La elección pública , o teoría de la elección pública , es "el uso de herramientas económicas para tratar problemas tradicionales de la ciencia política ". [1] Incluye el estudio del comportamiento político . En la ciencia política, es el subconjunto de la teoría política positiva que estudia a los agentes egoístas (votantes, políticos, burócratas) y sus interacciones, que pueden representarse de varias maneras, utilizando (por ejemplo) la maximización de la utilidad restringida estándar , la teoría de juegos o la teoría de la decisión . [1] Es el origen y la base intelectual del trabajo contemporáneo en economía política. [2]
En el uso popular, el término "elección pública" se utiliza a menudo como una abreviatura de los componentes de la teoría moderna de la elección pública que se centran en cómo el interés propio percibido de los funcionarios electos, burócratas y otros agentes gubernamentales puede influir en sus decisiones. El economista James M. Buchanan recibió el Premio Nobel de Ciencias Económicas en 1986 "por su desarrollo de las bases contractuales y constitucionales para la teoría de la toma de decisiones económicas y políticas". [3]
El análisis de la elección pública tiene sus raíces en el análisis positivo ("lo que es"), pero a veces se utiliza con fines normativos ("lo que debería ser") para identificar un problema o sugerir mejoras a las reglas constitucionales (como en la economía constitucional ). [1] [4] [5] Pero la economía normativa de la toma de decisiones sociales se coloca típicamente bajo el campo estrechamente relacionado de la teoría de la elección social , que adopta un enfoque matemático para la agregación de intereses individuales, bienestar o votos. [6] Gran parte del trabajo temprano tenía aspectos de ambos, y ambos campos utilizan las herramientas de la economía y la teoría de juegos . Dado que el comportamiento de los votantes influye en el comportamiento de los funcionarios públicos, la teoría de la elección pública a menudo utiliza resultados de la teoría de la elección social. Los tratamientos generales de la elección pública también pueden clasificarse dentro de la economía pública . [7]
Basándose en la teoría económica, la elección pública tiene algunos principios básicos. Uno es que ninguna decisión la toma un conjunto, sino que las decisiones se toman mediante elecciones individuales combinadas. Un segundo es el uso de los mercados en el sistema político. [8] Un tercero es la naturaleza egoísta de todos en un sistema político. Pero como sostienen Buchanan y Tullock, "la defensa definitiva del supuesto conductual económico-individualista debe ser empírica [...] La única prueba final de un modelo radica en su capacidad para ayudar a comprender los fenómenos reales". [9]
Un precursor del siglo XIX de la teoría moderna de la elección pública fue el trabajo del economista sueco Knut Wicksell , [10] que trató al gobierno como un intercambio político, un quid pro quo , al formular un principio de beneficio que vincula los impuestos y los gastos. [11] El estadista y teórico político estadounidense John C. Calhoun también es visto como un precursor de la teoría moderna de la elección pública. [12] Sus escritos sobre economía política anticipan la "revolución de la elección pública" en la economía y la ciencia política modernas. [12]
Algunos análisis económicos posteriores han descrito al gobierno como si intentara "maximizar algún tipo de función de bienestar para la sociedad" y como algo distinto de las caracterizaciones de agentes económicos egoístas , como los del mundo empresarial. [1] Se trata de una dicotomía clara, ya que uno puede ser egoísta en un área pero altruista en otra. Por el contrario, la teoría de la elección pública modela al gobierno como compuesto por funcionarios que, además de perseguir el interés público, pueden actuar para beneficiarse a sí mismos, por ejemplo en el modelo de maximización presupuestaria de la burocracia , posiblemente a costa de la eficiencia. [1] [13]
La teoría moderna de la elección pública utiliza los supuestos, principios y métodos básicos de la microeconomía como herramientas analíticas para estudiar y describir el comportamiento de los sujetos en los mercados políticos y el funcionamiento de estos. La elección pública se refiere al proceso de qué bienes públicos se proporcionan, cómo se proporcionan y distribuyen, y las reglas de correspondencia correspondientes que se establecen. La teoría de la elección pública pretende estudiar e influir en los procesos de elección pública de las personas para maximizar su utilidad social.
La teoría moderna de la elección pública, y especialmente la teoría electoral, se remonta a la obra de Duncan Black , a veces llamado "el padre fundador de la elección pública". [14] En una serie de artículos de 1948, que culminaron en The Theory of Committees and Elections (1958), [15] Black esbozó un programa de unificación hacia una "Teoría de las elecciones económicas y políticas" más general basada en métodos formales comunes, [16] desarrolló conceptos subyacentes de lo que se convirtió en la teoría del votante medio y redescubrió trabajos anteriores sobre la teoría de la votación. [17] [1] [18] Su trabajo también incluyó la posibilidad de resultados completamente aleatorios en una estructura de votación, donde el único determinante de un resultado es dónde cae una moción particular en una secuencia dada. [17]
El libro Social Choice and Individual Values (1951) de Kenneth J. Arrow influyó en la teoría de la elección pública y la teoría electoral. Basándose en la teoría de Black, Arrow concluyó que en un entorno no dictatorial no se puede discernir ningún resultado predecible ni orden de preferencia para un conjunto de distribuciones posibles. [19] Entre otras obras importantes se encuentran An Economic Theory of Democracy (1957) de Anthony Downs y The Logic of Collective Action (1965) de Mancur Olson , [20] que fue fundamental para iniciar el estudio de los intereses especiales. En él, Olson plantea preguntas sobre la naturaleza de los grupos. [20] El incentivo de los grupos concentrados (como los agricultores) para actuar en su propio interés, junto con la falta de organización de los grupos grandes (como el público en su conjunto), a menudo da como resultado una legislación que beneficia a un grupo pequeño en lugar de al público en general. [19]
James M. Buchanan y Gordon Tullock escribieron conjuntamente The Calculus of Consent: Logical Foundations of Constitutional Democracy (1962), considerado uno de los hitos en la elección pública y la economía constitucional . El prefacio del libro dice que trata "de la organización política" de una sociedad libre. Pero su metodología, aparato conceptual y análisis "se derivan, esencialmente, de la disciplina que tiene como tema la organización económica de dicha sociedad". Buchanan y Tullock formulan un marco de toma de decisiones y estructuras constitucionales que divide las decisiones en dos categorías: decisiones constitucionales y decisiones políticas. Las decisiones constitucionales establecen reglas de larga data que rara vez cambian y gobiernan la estructura política en sí. Las decisiones políticas tienen lugar dentro de la estructura y son gobernadas por ella. [21] El libro también se centra en el análisis económico positivo del desarrollo de la democracia constitucional en un contexto ético de consentimiento. El consentimiento toma la forma de un principio de compensación como la eficiencia de Pareto para realizar un cambio de política y la unanimidad o al menos la ausencia de oposición como punto de partida para la elección social.
Un poco más tarde, la teoría del voto probabilístico comenzó a desplazar a la teoría del votante mediano al mostrar cómo encontrar equilibrios de Nash en el espacio multidimensional. Peter Coughlin formalizó más tarde la teoría. [22]
La economía constitucional es un programa de investigación en economía y constitucionalismo que se ha descrito como una disciplina que va más allá de la definición de "análisis económico del derecho constitucional" para explicar la elección "de conjuntos alternativos de reglas jurídicas, institucionales y constitucionales que limitan las elecciones y actividades de los agentes económicos y políticos". Esto es distinto de explicar las elecciones de los agentes económicos y políticos dentro de esas reglas, un tema de la economía "ortodoxa". [23]
La economía constitucional estudia la "compatibilidad de las decisiones económicas efectivas con el marco constitucional existente y las limitaciones o condiciones favorables creadas por ese marco". [24] Se la ha caracterizado como un enfoque práctico para aplicar las herramientas de la economía a cuestiones constitucionales. [25] Por ejemplo, una preocupación importante de cada nación es la asignación adecuada de los recursos económicos y financieros disponibles. La solución legal a este problema cae dentro del ámbito de la economía constitucional.
La economía constitucional toma en cuenta los efectos significativos de las decisiones económicas políticas, en lugar de limitar el análisis a las relaciones económicas como funciones de la dinámica de distribución de bienes y servicios "comercializables". "El economista político que busca ofrecer asesoramiento normativo debe, necesariamente, concentrarse en el proceso o la estructura dentro de los cuales se observa que se toman las decisiones políticas. Las constituciones, estructuras o reglas existentes son objeto de un escrutinio crítico". [26]
Una forma de organizar lo que estudian los teóricos de la elección pública es comenzar con los fundamentos del Estado. Según este procedimiento, el tema más fundamental es el origen del gobierno . Aunque se han realizado algunos trabajos sobre la anarquía , la autocracia , la revolución e incluso la guerra , la mayoría de los estudios en esta área se ocupan del problema fundamental de elegir colectivamente las reglas constitucionales . Gran parte de esto se basa en el trabajo de James M. Buchanan . Supone un grupo de personas que tienen como objetivo formar un gobierno, luego se centra en el problema de contratar a los agentes necesarios para llevar a cabo las funciones gubernamentales acordadas por los miembros. [27]
Otro subcampo importante es el estudio de la burocracia . El modelo habitual representa a los burócratas de alto nivel como elegidos por el jefe ejecutivo y la legislatura, dependiendo de si el sistema democrático es presidencial o parlamentario . La imagen típica de un jefe de buró es la de alguien con un salario fijo preocupado por complacer a quien lo nombró. Pero la mayoría de los burócratas son funcionarios públicos cuyos trabajos y salarios están protegidos por un sistema de servicio civil contra cambios importantes por parte de sus jefes de buró. Esta imagen a menudo se compara con la de un dueño de negocio cuya ganancia varía con el éxito de la producción y las ventas, que apunta a maximizar las ganancias y que puede, en un sistema ideal, contratar y despedir empleados a voluntad . [13] William Niskanen es generalmente considerado el fundador de la literatura de elección pública sobre la burocracia . [13]
El estudio antropológico de la burocracia ha contribuido en gran medida a nuestra comprensión de cómo funcionan las distintas instituciones de gobierno, por qué logran los resultados que logran y cuáles son sus culturas de trabajo. En este sentido, el Estado y sus diversas ramas, incluidos los consejos de aldea y los tribunales de justicia, han recibido una consideración especial. También se ha prestado atención a las organizaciones humanitarias y de bienestar no estatales, que varían en tamaño desde pequeñas ONG hasta importantes instituciones supranacionales como las Naciones Unidas. [28]
Según Geoffrey Brennan y Loren Lomasky , la política democrática está sesgada a favor de los "intereses expresivos" y descuida las consideraciones prácticas y utilitarias . Brennan y Lomasky distinguen entre intereses instrumentales (cualquier tipo de beneficio práctico, monetario o no monetario) e intereses expresivos (formas de expresión como el aplauso). Según ellos, la paradoja de la votación puede resolverse distinguiendo entre intereses expresivos e instrumentales.
Este argumento ha llevado a algunos estudiosos de la elección pública a afirmar que la política está plagada de irracionalidad. En artículos en Econ Journal Watch , el economista Bryan Caplan sostuvo que las elecciones de los votantes y las decisiones económicas del gobierno son inherentemente irracionales. [29] [30] Las ideas de Caplan se desarrollan con más detalle en su libro de 2007 The Myth of the Rational Voter . Contrarrestando los argumentos de Donald Wittman en The Myth of Democratic Failure , Caplan afirma que la política está sesgada a favor de creencias irracionales.
Según Caplan, la democracia subsidia de hecho las creencias irracionales. Cualquiera que obtenga utilidad de políticas potencialmente irracionales como el proteccionismo puede recibir beneficios privados mientras impone los costos de tales creencias al público en general. Si la gente cargara con los costos totales de sus "creencias irracionales", haría lobby a favor de ellas de manera óptima, teniendo en cuenta tanto sus consecuencias instrumentales como su atractivo expresivo. En cambio, la democracia ofrece políticas basadas en creencias irracionales en exceso. Caplan define la racionalidad principalmente en términos de la teoría de precios dominante, argumentando que los economistas dominantes se oponen al proteccionismo y la regulación gubernamental más que la población en general, y que las personas más educadas están más cerca de los economistas en este aspecto, incluso después de controlar factores de confusión como el ingreso, la riqueza o la afiliación política. Una crítica es que muchos economistas no comparten las opiniones de Caplan sobre la naturaleza de la elección pública. Pero Caplan tiene datos que respaldan su posición. De hecho, los economistas a menudo se han sentido frustrados por la oposición pública al razonamiento económico. Como dice Sam Peltzman :
Los economistas saben qué medidas mejorarían la eficiencia de la regulación de la salud, la seguridad y el medio ambiente, y no han sido tímidos en su defensa. Esas medidas incluyen la sustitución de los mercados de derechos de propiedad, como los derechos de emisión, por el mando y el control... El verdadero problema es más profundo que la falta de propuestas de reforma o el hecho de no impulsarlas. Es nuestra incapacidad para comprender su falta de atractivo político. [31]
La aplicación de la elección pública a la regulación gubernamental fue desarrollada por George Stigler (1971) y Sam Peltzman (1976).
La teoría de la elección pública se utiliza a menudo para explicar cómo la toma de decisiones políticas da lugar a resultados que entran en conflicto con las preferencias del público en general. Por ejemplo, muchos proyectos de grupos de defensa y de clientes potenciales son rechazados por la mayoría de la población, pero tiene sentido que los políticos apoyen estos proyectos. Puede hacerlos sentir poderosos e importantes, y también puede beneficiarlos económicamente al abrir la puerta a la riqueza futura como lobbistas . El proyecto puede ser de interés para el electorado local del político , aumentando los votos del distrito o las contribuciones de campaña . El político paga poco o ningún costo por estos beneficios, ya que está gastando dinero público. Los lobbistas de intereses especiales también se están comportando racionalmente. Pueden obtener favores gubernamentales por valor de millones o miles de millones por inversiones relativamente pequeñas. Se arriesgan a perder ante sus competidores si no buscan estos favores. El contribuyente también se está comportando racionalmente. El costo de derrotar cualquier regalo del gobierno es muy alto, mientras que los beneficios para el contribuyente son muy pequeños. Cada ciudadano paga sólo unos pocos centavos o unos pocos dólares por cualquier favor gubernamental, mientras que los costos de terminar con ese favor serían mucho mayores.
Todos los involucrados tienen incentivos racionales para hacer exactamente lo que están haciendo, aunque el público en general desee el resultado opuesto. Los costos se difunden mientras que los beneficios se concentran. Las voces de las minorías ruidosas que tienen mucho que ganar se escuchan por encima de las de las mayorías indiferentes que tienen poco que perder individualmente. [32] [33] Pero la noción de que los grupos con intereses concentrados dominan la política es incompleta porque es sólo la mitad del equilibrio político. Algo debe incitar a los depredados a resistir incluso a los intereses concentrados mejor organizados. En su artículo sobre los grupos de interés, Gary Becker identifica esta fuerza compensatoria como la pérdida irrecuperable de peso muerto de la depredación. Sus opiniones redondean lo que se ha dado en conocer como la escuela de Chicago de economía política , que ha entrado en conflicto con la llamada facción de Virginia de la elección pública debido a la afirmación de la primera de que la política tenderá a la eficiencia debido a las pérdidas irrecuperables de peso muerto no lineales y su afirmación de que la eficiencia política hace que el asesoramiento sobre políticas sea irrelevante. [34]
Aunque el buen gobierno tiende a ser un bien público puro para la masa de votantes, puede haber muchos grupos de apoyo con fuertes incentivos para presionar al gobierno para que implemente políticas específicas que los beneficiarían, potencialmente a expensas del público en general. Por ejemplo, el cabildeo de los fabricantes de azúcar podría resultar en un subsidio ineficiente para la producción de azúcar, ya sea directamente o mediante medidas proteccionistas . Los costos de tales políticas ineficientes se dispersan entre todos los ciudadanos y, por lo tanto, son imperceptibles para cada uno. Mientras tanto, los beneficios van a un pequeño grupo de intereses especiales con un fuerte incentivo para perpetuar la política mediante un mayor cabildeo. Debido a la ignorancia racional , la gran mayoría de los votantes no son conscientes de la iniciativa; de hecho, aunque los votantes pueden estar al tanto de los esfuerzos de cabildeo de intereses especiales, esto puede simplemente seleccionar políticas aún más difíciles de evaluar para el público en general en lugar de mejorar su eficiencia general. Incluso si el público pudiera evaluar las propuestas de políticas de manera efectiva, le resultaría inviable participar en una acción colectiva para defender su interés difuso. Por lo tanto, los teóricos esperan que numerosos intereses especiales presionen con éxito a favor de varias políticas ineficientes. En la teoría de la elección pública, estas políticas gubernamentales ineficientes se denominan fracaso gubernamental , un término similar al fracaso del mercado de la teoría económica del bienestar anterior . [32]
Un campo estrechamente relacionado con la elección pública es el estudio de la búsqueda de rentas . Este combina el estudio de una economía de mercado con el del gobierno y, por lo tanto, podría considerarse como una nueva economía política . Su tesis básica es que cuando existen tanto una economía de mercado como un gobierno, los agentes gubernamentales pueden alquilar o vender su influencia (es decir, su voto) a quienes desean influir en la elaboración de leyes. El agente gubernamental se beneficia del apoyo de la parte que busca influencia, mientras que esa parte busca beneficiarse implementando una política pública que la beneficia. Esto esencialmente da como resultado la captura y reasignación de beneficios, desperdiciando el beneficio y cualquier recurso utilizado que se ponga en uso productivo en la sociedad. Esto se debe a que la parte que intenta adquirir el beneficio gastará hasta o más que el beneficio acumulado, lo que resulta en una ganancia de suma cero o de suma negativa. La ganancia real es la ganancia sobre la competencia. Esta acción política se utilizará entonces para mantener a la competencia fuera del mercado debido a la falta de capital real o político.
La búsqueda de rentas es un concepto más amplio que la elección pública, ya que se aplica tanto a las autocracias como a las democracias y, por lo tanto, no se relaciona directamente con la toma de decisiones colectivas. Pero la teoría de la elección pública debe tener en cuenta la evidente presión que la búsqueda de rentas ejerce sobre los legisladores, los ejecutivos, los burócratas e incluso los jueces al analizar las normas e instituciones de toma de decisiones colectivas. Además, sería prudente que los miembros de un colectivo que planifica un gobierno tuvieran en cuenta la posible búsqueda de rentas. [33]
Otra afirmación importante es que gran parte de la actividad política es una forma de búsqueda de rentas que desperdicia recursos. Gordon Tullock , Jagdish Bhagwati y Anne Osborn Krueger han sostenido que la búsqueda de rentas ha causado un desperdicio considerable. [33]
A partir de estos resultados se afirma a veces que la teoría de la elección pública tiene una inclinación antiestatal. Pero los teóricos de la elección pública son ideológicamente diversos. Mancur Olson , por ejemplo, defendía un Estado fuerte y se oponía a la presión de los grupos de interés políticos . [20] En términos más generales, James Buchanan ha sugerido que la teoría de la elección pública se interprete como una "política sin romanticismo", un enfoque crítico a una noción anterior generalizada de política idealizada contra el fracaso del mercado. [35]
El periodista británico Alistair Cooke , al comentar el Premio Nobel concedido a James M. Buchanan en 1986, resumió la visión de la elección pública de los políticos diciendo: "La elección pública encarna la sencilla pero importante verdad de que los políticos, después de todo, no son menos egoístas que el resto de nosotros". [36]
Varios académicos destacados en el campo de la elección pública han sido galardonados con el Premio Nobel de Economía , entre ellos Kenneth Arrow (1972), James M. Buchanan (1986), George Stigler (1982), Gary Becker (1992), Amartya Sen (1998), Vernon Smith (2002) y Elinor Ostrom (2009). Buchanan, Smith y Ostrom fueron expresidentes de la Public Choice Society. [37]
Buchanan y Tullock describen las calificaciones metodológicas del enfoque desarrollado en su obra The Calculus of Consent :
Steven Pressman ofrece una crítica del enfoque de la elección pública, argumentando que la elección pública no explica el comportamiento político en una serie de áreas centrales, incluyendo el comportamiento de los políticos y el comportamiento electoral . [38] En el caso del comportamiento de los políticos, el supuesto de elección pública de que la función de utilidad de un político está impulsada por un mayor poder político y económico no puede explicar varios fenómenos políticos. [39] Estos incluyen por qué los políticos votan en contra de los intereses de sus electores, por qué abogan por mayores impuestos, menos beneficios y un gobierno más pequeño, y por qué las personas ricas buscan el cargo. [39]
En cuanto a las críticas sobre el comportamiento de los votantes, se argumenta que la elección pública no puede explicar por qué la gente vota debido a las limitaciones de la teoría de la elección racional . [38] Por ejemplo, desde el punto de vista de la teoría de la elección racional , las ganancias esperadas de la votación dependen de (1) el beneficio para el votante si su candidato gana y (2) la probabilidad de que el voto de uno determine el resultado de la elección. [38] Incluso en una elección reñida, la probabilidad de que el voto de uno decida el resultado se estima en efectivamente cero. [40] Esto sugiere que incluso si un votante espera ganancias del éxito de su candidato, las ganancias esperadas de la votación siguen siendo cercanas a cero. [40] Cuando esto se considera en combinación con los múltiples costos reconocidos de la votación, como el costo de oportunidad de los salarios perdidos y los costos de transporte, es teóricamente poco probable que una persona egoísta vote en absoluto. [38] Pressman no está solo en su crítica; Otros economistas destacados en materia de elección pública, entre ellos Anthony Downs en An Economic Theory of Democracy [41] , Morris P. Fiorina [ 42] y Gordon Tullock [43] reconocen que teorizar el comportamiento electoral es un obstáculo importante para el enfoque de la elección pública. [38]
