La Ley de Especies en Peligro de Extinción de 1973 ( ESA o "La Ley"; 16 USC § 1531 et seq. ) es la principal ley de los Estados Unidos para proteger y conservar las especies en peligro. Diseñada para proteger a las especies en peligro crítico de la extinción como una "consecuencia del crecimiento económico y el desarrollo no atenuados por la preocupación y la conservación adecuadas", la ESA fue firmada como ley por el presidente Richard Nixon el 28 de diciembre de 1973. La Corte Suprema de los Estados Unidos la describió como "la legislación más completa para la preservación de especies en peligro de extinción promulgada por cualquier nación". [1] Los propósitos de la ESA son dobles: prevenir la extinción y recuperar especies hasta el punto en que las protecciones de la ley no sean necesarias. Por lo tanto, "protege a las especies y los ecosistemas de los que dependen" a través de diferentes mecanismos. Por ejemplo, la sección 4 requiere que las agencias que supervisan la Ley designen a las especies en peligro como amenazadas o en peligro de extinción. La sección 9 prohíbe la "captura" ilegal de dichas especies, lo que significa "acosar, dañar, cazar..." La sección 7 ordena a las agencias federales que utilicen sus autoridades para ayudar a conservar las especies incluidas en la lista. La Ley también sirve como legislación promulgatoria para implementar las disposiciones descritas en la Convención sobre el Comercio Internacional de Especies Amenazadas de Fauna y Flora Silvestres (CITES). [2]
En Tennessee Valley Authority v. Hill , la Corte Suprema determinó que "la intención evidente del Congreso al promulgar" la ESA "era detener y revertir la tendencia hacia la extinción de especies, sin importar el costo". [1] La Ley es administrada por dos agencias federales, el Servicio de Pesca y Vida Silvestre de los Estados Unidos (FWS) y el Servicio Nacional de Pesca Marina (NMFS). [3] La Ley ha delegado al FWS y al NMFS la autoridad para promulgar cualquier regla y lineamiento dentro del Código de Regulaciones Federales (CFR) para implementar sus disposiciones.
Los llamados a la conservación de la vida silvestre en los Estados Unidos aumentaron a principios del siglo XX debido al visible declive de varias especies. [4] Un ejemplo fue la casi extinción del bisonte , que solía contarse por decenas de millones. De manera similar, la extinción de la paloma migratoria , que contaba con miles de millones, también causó preocupación. [5] La grulla trompetera también recibió una atención generalizada ya que la caza no regulada y la pérdida de hábitat contribuyeron a una disminución constante de su población. Para 1890, había desaparecido de su área de reproducción principal en el centro norte de los Estados Unidos. [6] Los científicos de la época desempeñaron un papel destacado en la sensibilización pública sobre las pérdidas. Por ejemplo, George Bird Grinnell destacó la disminución del bisonte escribiendo artículos en Forest and Stream . [7]
Para abordar estas preocupaciones, el Congreso promulgó la Ley Lacey de 1900. La Ley Lacey fue la primera ley federal que reguló los mercados comerciales de animales. [8] También prohibió la venta de animales muertos ilegalmente entre estados. Le siguieron otras leyes, incluida la Ley de Conservación de Aves Migratorias , un tratado de 1937 que prohibía la caza de ballenas francas y grises, y la Ley de Protección del Águila Calva y Real de 1940. [9]
A pesar de estos tratados y protecciones, muchas poblaciones seguían disminuyendo. En 1941, solo quedaban aproximadamente 16 grullas trompeteras en estado salvaje. [10] En 1963, el águila calva , el símbolo nacional de los Estados Unidos, estaba en peligro de extinción. Solo quedaban alrededor de 487 parejas anidadoras. [11] La pérdida de hábitat, los disparos y el envenenamiento con DDT contribuyeron a su declive.
El Servicio de Pesca y Vida Silvestre de Estados Unidos intentó evitar la extinción de estas especies, pero carecía de la autoridad y la financiación necesarias del Congreso. [12] En respuesta a esta necesidad, el Congreso aprobó la Ley de Preservación de Especies en Peligro de Extinción ( Pub. L. 89–669) el 15 de octubre de 1966. La Ley inició un programa para conservar, proteger y restaurar especies selectas de peces y vida silvestre nativas. [13] Como parte de este programa, el Congreso autorizó al Secretario del Interior a adquirir tierras o intereses en tierras que promoverían la conservación de estas especies. [14]
El Departamento del Interior publicó la primera lista de especies en peligro de extinción en marzo de 1967. [15] Incluía 14 mamíferos, 36 aves, 6 reptiles, 6 anfibios y 22 peces. [16] Algunas especies notables incluidas en la lista en 1967 fueron el oso pardo, el caimán americano, el manatí de Florida y el águila calva. La lista incluía solo vertebrados en ese momento debido a la definición limitada del Departamento del Interior de "peces y vida silvestre". [14]
La Ley de Preservación de Especies en Peligro de Extinción fue derogada por la Ley de Especies en Peligro de Extinción.
La Ley de Conservación de Especies en Peligro de Extinción de 1969 ( Pub. L. 91–135) modificó la Ley de Preservación de Especies en Peligro de Extinción de 1966. Estableció una lista de especies en peligro de extinción en todo el mundo. También amplió las protecciones para las especies cubiertas en 1966 y agregó más especies a la lista de especies protegidas. Si bien la Ley de 1966 solo se aplicaba a la "caza" y a las aves silvestres, la Ley de 1969 también protegía a los moluscos y crustáceos . También se aumentaron los castigos por la caza furtiva o la importación o venta ilegal de estas especies. Cualquier violación podría resultar en una multa de $10,000 o hasta un año de prisión. [17]
Cabe destacar que la Ley exigía la celebración de una convención o tratado internacional para conservar las especies en peligro de extinción. [18] Una resolución de la UICN de 1963 exigía la celebración de una convención internacional similar. [19] En febrero de 1973 se convocó una reunión en Washington, D.C., que dio lugar al tratado multilateral integral conocido como CITES o Convención sobre el Comercio Internacional de Especies Amenazadas de Fauna y Flora Silvestres. [20]
La Ley de Conservación de Especies en Peligro de Extinción de 1969 proporcionó un modelo para la Ley de Especies en Peligro de Extinción de 1973 al utilizar el término "basado en los mejores datos científicos y comerciales". Esta norma se utiliza como guía para determinar si una especie está en peligro de extinción.
En 1972, el presidente Nixon declaró que los esfuerzos actuales de conservación de especies eran inadecuados. [21] Pidió al 93.º Congreso de los Estados Unidos que aprobara una legislación integral sobre especies en peligro de extinción. El Congreso respondió con una ley completamente reescrita, la Ley de Especies en Peligro de Extinción de 1973, que fue firmada por Nixon el 28 de diciembre de 1973 ( Pub. L. 93–205).
Fue escrito por un equipo de abogados y científicos, incluyendo al Dr. Russell E. Train , el primer jefe designado del Consejo de Calidad Ambiental (CEQ), una consecuencia de la Ley Nacional de Política Ambiental (NEPA) de 1969. [22] [23] El Dr. Train fue asistido por un grupo central de personal, incluyendo al Dr. Earl Baysinger en la EPA, Dick Gutting y el Dr. Gerard A. "Jerry" Bertrand, un biólogo marino de formación (Universidad Estatal de Oregón, 1969), que se había transferido de su puesto como asesor científico principal del Comandante del Cuerpo de Ingenieros del Ejército de los EE. UU., oficina del Comandante del Cuerpo, para unirse al recién formado Consejo de Calidad Ambiental de la Casa Blanca . El personal, bajo el liderazgo del Dr. Train, incorporó docenas de nuevos principios e ideas en la legislación histórica, pero también incorporó leyes anteriores, como lo deseaba el congresista John Dingell (D-Michigan) cuando propuso por primera vez la idea de una "Ley de Especies en Peligro de Extinción". Entre los miembros del personal, al Dr. Bertrand se le atribuye haber escrito partes importantes de la Ley, incluida la infame cláusula de "expropiaciones", 16 USC § 1538. "No sabíamos lo que no podíamos hacer", ha dicho el Dr. Bertrand sobre la Ley. "Estábamos haciendo lo que pensábamos que era científicamente válido y correcto para el medio ambiente". [24]
La Ley de Especies en Peligro de Extinción es administrada por dos agencias federales, el Servicio de Pesca y Vida Silvestre de los Estados Unidos (FWS) y el Servicio Nacional de Pesca Marina (NMFS). El NMFS se ocupa de las especies marinas , y el FWS tiene la responsabilidad de los peces de agua dulce y todas las demás especies. Las especies que se encuentran en ambos hábitats (por ejemplo, las tortugas marinas y el esturión del Atlántico ) se gestionan de forma conjunta.
Según las modificaciones introducidas, consta de 18 secciones. [25] [26] Los requisitos legales clave incluyen:
La Ley de 1973 se considera una ley histórica de conservación. [4] Los investigadores académicos se han referido a ella como "una de las leyes ambientales más importantes de la nación". [12] También se la ha llamado "uno de los estatutos ambientales más poderosos de los EE. UU. y una de las leyes de protección de especies más sólidas del mundo". [27] La propia Ley ha sido enmendada cuatro veces: 1978, 1982, 1988, [12] y 1992. [28] Las regulaciones formales publicadas en el Registro Federal que especifican cómo se implementará la Ley también han cambiado con el tiempo. [12] En los últimos años, las elecciones presidenciales de los EE. UU. que cambian en gran medida las prioridades ambientales han culminado en cambios regulatorios en la gestión de especies en peligro de extinción de ida y vuelta. [29] [30] Las elecciones al Congreso también afectan la implementación de la Ley a través de expansiones o contracciones en las decisiones de financiación anual para las agencias. [28]
Una distinción de la Ley de 1973 es que, a diferencia de la legislación anterior, las plantas pasaron a ser elegibles para ser incluidas en la lista. La Sección 12 ordenó al Instituto Smithsoniano "revisar (1) las especies de plantas que están o pueden llegar a estar en peligro o amenazadas y (2) los métodos para conservar adecuadamente dichas especies, y reportar al Congreso, dentro del año siguiente a la fecha de promulgación de esta Ley, los resultados de dicha revisión, incluidas las recomendaciones para una nueva legislación o la enmienda de la legislación existente". [31] Como resultado, las primeras listas de plantas se produjeron en 1977. [32] Cincuenta años después, significativamente más especies de plantas fueron incluidas en la categoría más alta (en peligro) que animales: 766 plantas y 486 animales. [33]
Los historiadores atribuyen esta nueva preocupación por las plantas en peligro a las negociaciones de tratados globales en curso (especialmente en 1972 y 1973) hacia lo que finalmente se adoptaría en 1975 [34] bajo el título, Convención sobre el Comercio Internacional de Especies Amenazadas de Fauna y Flora Silvestres ( CITES ). Antes de esta fecha, la atención a las necesidades de conservación de las plantas nativas se había estancado por complicaciones que no pertenecen a los animales. Cómo distinguir adecuadamente las plantas recolectadas ilegalmente en la naturaleza de las plantas propagadas a partir de semillas o esquejes tomados de especímenes hortícolas fue uno de los puntos de discordia. [34] En última instancia, la autoridad federal sobre la aplicación de las protecciones de las plantas en peligro se ha centrado en la regulación del comercio interestatal de dichas plantas. [35] Esta distinción legal para las plantas se volvió controvertida en la práctica cuando un grupo de ciudadanos, los Guardianes de Torreya , decidieron ayudar a una planta relicta glacial en peligro de extinción, la Torreya de Florida , a trasladarse a climas más fríos en dirección a los polos antes de que los profesionales de la conservación estuvieran listos para comenzar su propia experimentación con la migración asistida de especies en peligro de extinción. [36] Debido a que el movimiento de semillas y plántulas por parte de este grupo no era comercial y se basaba en especímenes producidos hortícolamente, no existía un aparato legal para detener sus acciones. [35]
Otra distinción es que, cuando un animal está catalogado como en peligro de extinción o amenazado, "tomar" ese animal (capturándolo o matándolo) se convierte en una violación de la Ley. En el caso de las plantas, "tomar" ese animal ocurre solo dentro de los límites de las propiedades federales. [32] Aun así, los estados pueden optar por legislar y hacer cumplir las prohibiciones incluso en tierras privadas, [4] como ocurrió en 2023 cuando el estado de California aprobó una ley que impedía matar o eliminar la variedad occidental del árbol de Josué dondequiera que se encontrara. El riesgo del cambio climático fue un factor clave en la determinación. [37]
La Ley distingue dos categorías de especies para su inclusión en la lista: "en peligro" y una categoría menor denominada "amenazada". Una especie en peligro está en peligro de extinción ahora; una especie amenazada enfrenta esa amenaza en "el futuro previsible". [4] El objetivo de la categoría menor es permitir que las agencias federales tomen medidas de protección en un momento anterior, de modo que las causas de la disminución de la población puedan corregirse antes de que surjan preocupaciones de emergencia. [12] También surge la controversia sobre si las diferencias en los elementos del plan de recuperación, y por lo tanto las políticas y restricciones de gestión, deberían distinguir entre "amenazada" y "en peligro". [12] [30]
La Ley especifica los tipos de causas que deben identificarse en la disminución de las especies, cualquiera de las cuales podría ser lo suficientemente grave como para justificar su inclusión en la lista de especies amenazadas o en peligro de extinción. También conocidas como los "cinco factores", el conjunto de posibles causas incluye:
- La destrucción, modificación o reducción actual o amenazada de su hábitat o área de distribución.
- Utilización excesiva con fines comerciales, recreativos, científicos o educativos
- enfermedad o depredación
- La insuficiencia de los mecanismos reguladores existentes
- otros factores naturales o provocados por el hombre que afecten su supervivencia [38] [39]
Una disposición clave de la Ley de 1973 fue que "prevenir la extinción" ya no sería suficiente. En cambio, la "recuperación" de las especies incluidas en la lista, de modo que fuera posible "eliminarlas de la lista", era ahora un objetivo declarado. Los "planes de recuperación" debían ser desarrollados y publicados por las dos agencias a cargo: el Servicio de Pesca y Vida Silvestre de los Estados Unidos y el Servicio Nacional de Pesca Marina . [12] En la práctica, los planes de recuperación suelen incluir objetivos de población y "criterios objetivos y mensurables" que constituirían una reducción adecuada de las amenazas y la provisión de protección del hábitat" de modo que la eliminación de la lista (o el cambio de la lista de "en peligro" a "amenazada") estuviera justificada. [12]
La Ley de 1973 introdujo el concepto de lo que hoy se denomina "hábitat crítico" en un solo pasaje breve. La Sección 7 exigía a las agencias federales que garantizaran que las acciones que autorizaran, financiaran o llevaran a cabo no tuvieran como resultado "la destrucción o modificación del hábitat de las especies que el Secretario determine, tras consultar adecuadamente con los Estados afectados, que es crítico". [12] Cuando se modificó la Ley en 1978, se le dio una definición de "hábitat crítico" y términos básicos para determinarlo y utilizarlo. [12] (Como se verá en la sección "Controversias", esta disposición a veces fue difícil de implementar por razones tanto científicas como políticas).
Una revisión de la Ley publicada en 2009 relata los problemas inevitables que surgen al otorgar oportunidades incluso a los ciudadanos para presentar peticiones de inclusión de especies en la lista:
Poco después de promulgarse la Ley de Especies en Peligro de Extinción, el Congreso reconoció que en un momento dado era probable que hubiera más especies potencialmente elegibles para su inclusión en la lista de las que el Servicio podía abordar mediante el proceso de elaboración de normas. Como resultado, en 1979 el Congreso ordenó al Servicio que desarrollara un sistema de priorización que le permitiera determinar cuáles de las especies potencialmente elegibles debían considerarse primero. El Servicio respondió con una guía de prioridades de inclusión en la lista que establecía una jerarquía de prioridades basada primero en la magnitud de la amenaza, luego en su inminencia y finalmente en la distinción taxonómica (con los géneros monotípicos clasificados por delante de otras especies y las especies completas por delante de las subespecies). [12]
Los requisitos de que las decisiones sobre la inclusión en la lista se basen en evidencia y consideraciones científicas, junto con la incapacidad de las agencias para ampliar y contratar personal en función de los cambios en el volumen de peticiones pendientes, indujeron al Congreso en 1982 a modificar la Ley estableciendo plazos para las decisiones de las agencias. [12] A partir de 2023, esos plazos todavía se aplican nominalmente, pero en la práctica es raro que un peticionario recurra al sistema judicial para forzar una decisión antes de que la agencia pueda terminar el trabajo en su propio cronograma. [12]
En 2023, cuando esta ley del Congreso cumplió 50 años, los periodistas se vieron obligados a informar sobre los resultados y las controversias de la ley. La anulación por parte del Congreso de varias listas recientes y la capacidad de obstaculizar la implementación restringiendo la financiación de las agencias fueron algunos de los puntos mencionados por algunos medios. [40] En contraste, una fundación asociada con el Caucus Occidental de senadores y representantes de los EE. UU. publicó un informe de 116 páginas en 2023 titulado "La Ley de Especies en Peligro de Extinción a los 50 años", con un subtítulo que expresaba su principal crítica de que "un historial de recuperaciones falsificadas subraya una falta de integridad científica en el programa federal". [41] Entre los profesores que expresaron sus opiniones en un informe de la Universidad de Pensilvania, uno llamó la atención sobre un cambio subyacente en las visiones del mundo nacional durante el último medio siglo: la Ley "refleja la confianza de la política liberal de mediados del siglo XX en que cualquier problema puede solucionarse con una legislación basada en datos científicos", pero las soluciones pragmáticas que requieren flexibilidad se han visto obstaculizadas y la polarización se ha intensificado. [42] Un artículo de revisión académica publicado en 2008 informó que la Ley se había convertido en "un campo de batalla social, legal y político" y que "la cuestión científica de si la ESA funciona eficazmente para proteger las especies sigue abierta". [43] En esta sección se resumen los desafíos específicos y las controversias a largo plazo.
Debido a que la Ley permitió que se incluyeran especies en la lista de especies en peligro de extinción sin tener en cuenta las consecuencias económicas, pronto se convirtió y sigue siendo controvertida. [44] Los costos que se imponen a los propietarios privados de tierras y a varias industrias pueden presentarse en forma de oportunidades perdidas o de ralentización de las operaciones para cumplir con las regulaciones establecidas en la Ley. En particular, en 1978, la inclusión en la lista de un pequeño pez (el caracol darter) paralizó durante varios años la construcción de una presa que ya estaba en marcha en el río Little Tennessee . [45] En términos más generales, el requisito de consultar con las agencias pertinentes sobre proyectos federales ha ralentizado en ocasiones las operaciones de la industria del petróleo y el gas, incluida la exploración o el desarrollo en tierras federales ricas en combustibles fósiles. [46]
Una opinión muy extendida es que las protecciones otorgadas a las especies incluidas en la lista limitan la actividad económica. [47] En casos extremos, las consecuencias económicas pueden inducir incentivos perversos por los cuales los terratenientes limitan activamente el acceso de sus tierras a especies en peligro de extinción. Un ejemplo en el este de los Estados Unidos se refiere al pájaro carpintero de cresta roja, una especie en peligro de extinción. Un estudio de unas 1.000 parcelas forestales de propiedad privada dentro del área de distribución del pájaro carpintero encontró que cuando los terratenientes observaban que el crecimiento de los pinos maduraba hasta una etapa en la que podría atraer a los pájaros carpinteros que anidaban, era más probable que lo talaran, independientemente de los precios de la madera en ese momento. [48] Esta es una forma de destrucción intencional del hábitat para evitar consecuencias económicas.
Los legisladores han expresado que la ESA ha sido "utilizada como arma", particularmente contra los estados occidentales, restringiendo las decisiones del gobierno estatal sobre el uso de tierras públicas. [49] El caso de la prolongada disputa sobre el urogallo de las artemisas es un ejemplo de ello, [50] y el búho moteado es otro. [51] En el extremo está el dicho mayoritariamente occidental relacionado con los animales en peligro de extinción, como los lobos: " dispara, pala y cállate ". [4] [52] [42] En 2018, el representante Don Young (Alaska), el congresista republicano con más años en el cargo, dijo: "Como la única persona en el Congreso, la única, que votó a favor de la Ley de Especies en Peligro de Extinción, por favor golpéeme con un látigo". [53]
Algunos economistas han afirmado que encontrar una forma de reducir esos incentivos perversos conduciría a una protección más eficaz de las especies en peligro de extinción. [54] Una sugerencia para poner fin a los incentivos perversos sería compensar a los propietarios de propiedades por proteger a las especies en peligro de extinción, en lugar de considerar a una especie en peligro de extinción como una pérdida financiera potencial. [52]
Además, si bien el estándar para prevenir el peligro o la modificación adversa se aplica solo a las actividades federales, las actividades no federales están sujetas a la Sección 10 de la Ley, [55] y las actividades privadas en tierras privadas pueden requerir permisos discrecionales federales (como los requeridos por la Ley de Agua Limpia , Sección 404) y, por lo tanto, activar la Sección 7 de la ESA. [56]
A veces surgen controversias cuando el momento de la presentación de una petición para incluir una nueva especie en la lista coincide con los planes o el inicio de un proyecto de desarrollo que podría verse obstaculizado por dicha inclusión. Un editorial de prensa que conmemoraba el 50º aniversario de la Ley sugería que "la ESA se convirtió en el arma preferida de los grupos ambientalistas que buscaban detener proyectos o derribar otros. Se han presentado decenas de demandas por proyectos grandes y pequeños, lo que ha desatado resentimientos hacia los grupos ambientalistas". [57]
La Ley señala a los profesionales de la ciencia como los "únicos" responsables de realizar evaluaciones del riesgo de extinción. Las políticas gubernamentales, moldeadas por los diversos y cambiantes intereses públicos, son necesariamente los árbitros de cómo deben evaluarse las declaraciones numéricas del riesgo de extinción en el contexto de otros tipos de riesgos y prioridades nacionales. En un informe de varios autores publicado en 2016, la Sociedad Ecológica de Estados Unidos explicó cómo se desarrolla este tipo de controversia:
Toda decisión de incluir una especie en la lista también requiere un juicio político sobre el grado de riesgo que es aceptable para esa especie. La ciencia puede fundamentar la decisión determinando el grado de riesgo que enfrenta una especie, pero la ciencia por sí sola no puede determinar si el riesgo es aceptable... Las partes interesadas con opiniones divergentes sobre los niveles aceptables de riesgo de extinción con frecuencia plantean impugnaciones legales sobre si las especies deben incluirse en la lista, si están en peligro o amenazadas, qué parte del hábitat representa una "porción significativa" del área de distribución de una especie y otros elementos clave de la implementación de la ESA. [4]
Hasta 2023, un total de 1.780 especies habían sido catalogadas a lo largo de los años como "en peligro" o en una categoría menos severa de "amenazada". Si bien el 99% del total de especies aún están vivas, los críticos han señalado que solo 64 especies mejoraron lo suficiente como para ser eliminadas de la lista ("excluidas de la lista"). Otras 64 mejoraron lo suficiente como para ser "rebajadas" de la lista de especies en peligro a amenazadas. Solo 11 especies han sido declaradas extintas después de ser incluidas en la lista, pero otras 23 especies han desaparecido durante tanto tiempo que se ha propuesto su designación oficial como extintas. [58]
Algunos han argumentado que la recuperación de las aves carnívoras en peligro (en particular, el águila calva , el pelícano pardo y el halcón peregrino ) debería atribuirse a la prohibición del pesticida DDT en 1972 por parte de la EPA , en lugar de la Ley de Especies en Peligro de Extinción. [57] Los partidarios de la Ley argumentan que la inclusión de estas especies en la lista de especies en peligro de extinción condujo a acciones adicionales que también fueron cruciales para la recuperación de las especies (es decir, la cría en cautiverio, la protección del hábitat y la protección contra perturbaciones). [59] [60] [61]
Entre las especies más difíciles de proteger se encuentran los mejillones , ya que dependen de cantidades adecuadas de agua dulce limpia y fluida. La región oriental de los Estados Unidos, donde habitan aproximadamente 300 especies de mejillones, es el centro de la diversidad mundial de estos moluscos de agua dulce . Sin embargo, el 65 por ciento de ellos están amenazados o en peligro de extinción. [62]
Las enmiendas del Congreso de 1988 a la Ley incluyeron una nueva sección, la Sección 18, para ayudar a las evaluaciones de eficacia al hacer que cada una de las dos agencias implementadoras informe periódicamente la financiación federal acumulada (y, en cierta medida, la financiación estatal) especie por especie. [63] A partir de 2023, el informe más reciente al Congreso fue el del Servicio de Pesca y Vida Silvestre de los EE. UU. y presentó los gastos acumulados hasta el año fiscal 2020. [64] [65] El informe incluía estas estadísticas: "De las 1.388 revisiones de estado completadas, el 93 por ciento (1.294) recomiendan que no haya cambios en el estado de la especie, el 3 por ciento (40) recomiendan la reclasificación de en peligro a amenazada, el 3 por ciento (38) recomiendan la exclusión de la lista (22 debido a la extinción, 13 debido a la recuperación y 3 debido a un error), el 1 por ciento (13) recomienda la reclasificación de amenazada a en peligro y menos del 1 por ciento (2) recomienda una revisión de la entidad incluida en la lista". [66]
Los críticos de la ley han señalado que, a pesar de su objetivo de recuperar especies hasta el punto de eliminarlas de la lista, esto rara vez ha sucedido. En 2023 (cincuenta años después de su aprobación), un total de 1.780 especies habían sido incluidas a lo largo de los años en la lista de especies en peligro de extinción o en la categoría menos grave de amenazadas. De ese total, 64 especies mejoraron lo suficiente como para ser eliminadas de la lista. Otras 64 mejoraron lo suficiente como para ser "rebajadas" de la lista de especies en peligro de extinción a la de especies amenazadas. Si bien 11 especies han sido declaradas extintas desde que comenzó la implementación de la ley, otras 23 especies han desaparecido durante tanto tiempo que se ha propuesto su designación oficial como extintas. [58]
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El Servicio Nacional de Pesca Marina enumera ocho especies (o poblaciones de una especie) entre las que corren mayor riesgo de extinción en el futuro cercano. Estos animales son el salmón del Atlántico ; el salmón coho de la costa central de California ; la ballena beluga de Cook Inlet ; la foca monje hawaiana ; la tortuga laúd del Pacífico ; el salmón chinook de invierno del río Sacramento ; la población residente del sur de orcas ; y el abulón blanco . Las actividades humanas se presentan como la causa principal de las amenazas de extinción para todas estas especies. Las dos agencias implementadoras tienen un historial combinado de cambiar el estado de las especies de amenazadas a en peligro en nueve ocasiones, mientras que el número de mejoras de estado de en peligro a amenazadas es mayor. [67]
Una estadística ampliamente utilizada para apoyar la eficacia de la Ley es que el 99 por ciento de las especies incluidas en la lista no se han extinguido. [68] [69] En 2012, el Centro para la Diversidad Biológica publicó un informe que examinó una muestra de 110 especies incluidas en la lista y concluyó que el 90 por ciento de ellas se estaban recuperando "al ritmo especificado por su plan de recuperación federal". [70]
En el lado opuesto del espectro, una fundación asociada con el Caucus Occidental de senadores y representantes de los EE. UU. publicó un informe de 116 páginas en 2023 que señala datos y declaraciones realizadas por el Servicio de Pesca y Vida Silvestre de los EE. UU. durante el último medio siglo que pueden interpretarse como una impugnación de las proclamaciones de éxito. [41] En concreto, las declaraciones sobre el número de especies "recuperadas" no distinguen entre aquellas excluidas de la lista debido a una mejora real de las poblaciones y aquellas para las que posteriormente se descubrió que las cifras de población originales habían sido muy subestimadas. Si la ciencia hubiera estado más en línea con la realidad desde el principio, este informe afirma que 36 de las 62 especies notificadas por la agencia como recuperadas oficialmente no habrían logrado su inclusión en la lista desde el principio. [41]
También surgen controversias cuando la ciencia utilizada para sustentar una decisión de exclusión de la lista difiere de los umbrales numéricos de población incluidos en el plan de recuperación de la especie. Un caso judicial de 2012 confirmó que los criterios de recuperación publicados no son jurídicamente vinculantes para decisiones de exclusión posteriores. [4]
La inclusión de una especie en la lista "activa dos tipos de medidas de conservación superpuestas: la prevención de la extinción y las acciones de recuperación". [4] Un documento oficial exigido por la Ley ha llegado a conocerse como plan de recuperación. La Ley "da pocas directrices para su preparación y contenido y no especifica una fecha límite para que los Servicios completen los planes de recuperación después de su inclusión en la lista". [4] Un informe de 2023 sobre la Ley publicado por Defenders of Wildlife calculó que "265 especies incluidas en la Ley carecen de orientación de recuperación de cualquier tipo, mientras que 370 especies adicionales carecen de orientación de recuperación final". El grupo también señaló que más de la mitad de los planes de recuperación existentes tenían más de 20 años. [71]
Además de las supuestas deficiencias de financiación, [4] [71] se han señalado varios problemas inherentes a las demoras en la traducción de los hallazgos científicos por parte de las agencias en acciones que vayan más allá de la prevención de la extinción y, por lo tanto, en pos de la recuperación de las especies. Uno de esos problemas es la "frontera entre conocimiento y acción" que distingue a los científicos de la conservación de los gestores de la conservación. Es decir, ¿cómo se puede hacer que la investigación científica sea práctica y, por lo tanto, contribuya directamente a políticas y prácticas que promuevan el avance? [72] Entre los impedimentos para generar una ciencia de la conservación que abarque las fronteras se incluye "una estructura de recompensas en la ciencia que promueve la publicación y los ingresos por subvenciones en lugar de la participación de los profesionales de la conservación". [72] También puede surgir desconfianza a través de la frontera si los gestores de la conservación perciben que la financiación de la ESA asignada a la investigación o el seguimiento reduce lo que está disponible para las acciones de recuperación. [ 72 ]
"El miedo al fracaso en la conservación" es otro factor que contribuye a la vacilación de las agencias y los administradores a la hora de emprender acciones de recuperación para las que no hay certeza de éxito. [73] Hay dos razones por las que los propios científicos pueden abstenerse de recomendar acciones. Una es el miedo a que hacer tales recomendaciones pueda comprometer su condición de investigadores objetivos en cuyas conclusiones se puede confiar. Una segunda es el miedo a que una acción recomendada que se lleva a cabo pero luego fracasa pueda dañar su reputación. Estos temores pueden aumentar cuando las recomendaciones se refieren a una especie sobre la que se ha generado una controversia o a una especie cuya población ha disminuido tan drásticamente que cualquier manipulación de la especie o su hábitat puede denunciarse más tarde como contribuyente a su mayor declive o extinción. [73] Por lo tanto, hay múltiples razones por las que los programas de recuperación de algunas especies "pueden quedar atrapados en un ciclo en el que se asignan más recursos a la recopilación de información que a la acción". [74]
El propio Servicio de Pesca y Vida Silvestre de Estados Unidos ha reconocido que especificar en un plan escrito las acciones para alcanzar los objetivos de recuperación no garantiza que dichas acciones se lleven a cabo. [75] De hecho, la agencia reconoce que "los planes de recuperación son orientaciones y no documentos reglamentarios, y la Ley de Especies en Peligro de Extinción (ESA) no exige a ninguna agencia o entidad que implemente acciones en un plan de recuperación". [76] Por lo tanto, a partir de 2016, la agencia amplió la planificación estándar de la recuperación al cambiar a un marco de tres partes. Todavía se cumplen los requisitos legales y reglamentarios para producir un "plan de recuperación" inicial, incluidas las oportunidades para comentarios públicos. El plan debe redactarse y publicarse de la manera habitual, y continúa estando sujeto al proceso de "revisión de cinco años". Sin embargo, se pueden desarrollar, publicar y actualizar dos nuevos tipos de documentos de trabajo según sea necesario para cada especie incluida en la lista. [75]
El primer documento actualizable es una "Evaluación del estado de las especies" (SSA, por sus siglas en inglés). Se trata de "una evaluación de riesgo biológico para ayudar a los encargados de tomar decisiones que deben utilizar la mejor información científica disponible para tomar decisiones políticas en el marco de la ESA". A medida que se publiquen nuevos artículos y se recopilen datos rigurosos, la SSA se puede actualizar y volver a publicar según sea necesario. [77] Esto, a su vez, puede estimular cambios en la tercera parte del nuevo marco: la "Estrategia de implementación de la recuperación" (RIS, por sus siglas en inglés). Si bien las acciones de recuperación son decisiones a nivel de políticas que seguirán delineándose en el plan de recuperación oficial, la RIS sirve como "un documento operativo a corto plazo, más flexible, centrado en cómo, cuándo y con quién se implementarán las acciones de recuperación". [75] Una sola especie puede, en última instancia, tener varios documentos RIS publicados, cada uno perteneciente a una entidad diferente, como un fideicomiso de tierras o un jardín botánico, que se presenta (con o sin financiación federal) para participar voluntariamente en una o más acciones de recuperación específicas:
El RIS se desarrollará con socios de conservación fuera de la agencia y se centrará en el período de tiempo y el alcance de las actividades que funcionan mejor para que esos colaboradores logren los objetivos de recuperación. Se pueden desarrollar muchos RIS, específicos para socios y/o actividades, y pueden cubrir distintos marcos temporales, según sea necesario. Si se desarrollan múltiples RIS, se desarrolla un "marco general" (un RIS general) que describe las relaciones y prioridades entre los RIS individuales para garantizar la implementación estratégica del programa de recuperación general para la especie. [75]
El Servicio de Pesca y Vida Silvestre ha desarrollado un sistema de priorización de cuatro factores para analizar las compensaciones en la distribución de fondos entre las especies incluidas en la lista: grado de amenaza, potencial de recuperación, singularidad taxonómica y conflicto con las actividades humanas. Aun así, el informe especial de 2016 sobre la Ley elaborado por la Sociedad Ecológica de Estados Unidos concluyó que las decisiones de la agencia sobre la distribución de fondos están "con mayor frecuencia motivadas por factores políticos y sociales, incluida la representación en el Congreso, la cantidad de empleados en las oficinas de campo, la carga de trabajo del personal y las oportunidades para formar asociaciones y asegurar fondos de contrapartida". [4] Además, el informe afirmaba: "Los críticos señalan que los esfuerzos de recuperación se centran desproporcionadamente en las especies carismáticas, en detrimento de otras, en particular las plantas".
Además, no existe ningún requisito de que las agencias federales (o cualquier otra institución) implementen ninguna de las acciones especificadas en el plan de recuperación. [32]
Con o sin la inclusión en la lista, existen oportunidades para que las partes interesadas inicien acciones por su cuenta. Esto se aplica especialmente a las mejoras del hábitat. Si se puede encontrar un hábitat adecuado para una especie en tierras privadas, estatales, municipales o tribales, no es necesario esperar a que la agencia federal ofrezca o especifique acciones en el lugar. Las partes pueden ampliar y mejorar dichos hábitats por su cuenta. Por ejemplo, un informe del Servicio de Parques Nacionales de 2023 en nombre de la mariposa azul de Karner en peligro de extinción incluyó una recomendación para "alentar a las entidades (ciudad, estado, condado, tribu, federal) con suelos arenosos al norte del área de distribución actual a plantar Lupinus perennis y plantas de néctar" en previsión de una futura autorización para la " reubicación controlada " de poblaciones amenazadas por el calor y la sequía en las partes meridionales del área de distribución histórica de la mariposa. [78]
Si bien existen limitaciones legales sobre lo que los ciudadanos y otras partes interesadas pueden hacer directamente por las especies animales incluidas en la lista, el campo está abierto para obtener semillas y especímenes de plantas incluidas en la lista producidos hortícolamente y luego realizar plantaciones por su cuenta. [35] Un ejemplo bien conocido es una red de ciudadanos que se autodenominan Guardianes de la Torreya . La Torreya de Florida es una especie relicta glacial de árbol del subdosel que fue incluida en la lista de especies en peligro de extinción en 1984. Desde 2004, el grupo de ciudadanos ha estado utilizando semillas de plantaciones maduras en tierras privadas en Carolina del Norte para participar en una forma de migración asistida hacia los polos de esta planta en peligro climático. [36]
Antes de la inclusión de una especie en la lista, las partes interesadas que desean actuar en su nombre tienen la libertad de interactuar no solo con el hábitat sino con la especie misma. Un ejemplo bien conocido implica acciones tomadas en nombre del pino de corteza blanca subalpino de las Montañas Rocosas del norte poco después de que grandes masas comenzaran a morir repentinamente en el Parque Nacional de Yellowstone y otros lugares. Se presentó una petición de inclusión en la lista en 2008, pero el estado de "amenazada" no se confirió hasta 2022. Para entonces, la colaboración entre las partes interesadas estaba bien encaminada sin la dirección de la agencia. [79] La organización de conservación American Forests , así como una nueva organización específica para el árbol: la Whitebark Pine Ecosystem Foundation, llevaron a cabo investigaciones y acciones de apoyo. [80] Otros colaboradores incluyen científicos investigadores del Servicio Forestal de EE. UU. , genetistas de la Universidad de California, Davis , y las tribus Confederadas Salish y Kootenai . La Oficina de Gestión de Tierras de EE. UU . y el Servicio de Parques Nacionales también participaron en la consulta previa a la inclusión en la lista por parte de la agencia a cargo de las especies en peligro de extinción: el Servicio de Pesca y Vida Silvestre de EE. UU . [79]
La controversia también es evidente, aunque poco frecuente, cuando las partes interesadas son activistas que consideran el "régimen político-económico" no como la fuente de soluciones sino como "la causa fundamental de la pérdida de biodiversidad". [81] En tales casos se sabe que ha ocurrido la reintroducción guerrillera de especies raras. [82] [83]
Las enmiendas de 1982 a la Sección 10 de la Ley autorizaron la colaboración de las agencias implementadoras con los propietarios de tierras para producir Planes de Conservación del Hábitat . Dicho plan es una parte requerida de una solicitud para un Permiso de Toma Incidental , emitido bajo la Ley a entidades privadas que emprenden proyectos que podrían resultar en daño a una especie listada. La intención es disuadir la controversia incorporando al plan prácticas para minimizar el daño a las especies listadas y sus necesidades básicas de hábitat (incluidos los picos estacionales de uso). Un plan validado entonces absuelve al desarrollador de los daños que puedan ocurrir incidentalmente a la especie, al seguir el plan. Obtener promesas de los propietarios de tierras de medidas de mejora del hábitat durante el proceso de planificación puede servir para desactivar la oposición del público y otras partes interesadas. [84] [85]
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Los planes de conservación del hábitat se han implementado con éxito para reducir los conflictos entre un tipo de ave playera que anida en la playa, el chorlito playero , y los usuarios recreativos de la playa en Massachusetts . [85] Dichos planes también se aplican al pájaro carpintero de cresta roja de los bosques de los estados del sureste. [86] [48] En 2023, la planificación de la conservación del hábitat para los osos pardos en las Montañas Rocosas del norte se volvió controvertida cuando se informó de un aumento en las muertes de osos causadas por trenes, junto con el reconocimiento por parte de la agencia de que aún no se habían proporcionado varios millones de dólares de fondos federales para los participantes del plan para que participaran en sus acciones de mitigación específicas. [87]
Resumiendo las dificultades prácticas en un informe de 2023 sobre la Ley, Defenders of Wildlife señaló que la falta de financiación es un problema continuo y que las agencias "carecen de recursos adecuados para desarrollar, aprobar y monitorear estos planes, y hay importantes lagunas de datos sobre el desempeño de muchos de estos planes". [71]
Un informe de 2019 concluyó que el Servicio de Pesca y Vida Silvestre enfrentaba una acumulación de más de 500 especies que se había determinado que potencialmente justificaban protección. [88] Un informe de 2022 señaló que las graves disminuciones de la población mientras las especies esperan decisiones de inclusión en la lista son un problema importante que impide el éxito de la recuperación eventual. [89] Se supone que la decisión de incluir o aplazar la inclusión en la lista de una especie solicitada no debe tomar más de 2 años después de que se presenta una petición. Sin embargo, en promedio, la agencia tarda 12 años en finalizar una decisión. [90] Un análisis publicado en 2016 por la Sociedad Ecológica de Estados Unidos encontró que aproximadamente 50 especies pueden haberse extinguido mientras esperaban una decisión de inclusión en la lista. [4] La financiación adicional podría permitir a la agencia destinar más recursos a las evaluaciones biológicas de las especies solicitadas y determinar si merecen una decisión de inclusión en la lista. [91] [92]
Un problema adicional es que las especies que aún figuran en la lista de la Ley pueden estar ya extintas. Por ejemplo, la Lista Roja de la UICN declaró extinta al bagre de Scioto en 2013. La última vez que se lo vio con vida fue en 1957. [93] Sin embargo, el FWS todavía clasifica al bagre como especie en peligro de extinción. [88]
Como la pérdida de hábitat se considera la principal amenaza para la mayoría de las especies en peligro, [4] la Sección 4 de la Ley de Especies en Peligro de Extinción de 1973 permitió al Servicio de Pesca y Vida Silvestre (FWS) y al Servicio Nacional de Pesca Marina (NMFS) designar áreas específicas como zonas de hábitat crítico protegidas. [94] La designación de hábitat crítico no afecta la propiedad de la tierra. No permite al gobierno tomar o administrar propiedad privada, ni establecer un refugio, reserva, coto u otra área de conservación. La designación de hábitat crítico no permite el acceso no autorizado del gobierno a tierras privadas. Sin embargo, dicha designación puede restringir las actividades permitidas en tierras privadas. [95]
En 1978, el Congreso modificó la ley para que la designación de hábitat crítico fuera un requisito obligatorio para todas las especies amenazadas y en peligro de extinción. La enmienda también añadió la cuestión económica al proceso de determinación de dicha designación. Dice: "... designará un hábitat crítico... sobre la base de los mejores datos científicos disponibles y después de tomar en consideración el impacto económico, y cualquier otro impacto, de especificar... un área como hábitat crítico". [96] El informe del Congreso sobre la enmienda de 1978 describió una posible controversia que podría surgir, dado que el "impacto económico" estaba incluido en la enmienda:
"... la disposición sobre hábitat crítico es una sección sorprendente que es totalmente incompatible con el resto de la legislación. Constituye una laguna jurídica que cualquier secretario... que sea vulnerable a la presión política o que no sea comprensivo con los propósitos básicos de la Ley de Especies en Peligro de Extinción podría aprovechar fácilmente". -- Informe de la Cámara de Representantes 95-1625, pág. 69 (1978) [97]
La controversia surgió y, por ello, la enmienda de 1982 a la Ley prohibió explícitamente consideraciones económicas similares a la hora de determinar el estatus de una especie. [98]
Al designar un hábitat crítico, se tienen en cuenta las necesidades de espacio abierto para el crecimiento individual y de la población, alimentos, agua, luz u otros requisitos nutricionales, lugares de reproducción, necesidades de germinación y dispersión de semillas y la ausencia de perturbaciones. [98] Como se detalla en un documento de revisión de 2008 sobre la Ley de Especies en Peligro de Extinción, la designación de un hábitat crítico es la primera prioridad de la acción de la agencia después de la inclusión de una especie en la lista. A continuación se formula un plan de recuperación. [43] Sin embargo, no todos los planes de recuperación especifican el hábitat crítico. Se autoriza la exención de este requisito si el director de la agencia determina que su designación no sería "prudente". [99]
La mayoría de las disposiciones de la ESA giran en torno a la prevención de la extinción. El hábitat crítico es uno de los pocos que se centran en la recuperación. Un artículo de 2005 publicado en la revista BioScience concluyó que las especies a las que se les proporciona un hábitat crítico tienen el doble de probabilidades de recuperarse que las especies que no lo tienen. [101] Un informe de 2016 publicado por la Sociedad Ecológica de Estados Unidos afirmó que los datos no eran concluyentes sobre este asunto porque "en la práctica, los Servicios a menudo eximen de la regulación la degradación del hábitat. Como resultado, la designación de hábitat crítico ha tenido un efecto regulador limitado". [4] En general, el desacuerdo en cuanto a la eficacia de la designación de hábitat crítico se expresa en varios informes diferentes. [102] [98] [103]
Otra controversia surge de la Ley que especifica que la designación de hábitat crítico debe incluir "todas las áreas esenciales para la conservación" de las especies en peligro, y puede incluir tierras privadas y públicas. El Servicio de Pesca y Vida Silvestre tiene una política que limita la designación a tierras y aguas dentro de los EE. UU. y ambas agencias federales pueden excluir áreas esenciales si determinan que los costos económicos o de otro tipo exceden el beneficio. La ESA, sin embargo, no dice nada sobre cómo se deben determinar dichos costos y beneficios. [4]
Todas las agencias federales tienen prohibido autorizar, financiar o llevar a cabo acciones que "destruyan o modifiquen adversamente" los hábitats críticos (Sección 7(a)(2)). Si bien el aspecto regulatorio del hábitat crítico no se aplica directamente a los propietarios privados y otros propietarios no federales, los proyectos de desarrollo, tala y minería a gran escala en tierras privadas y estatales generalmente requieren uno o más permisos federales y, por lo tanto, quedan sujetos a las regulaciones de hábitat crítico. Fuera de los procesos regulatorios o en paralelo con ellos, los hábitats críticos también se centran y alientan en acciones voluntarias como la compra de tierras, la concesión de subvenciones, la restauración y el establecimiento de reservas . [104]
Por último, la especificación de la Ley sobre el momento de las designaciones de hábitats críticos se ha vuelto problemática. La ESA requiere que el hábitat crítico se designe en el momento o dentro del año posterior a la inclusión de una especie en la lista de especies en peligro de extinción. En la práctica, la mayoría de las designaciones se producen varios años después de la inclusión en la lista. [104] Entre 1978 y 1986, el FWS designó hábitats críticos con regularidad. En 1986, la administración Reagan emitió una regulación que limitaba el estado de protección del hábitat crítico. Como resultado, se designaron pocos hábitats críticos entre 1986 y fines de la década de 1990. A fines de la década de 1990 y principios de la de 2000, una serie de órdenes judiciales invalidaron las regulaciones de Reagan y obligaron al FWS y al NMFS a designar varios cientos de hábitats críticos, especialmente en Hawái , California y otros estados occidentales. Los estados del Medio Oeste y del Este recibieron hábitats menos críticos, principalmente en ríos y costas. A diciembre de 2006, la regulación de Reagan aún no había sido reemplazada, aunque su uso había sido suspendido. No obstante, las agencias en general han cambiado de rumbo y desde aproximadamente 2005 han tratado de designar hábitats críticos en el momento de la inclusión en la lista o cerca de él. [104]
Aunque la Ley de Especies en Peligro de Extinción de 1973 no limitó en sí misma la ubicación de "poblaciones experimentales" al área de distribución históricamente nativa de una planta o animal, [106] un cambio regulatorio en 1984 con respecto a las "poblaciones experimentales" hizo que las translocaciones prospectivas fueran más difíciles de justificar. [107] En junio de 2022, el Servicio de Pesca y Vida Silvestre de los Estados Unidos publicó una norma propuesta en el Registro Federal que "revisaría las regulaciones de la sección 10(j) bajo la ESA para facilitar mejor la recuperación al permitir la introducción de especies incluidas en la lista de la ESA en hábitats adecuados fuera de sus áreas de distribución históricas. El cambio propuesto ayudará a mejorar la conservación y recuperación de las especies en peligro incluidas en la ESA en las próximas décadas, ya que los crecientes impactos del cambio climático y las especies invasoras hacen que los hábitats dentro de sus áreas de distribución históricas se desplacen y se vuelvan inadecuados". [108] El período de comentarios finalizó en agosto de 2022, con más de 500 comentarios publicados en línea por partidarios y opositores. [109] La decisión final estaba prevista para su publicación en junio de 2023. [110]
Como se informó en la página de noticias de Audubon , la adopción del cambio regulatorio propuesto autorizaría, por primera vez, el uso de una herramienta controvertida de adaptación climática: la migración asistida . [111] Un artículo de 2010 en Conservation Letters había señalado que, si bien no parecía necesario ningún cambio estatutario para facilitar esta nueva forma propuesta de adaptación climática, "las regulaciones actuales son un impedimento para la colonización asistida de muchas especies animales en peligro de extinción, mientras que las regulaciones no necesariamente restringen la colonización asistida de plantas en peligro de extinción". [112]
El 30 de junio de 2023, el Departamento del Interior de los Estados Unidos anunció su decisión de modificar la regla de la sección 10(j) sobre "poblaciones experimentales" en términos generales, tal como se propuso un año antes. [113] El comunicado de prensa resumió el motivo del cambio de la siguiente manera:
En el momento en que se establecieron las normas originales de la sección 10(j), no se había comprendido plenamente el impacto potencial del cambio climático sobre las especies y sus hábitats, pero en las décadas posteriores se ha vuelto aún más dramático. Estas revisiones ayudarán a prevenir las extinciones y apoyar la recuperación de las especies en peligro al permitir que el Servicio y nuestros socios implementen introducciones de especies proactivas basadas en la conservación para reducir los impactos del cambio climático y otras amenazas, como las especies invasoras. [114]
La acción de reglamentación incluye una sección que resume 25 temas abordados en los comentarios presentados en 2022, junto con la respuesta oficial de la agencia a cada uno de ellos. [115] Los requisitos preexistentes relacionados con las poblaciones experimentales en el Código de Reglamentos Federales (CFR) aún se aplican. Los planes para utilizar la "Subparte H: poblaciones experimentales" con el propósito de adaptación al cambio climático requieren, por lo tanto, un aviso público y la colocación final en la subparte "Reglas específicas de la especie" de las regulaciones del CFR de los detalles geográficos y de otro tipo precisos. [116]
Seis meses después de que se publicara esta normativa de adaptación climática para las especies incluidas en la lista, el Servicio de Parques Nacionales publicó un informe de 154 páginas con recomendaciones para detener el declive de la mariposa azul de Karner, en peligro de extinción , en sus pequeñas y dispersas poblaciones en los estados del noreste. Entre las recomendaciones se encontraba la " reubicación controlada " de las poblaciones desde las partes meridionales de su área de distribución hacia hábitats del norte con condiciones adecuadas y plantas de apoyo. El informe justificó la acción de reubicación controlada señalando que las partes interesadas y los administradores "están cada vez más a favor de nuevas intervenciones basadas en la ciencia para salvar a las especies raras de la extirpación impulsada por el cambio climático". [78]
En octubre de 2019, a instancias de la Pacific Legal Foundation y el Property and Environment Research Center, [117] [118] el USFWS y el NMFS bajo el presidente Donald Trump cambiaron la regla §4(d) para tratar a las especies "amenazadas" y "en peligro crítico" de manera diferente, legalizando las iniciativas privadas de recuperación y los hábitats para especies que están simplemente "amenazadas". [119]
Los opositores ambientales criticaron la revisión por "impactar como una excavadora" a través de la ley e "inclinar la balanza a favor de la industria". [120] [121] [122] Algunos críticos, incluido el Sierra Club , señalaron que estos cambios se produjeron apenas unos meses después de que la IPBES publicara su Informe de evaluación global sobre biodiversidad y servicios ecosistémicos , que encontró que la actividad humana había empujado a un millón de especies de flora y fauna al borde de la extinción , y solo serviría para exacerbar la crisis. [123] [124] [125] La legislatura de California aprobó un proyecto de ley para aumentar las regulaciones de California para frustrar los cambios de la administración Trump; fue vetado por el gobernador Newsom . [126] En enero de 2020, el Comité de Recursos Naturales de la Cámara de Representantes informó sobre una legislación similar. [29] En diciembre de 2020, la administración Trump revirtió aún más la Ley de Especies en Peligro de Extinción al reducir las protecciones del hábitat para las especies en riesgo y, por lo tanto, restringir las protecciones a donde viven actualmente, no donde vivían antes o adonde podrían migrar como resultado del cambio climático . [127]
En junio de 2021, la administración Biden dijo que estaba revisando la derogación de la Ley de Especies en Peligro de Extinción durante la era Trump y planeaba revertir o revisar algunos de los cambios, en particular los relacionados con las regulaciones de hábitat crítico. Dichas reversiones se convirtieron en ley en mayo de 2024. [128] Un crítico comentó: "Parece ser una de esas reglas/regulaciones/cosas que están sucediendo en Washington DC y que les gusta cambiar de un lado a otro con cada administración sin ver una finalidad real". [129]
En 1978, una pequeña especie de pez del sureste de los Estados Unidos fue catalogada como en peligro de extinción. Surgió un conflicto porque ya se estaba construyendo una presa dentro de su área de distribución nativa y se consideró científicamente que dañaba su hábitat necesario. Lo que se conoció como la controversia del caracol dardo ganó atención nacional. Un fallo de la Corte Suprema de los Estados Unidos prohibió la finalización de la presa, que luego fue anulada cuando el Congreso eximió a la presa Tellico de las disposiciones de la ESA. [45] Posteriormente, se descubrieron más poblaciones de la especie en ríos distintos del río Little Tennessee donde se construyó la presa, y en 2022 la especie fue eliminada de la lista federal de especies en peligro de extinción. [130] No obstante, el hecho de que la Ley de Especies en Peligro de Extinción detuviera efectivamente una importante construcción en marcha en favor de una pequeña especie de pez puso fin al amplio apoyo político que había acompañado la aprobación de la Ley. [45]
En 1982, a pesar de las protestas de algunas organizaciones ambientalistas, el plan de recuperación del cóndor de California, en peligro de extinción , comenzó a implementar la captura de las 22 aves silvestres que quedaban. [44] [131] A principios de la década de 1990, el esfuerzo de cría en cautiverio tuvo el éxito suficiente como para comenzar a devolver parte de la progenie a la naturaleza, incluido el Gran Cañón, del que esta ave carroñera había desaparecido durante al menos varios siglos. En 2001 se registró la primera anidación silvestre en el Gran Cañón. [132] En 2022, la especie tenía una población silvestre de 350 individuos y una población cautiva de 214. [41]
En 1987, un pariente oriental extirpado del lobo gris fue reintroducido en Carolina del Norte después de más de una década de cría en cautiverio. La controversia se aceleró cuando la agencia estatal de vida silvestre liberalizó las regulaciones de caza de coyotes . Debido a que el lobo rojo en peligro de extinción se parece a su pariente coyote mucho más que el lobo gris más grande, la cantidad de disparos por error a la especie en peligro de extinción comenzó a afectar gravemente a la población. Además, los detractores de la protección del lobo rojo señalaron el deterioro genético de las generaciones posteriores de lobos rojos en la naturaleza, ya que se cruzan fácilmente con los coyotes. [71]
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En 1988 surgió otra controversia que atrajo la atención nacional, cuando el búho moteado del norte fue clasificado como en peligro de extinción. [51] Esta especie dependía de bosques costeros intactos y maduros en los estados de Washington , Oregón y California . Y esto, a su vez, planteó nuevas restricciones a la tala de tierras forestales nacionales en esas regiones, lo que afectó gravemente a los trabajadores de los pequeños pueblos madereros. No fue hasta 1994 que la adopción por parte del gobierno federal del Plan Forestal del Noroeste , junto con un paquete de ayuda financiera comunitaria, puso fin a las hostilidades máximas entre los madereros y los defensores del hábitat del búho. [45] [133] Sin embargo, evitar la destrucción humana del hábitat no resultó en la recuperación de la especie. La inmigración natural de una especie de búho más grande y agresiva (el búho barrado ) que antes era nativa solo de los estados del este se convirtió en una causa importante de la continua disminución de la población del búho moteado. [134] La decisión del gobierno de emplear tiradores de precisión para sacrificar la población de búhos barrados presenta un problema ético desafiante dentro del pensamiento de la conservación. [135]
Otra controversia de la ESA que estalló en la década de 1990 se refería al lobo gris (clasificado como especie en peligro de extinción en los 48 estados continentales en 1974) y al lobo mexicano (clasificado como especie en peligro de extinción en 1976), cuando cada especie fue reintroducida en áreas centrales de su antigua distribución nativa en la década de 1990. Debido a que los lobos tienen una distribución tan amplia y se puede esperar que ocasionalmente ataquen al ganado que los ganaderos pastan legalmente en tierras federales (incluso en áreas silvestres), los anuncios de intenciones de restablecer a estos depredadores en determinadas tierras federales en los estados de las Montañas Rocosas generaron puntos de vista contradictorios al principio. Desde entonces, la autoridad estatal para controlar a los lobos errantes (y autorizar capturas y cacerías) también ha sido controvertida. [136] [137]
El cambio climático se convirtió en un elemento de evaluación del riesgo de extinción y, por lo tanto, de controversia cuando el oso polar fue catalogado como "amenazado" en 2010. [4]
En 2018, la designación de hábitat crítico en tierras privadas de Luisiana para la rana de Mississippi (también conocida como rana de tierra oscura) se había vuelto tan controvertida que la Corte Suprema de los Estados Unidos decidió arbitrar una decisión de un tribunal inferior. El resultado eliminó efectivamente la designación de hábitat por extralimitación, debido a que la especie había desaparecido de Luisiana medio siglo antes. [138]
En 2022, una planta con flores de 15 centímetros, el trigo sarraceno de Tiehm , fue catalogada como especie en peligro de extinción y se le otorgó protección de hábitat crítico en 910 acres de tierras federales en Nevada . La inclusión en la lista fue controvertida porque la minería de litio (crucial para el almacenamiento de baterías de energía solar ) ya estaba en marcha en el área. [139]
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En 2023, el miembro más grande y feroz de la familia de las comadrejas , el glotón , fue incluido en la lista de especies amenazadas por su hábitat fuera de Alaska. La inclusión fue controvertida porque se invocó el cambio climático como causa principal del "aumento de las temperaturas y la disminución de la capa de nieve", lo que dificulta la construcción de guaridas en cuevas de nieve para las poblaciones restantes en la cordillera de las Cascadas y las Montañas Rocosas . [140] [134] [141]
En 2024, el cambio climático volvió a ser considerado como causa de inclusión en la lista. La perdiz nival del Monte Rainier fue incluida en la lista de especies amenazadas porque: "El Servicio ha determinado que la pérdida y degradación de su hábitat como resultado del cambio climático pondrá en peligro a esta ave en el futuro previsible". [142] Lagopus leucurus saxatilis [143] es una de las cinco subespecies de la perdiz nival que dependen de hábitats de tundra ártica o alpina. La inclusión en la lista fue solicitada inicialmente en 2010 por el Centro para la Diversidad Biológica . [144]
Tal como fue enmendada, la Ley consta de 18 artículos. [25] Las secciones de política sustantiva se resumen a continuación.
La sección 4 de la ESA establece el proceso mediante el cual se designan especies como en peligro o amenazadas. Las especies con estas designaciones reciben protección en virtud de la ley federal. [39] La sección 4 también exige la designación de hábitat crítico y planes de recuperación para esas especies.
Para ser considerada para su inclusión en la lista, la especie debe cumplir uno de los cinco criterios (sección 4(a)(1)):
1. Existe o existe amenaza de destrucción, modificación o reducción de su hábitat o área de distribución.
2. Hay un uso excesivo para fines comerciales, recreativos, científicos o educativos.
3. La especie está en declive debido a enfermedades o depredación .
4. Los mecanismos reguladores existentes son inadecuados.
5. Hay otros factores naturales o provocados por el hombre que afectan su existencia continua.
A continuación se establece un orden de prioridad entre las posibles especies candidatas, y se da máxima prioridad a las "listas de emergencia". En esta categoría se incluyen las especies que afrontan un "riesgo significativo para su bienestar". [145]
Una especie puede incluirse en la lista de dos maneras. El Servicio de Pesca y Vida Silvestre de los Estados Unidos (FWS) o el Departamento de Pesca de la NOAA (también llamado Servicio Nacional de Pesca Marina ) pueden incluir directamente una especie a través de su programa de evaluación de candidatos, o una petición individual u organizativa puede solicitar que el FWS o el NMFS incluyan una especie en la lista. Una "especie" según la ley puede ser una verdadera especie taxonómica , una subespecie o, en el caso de los vertebrados, un " segmento de población distinto ". Los procedimientos son los mismos para ambos tipos, excepto que en el caso de la petición de una persona u organización, hay un período de selección de 90 días.
Durante el proceso de inclusión en la lista, no se pueden considerar factores económicos, sino que deben basarse "únicamente en los mejores datos científicos y comerciales disponibles". [146] La enmienda de 1982 a la ESA agregó la palabra "únicamente" para evitar cualquier consideración que no fuera el estado biológico de la especie. El Congreso rechazó la Orden Ejecutiva 12291 del Presidente Ronald Reagan que exigía un análisis económico de todas las acciones de las agencias gubernamentales. La declaración del comité de la Cámara fue "que las consideraciones económicas no tienen relevancia para las determinaciones sobre el estado de las especies". [147]
El resultado totalmente opuesto se produjo con la enmienda de 1978, en la que el Congreso añadió las palabras "...tomando en consideración el impacto económico..." en la disposición sobre la designación de hábitat crítico . [96] La enmienda de 1978 vinculó el procedimiento de inclusión en la lista con la designación de hábitat crítico y consideraciones económicas, lo que detuvo casi por completo las nuevas inclusiones, y casi 2.000 especies fueron retiradas de la consideración. [148]
Después de recibir una petición para incluir una especie en la lista, las dos agencias federales toman los siguientes pasos, o procedimientos de reglamentación, y cada paso se publica en el Registro Federal , el diario oficial del gobierno de los EE. UU. de reglas y regulaciones propuestas o adoptadas:
1. Si una petición presenta información que indica que la especie puede estar en peligro, comienza un período de evaluación de 90 días (solo para peticiones de personas y/o organizaciones interesadas). Si la petición no presenta información sustancial para respaldar la inclusión, se rechaza.
2. Si la información es sustancial, se inicia una revisión del estado, que es una evaluación integral del estado biológico y las amenazas de una especie, con un resultado de: "justificado", "no justificado" o "justificado pero excluido".
En esencia, la declaración de "justificada pero excluida" es una postergación añadida por la enmienda de 1982 a la ESA. Significa que otras acciones de mayor prioridad tendrán precedencia. [150] Por ejemplo, una lista de emergencia de una planta rara que crece en un humedal que está previsto que se rellene para la construcción de viviendas sería una "mayor prioridad".
3. En el plazo de un año, se debe tomar una decisión final (una norma definitiva) sobre si se debe incluir la especie en la lista. El plazo de la norma definitiva puede extenderse por seis meses y las especies incluidas en la lista pueden agruparse según su geografía, amenazas, hábitat o taxonomía similares.
La tasa anual de inclusión en listas (es decir, la clasificación de especies como "amenazadas" o "en peligro de extinción") aumentó de manera constante desde la administración Ford (47 inclusiones, 15 por año) hasta Carter (126 inclusiones, 32 por año), Reagan (255 inclusiones, 32 por año), George H. W. Bush (231 inclusiones, 58 por año) y Clinton (521 inclusiones, 65 por año) antes de descender a su tasa más baja bajo George W. Bush (60 inclusiones, 8 por año al 24/5/08). [151]
La tasa de inclusión en la lista está fuertemente correlacionada con la participación ciudadana y los plazos obligatorios: a medida que disminuye la discreción de la agencia y aumenta la participación ciudadana (es decir, la presentación de peticiones y demandas), la tasa de inclusión en la lista aumenta. [151] Se ha demostrado que la participación ciudadana identifica especies que no avanzan en el proceso de manera eficiente, [90] e identifica más especies en peligro. [152] Cuanto más tiempo permanezcan las especies en la lista, más probabilidades hay de que el FWS las clasifique como en recuperación. [101]
La notificación pública se realiza mediante avisos legales en los periódicos y se comunica a las agencias estatales y del condado dentro del área de la especie. Las naciones extranjeras también pueden recibir la notificación de una inclusión en la lista. Es obligatoria una audiencia pública si alguna persona la ha solicitado dentro de los 45 días posteriores a la publicación del aviso. [153] "El propósito del requisito de notificación y comentarios es proporcionar una participación pública significativa en el proceso de elaboración de normas", resumió el tribunal del Noveno Circuito en el caso de Idaho Farm Bureau Federation v. Babbitt . [154]
Estado de inclusión en la lista y sus abreviaturas utilizadas en el Registro Federal y por agencias federales como el Servicio de Pesca y Vida Silvestre de los Estados Unidos : [155] [156] [157]
El Servicio de Pesca y Vida Silvestre (FWS) y el Servicio Nacional de Pesca Marina (NMFS) deben crear un Plan de Recuperación de Especies en Peligro de Extinción que describa los objetivos, las tareas necesarias, los costos probables y el cronograma estimado para recuperar las especies en peligro de extinción (es decir, aumentar su número y mejorar su gestión hasta el punto en que puedan eliminarse de la lista de especies en peligro de extinción). [a] La ESA no especifica cuándo debe completarse un plan de recuperación. El FWS tiene una política que especifica la finalización dentro de los tres años posteriores a la inclusión de la especie en la lista, pero el tiempo promedio para completarlo es de aproximadamente seis años. [151] La tasa anual de finalización del plan de recuperación aumentó de manera constante desde la administración Ford (4) hasta Carter (9), Reagan (30), Bush I (44) y Clinton (72), pero disminuyó bajo Bush II (16 por año al 1 de septiembre de 2006). [151]
El objetivo de la ley es hacerse innecesaria, y los planes de recuperación son un medio para lograr ese objetivo. [158] Los planes de recuperación se volvieron más específicos después de 1988, cuando el Congreso agregó disposiciones a la Sección 4(f) de la ley que detallaban el contenido mínimo de un plan de recuperación. Se deben incluir tres tipos de información:
La enmienda también añadió la participación pública al proceso. Existe un orden de clasificación, similar a los procedimientos de listado, para los planes de recuperación, en el que la máxima prioridad corresponde a las especies que tienen más probabilidades de beneficiarse de los planes de recuperación, especialmente cuando la amenaza proviene de la construcción u otra actividad económica o de desarrollo. [158] Los planes de recuperación abarcan las especies domésticas y migratorias. [160]
A partir de 2016, el Servicio de Pesca y Vida Silvestre (FWS) amplió la planificación estándar de la recuperación al pasar a un marco de tres partes. Se seguirán cumpliendo los requisitos legales y reglamentarios para la elaboración de un "plan de recuperación" inicial, incluidas las oportunidades para que el público formule comentarios. El plan se redactará y publicará de la manera habitual y seguirá estando sujeto al proceso de "revisión de cinco años". Sin embargo, ahora se elaboran, publican y actualizan dos nuevos tipos de documentos de trabajo según sea necesario para cada especie incluida en la lista. [75]
El primer documento actualizable es una "Evaluación del estado de las especies" (SSA, por sus siglas en inglés). Se trata de "una evaluación de riesgo biológico para ayudar a los encargados de tomar decisiones que deben utilizar la mejor información científica disponible para tomar decisiones políticas en el marco de la ESA". A medida que se publiquen nuevos artículos y se recopilen datos rigurosos, la SSA se puede actualizar y volver a publicar según sea necesario. [77] Esto, a su vez, puede estimular cambios en la tercera parte del nuevo marco: la "Estrategia de implementación de la recuperación" (RIS, por sus siglas en inglés). Si bien las acciones de recuperación son decisiones a nivel de políticas que seguirán delineándose en el plan de recuperación oficial, la RIS sirve como "un documento operativo a corto plazo, más flexible, centrado en cómo, cuándo y con quién se implementarán las acciones de recuperación". [75] Una sola especie puede, en última instancia, tener varios documentos RIS publicados, cada uno perteneciente a una entidad diferente, como un fideicomiso de tierras o un jardín botánico, que se presenta (con o sin financiación federal) para participar voluntariamente en una o más acciones de recuperación específicas:
El RIS se desarrollará con nuestros socios de conservación y se centrará en el período de tiempo y el alcance de las actividades que mejor funcionen para que nuestros socios logren los objetivos de recuperación. Se pueden desarrollar muchos RIS, específicos para socios y/o actividades, y pueden cubrir distintos marcos temporales, según sea necesario. Si se desarrollan múltiples RIS, se desarrolla un "marco general" o RIS general, que describe las relaciones y prioridades entre los RIS individuales, para garantizar la implementación estratégica del programa de recuperación general para la especie. [75]
La "reclasificación" de una especie puede tener lugar cuando se han controlado amenazas importantes y la población en estado silvestre cumple los objetivos de recuperación. La reclasificación implica la reclasificación de "en peligro" a "amenazada". [161]
Para "eliminar" una especie de la lista, se tienen en cuenta varios factores: el control o la eliminación de amenazas, el tamaño y el crecimiento de la población en estado silvestre, y la estabilidad de la calidad y cantidad del hábitat. También se puede eliminar una especie de la lista si se encuentra un error (en particular, el tamaño de la población) en los datos utilizados para la inclusión en la lista en primer lugar. Más de una docena de especies han sido eliminadas de la lista en tales circunstancias.
Dos ejemplos de especies animales excluidas de la lista son: la ardilla voladora del norte de Virginia (subespecie) en agosto de 2008, que había estado incluida en la lista desde 1985, y el lobo gris (DPS de las Montañas Rocosas del Norte). El 15 de abril de 2011, el presidente Obama firmó la Ley de Asignaciones Presupuestarias del Departamento de Defensa y de Año Completo de 2011. [162] Una sección de esa Ley de Asignaciones prescribió al Secretario del Interior que volviera a emitir dentro de los 60 días siguientes a su promulgación la norma final publicada el 2 de abril de 2009, que identificaba a la población de lobo gris ( Canis lupus ) de las Montañas Rocosas del Norte como un segmento poblacional distinto (DPS) y que revisara la Lista de Vida Silvestre en Peligro y Amenazada eliminando la mayoría de los lobos grises del DPS.
El informe de exclusión de la lista del Servicio de Pesca y Vida Silvestre de Estados Unidos enumera cuatro plantas que se han recuperado: [163]
La Sección 6 de la Ley de Especies en Peligro de Extinción [164] proporcionó fondos para el desarrollo de programas de gestión de especies amenazadas y en peligro de extinción por parte de agencias estatales de vida silvestre. [165] [166] Posteriormente, cada estado ha preparado listas de especies amenazadas y en peligro de extinción dentro de sus límites. Estas listas estatales a menudo incluyen especies que se consideran amenazadas o en peligro de extinción dentro de un estado específico, pero no dentro de todos los estados, y que, por lo tanto, no están incluidas en la lista nacional de especies amenazadas y en peligro de extinción. Algunos ejemplos son Florida, [167] Minnesota, [168] y Maine. [169]
La sección 7 de la Ley de Especies en Peligro de Extinción exige la cooperación entre las agencias federales para conservar las especies amenazadas o en peligro de extinción. [170] La sección 7(a)(1) ordena al Secretario del Interior y a todas las agencias federales que utilicen de manera proactiva sus autoridades para conservar dichas especies. Esta directiva se conoce a menudo como un "requisito afirmativo". La sección 7(a)(2) de la Ley exige que las agencias federales se aseguren de que sus acciones no pongan en peligro a las especies incluidas en la lista ni modifiquen de manera adversa el hábitat crítico. Las agencias federales (conocidas como "agencias de acción") deben consultar con el Secretario del Interior antes de tomar cualquier medida que pueda afectar a las especies incluidas en la lista. La sección 7(a)(2) se conoce a menudo como el proceso de consulta.
Las dos agencias que administran la Ley son el Servicio Nacional de Pesca Marina (NMFS, por sus siglas en inglés) y el Servicio de Pesca y Vida Silvestre de los Estados Unidos (FWS, por sus siglas en inglés). A menudo, a estas dos agencias se las denomina colectivamente "los Servicios" y lideran el proceso de consulta. El FWS es responsable de la recuperación de especies terrestres, de agua dulce y catádromas. El NMFS es responsable de las especies marinas y los peces anádromos. El NMFS gestiona la recuperación de 165 especies marinas en peligro de extinción y amenazadas, incluidas 66 especies extranjeras. A enero de 2020, los Servicios han incluido 2273 especies en todo el mundo en la lista de especies en peligro de extinción o amenazadas. 1662 de estas especies se encuentran en los Estados Unidos.
La Sección 7(a)(1) exige que las agencias federales trabajen con el FWS y el NMFS para coordinar la conservación de especies amenazadas y en peligro de extinción. Las agencias federales también deben tener en cuenta los efectos sobre las especies amenazadas o en peligro de extinción al planificar sus actividades.
Un ejemplo del proceso 7(a)(1) es la gestión del Bajo Río Misisipi por parte del Cuerpo de Ingenieros del Ejército. Desde principios de la década de 2000, una división del Cuerpo de Ingenieros del Ejército de los EE. UU. ha trabajado con FWS y los estados para resolver cuestiones de gestión de ecosistemas y especies en peligro de extinción. Las especies incluidas en la lista de la ESA en el área incluyen el charrán mínimo ( Sterna antillarum ), el esturión pálido ( Scaphirhynchus albus ) y el potamilus capax ( Potamilus capax ). [171] El objetivo de este plan de conservación 7(a)(1) es proteger las especies incluidas en la lista y al mismo tiempo permitir que el Cuerpo lleve a cabo sus responsabilidades de obras civiles. Como parte del plan, el Cuerpo emprende proyectos que beneficiarán a esas especies. También considera la ecología de las especies como parte del diseño del proyecto. Las tres especies incluidas en la lista del Bajo Río Misisipi han aumentado en número desde que se estableció el plan.
Una agencia de acción debe consultar con los Servicios si tiene motivos para creer que una especie incluida en la ESA puede estar presente en el área del proyecto propuesto. También debe consultar si la agencia cree que la acción probablemente afectará a la especie. Este requisito, establecido por la sección 7(a)(2), se conoce comúnmente como el proceso de consulta.
La consulta suele comenzar de manera informal a pedido de un organismo de acción en las primeras etapas de la planificación del proyecto. [172] Los temas de discusión incluyen las especies incluidas en la lista en el área de acción propuesta y cualquier efecto que la acción pueda tener sobre esas especies. Si ambos organismos acuerdan que es poco probable que la acción propuesta afecte a las especies, el proyecto sigue adelante. Sin embargo, si la acción del organismo puede afectar a una especie incluida en la lista, el organismo debe preparar una evaluación biológica.
Una evaluación biológica es un documento preparado por el organismo encargado de la ejecución del proyecto. En él se exponen los posibles efectos del proyecto, en particular sobre las especies incluidas en la lista. El organismo encargado de la ejecución del proyecto debe completar una evaluación biológica si es posible que estén presentes especies incluidas en la lista o hábitats críticos. La evaluación es opcional si solo están presentes las especies o hábitats críticos propuestos.
Como parte de la evaluación, el organismo encargado de la acción lleva a cabo inspecciones in situ para comprobar si hay especies protegidas. La evaluación también incluirá los posibles efectos de la acción sobre dichas especies. La evaluación debe abordar todas las especies incluidas en la lista y propuestas en el área de la acción, no solo las que probablemente se verán afectadas.
La evaluación biológica también puede incluir medidas de conservación. Las medidas de conservación son acciones que la agencia pretende tomar para promover la recuperación de las especies incluidas en la lista. Estas acciones también pueden servir para minimizar los efectos de los proyectos sobre las especies en el área del proyecto.
Hay tres posibles conclusiones para una evaluación biológica: "ningún efecto", "no es probable que afecte negativamente" o "es probable que afecte negativamente" a las especies incluidas en la lista o propuestas.
La agencia encargada de la acción puede llegar a una conclusión de "ningún efecto" si determina que la acción propuesta no afectará a las especies incluidas en la lista o al hábitat crítico designado. La agencia encargada de la acción puede llegar a una decisión de "no es probable que afecte negativamente" si la acción propuesta es insignificante o beneficiosa. Los Servicios revisarán entonces la evaluación biológica y estarán de acuerdo o en desacuerdo con las conclusiones de la agencia. Si los Servicios están de acuerdo en que se han eliminado los posibles impactos del proyecto, lo harán por escrito. La carta de acuerdo debe describir las modificaciones acordadas durante la consulta informal. Si no se puede llegar a un acuerdo, los Servicios aconsejan a la agencia encargada de la acción que inicie una consulta formal.
Si los Servicios o el organismo encargado de la acción consideran que es "probable que la acción afecte negativamente" a las especies protegidas, se inicia una consulta formal.
Durante la consulta formal, los Servicios establecen los efectos del proyecto sobre las especies incluidas en la lista. En concreto, abordan si el proyecto pondrá en peligro la existencia continua de alguna especie incluida en la lista o destruirá o modificará de forma adversa el hábitat crítico designado de la especie.
La ESA no define el concepto de "riesgo", pero los Servicios lo han definido en la reglamentación como "cuando es probable que una acción reduzca apreciablemente la probabilidad de supervivencia y recuperación de una especie en la naturaleza". En otras palabras, si una acción simplemente reduce la probabilidad de recuperación pero no la de supervivencia, entonces no se cumple el criterio de riesgo.
Para evaluar la probabilidad de peligro, los Servicios examinarán las características biológicas y ecológicas de la especie, que pueden incluir la dinámica poblacional de la especie (tamaño de la población, variabilidad y estabilidad), las características de su ciclo de vida , su hábitat crítico y cómo cualquier acción propuesta podría alterar su hábitat crítico. También considerarán cuán limitada es la distribución de la especie y si las amenazas que llevaron a su inclusión en la lista han mejorado o empeorado desde su inclusión.
Los Servicios han definido la modificación adversa como "una disminución del hábitat crítico que conduce a una menor probabilidad de supervivencia y recuperación de una especie incluida en la lista". La disminución puede ser directa o indirecta. Para evaluar la probabilidad de modificación adversa, los biólogos verificarán primero el alcance de la acción propuesta. Esto incluye identificar el área que probablemente se verá afectada y considerar la proximidad de la acción a la especie o al hábitat crítico designado. También se evalúa la duración y frecuencia de cualquier perturbación a la especie o su hábitat.
Una consulta formal puede durar hasta 90 días. Después de este tiempo, los Servicios emitirán una opinión biológica. La opinión biológica contiene hallazgos relacionados con los efectos del proyecto en las especies incluidas y propuestas. Los Servicios deben completar la opinión biológica dentro de los 45 días posteriores a la conclusión de la consulta formal. Sin embargo, los Servicios pueden extender este plazo si necesitan más información para tomar una decisión. El organismo responsable de la acción debe estar de acuerdo con la extensión.
Los Servicios pueden emitir una constatación de "no peligro ni modificación adversa" si la acción propuesta no supone ningún daño a las especies incluidas en la lista o propuestas o a su hábitat crítico designado. Alternativamente, el Servicio podría determinar que es probable que la acción propuesta dañe a las especies incluidas en la lista o propuestas o a su hábitat crítico, pero que no alcance el nivel de peligro o modificación adversa. En este caso, los Servicios prepararán una declaración de captura incidental. En la mayoría de las circunstancias, la ESA prohíbe la "captura" de especies incluidas en la lista. La captura incluye dañar, matar o acosar a una especie incluida en la lista. Sin embargo, la ESA permite la captura "incidental" que resulta de una actividad por lo demás legal que no es el propósito directo de la acción.
Se acordará una declaración de captura incidental entre los Servicios y el organismo encargado de la acción. La declaración debe describir la cantidad de captura prevista debido a la acción propuesta. También incluirá "medidas razonables y prudentes" para minimizar la captura. La captura incidental no puede representar un peligro o una posible extinción para las especies.
Tras una consulta formal, los Servicios pueden determinar que la acción pondrá en peligro o modificará adversamente un hábitat crítico. Si este es el caso, esta conclusión se incluirá en la opinión biológica.
Sin embargo, durante la consulta, los Servicios pueden determinar que existen medidas que la agencia puede adoptar para evitarlo. Estas medidas se conocen como medidas alternativas razonables y prudentes. En caso de que se determine que existe un riesgo o una modificación adversa, la agencia debe adoptar medidas alternativas razonables y prudentes. Sin embargo, los Servicios tienen la última palabra sobre cuáles se incluyen en la opinión biológica.
Según la normativa, las acciones alternativas razonables y prudentes deben:
Ante una constatación de peligro o modificación adversa, el organismo responsable de la acción tiene varias opciones:
La agencia de acción debe notificar a los Servicios su curso de acción en cualquier proyecto que reciba una opinión de riesgo o modificación adversa.
En los últimos diez años, el FWS ha determinado la existencia de peligros en tres casos (eperlano del delta, especies acuáticas en Idaho y gestión del agua en el sur de Florida), cada uno de los cuales ha incluido alternativas razonables y prudentes. Ningún proyecto se ha detenido como resultado de que el FWS haya determinado que no había un camino disponible para seguir adelante.
En casos excepcionales, no habrá alternativas para evitar el riesgo o la modificación adversa. Un análisis de las consultas del Servicio de Pesca y Vida Silvestre de 1987 a 1991 reveló que sólo el 0,02% de las consultas se bloquearon o cancelaron debido a una opinión sobre riesgo o modificación adversa sin alternativas razonables y prudentes. [173] En este escenario, la única opción que les queda al organismo encargado de la acción y al solicitante es solicitar una exención. Las exenciones son decididas por el Comité de Especies en Peligro de Extinción.
Un organismo de acción puede solicitar una exención si: (1) considera que no puede cumplir con los requisitos de la opinión biológica; o (2) la consulta formal no produce ninguna acción alternativa razonable y prudente. La solicitud de exención debe presentarse al Secretario del Interior dentro de los 90 días posteriores a la conclusión de la consulta formal.
El Secretario puede entonces recomendar la solicitud al Comité de Especies en Peligro de Extinción (conocido informalmente como "El Escuadrón de Dios"). Este comité está compuesto por varios miembros del gabinete:
Se notifica al gobernador de cada estado afectado sobre cualquier solicitud de exención. El gobernador recomendará un representante para que se una al comité para la decisión sobre esta solicitud. Dentro de los 140 días de recomendar una exención, el Secretario debe presentar al comité un informe que incluya:
Una vez recibida esta información, el comité y el secretario celebrarán una audiencia pública. El comité tiene 30 días a partir de la recepción del informe anterior para tomar una decisión. Para que se conceda la exención, cinco de los siete miembros deben votar a favor de la exención. [174] Las conclusiones pueden impugnarse en un tribunal federal. En 1992, una de esas impugnaciones fue el caso de Portland Audubon Society v. Endangered Species Committee, que se escuchó en el Tribunal de Apelaciones del Noveno Circuito. [175]
El tribunal determinó que tres miembros habían estado en contacto ilegal ex parte con el entonces presidente George HW Bush, lo que constituía una violación de la Ley de Procedimientos Administrativos . La exención del comité se refería a la venta de madera y las "capturas incidentales" de la lechuza moteada del norte, una especie en peligro de extinción, que realizaba la Oficina de Gestión de Tierras en Oregón. [175]
El Comité de Especies en Peligro de Extinción rara vez considera proyectos para su exención. El Comité de Especies en Peligro de Extinción solo se ha reunido tres veces desde la creación de la ESA. En dos de esas ocasiones se concedió una exención.
La sección 10 de la Ley de Especies en Peligro de Extinción establece un sistema de permisos que puede permitir actos prohibidos por la sección 9. [106] Esto incluye actividades científicas y de conservación. Por ejemplo, el gobierno puede permitir que alguien traslade una especie de una zona a otra. De lo contrario, esto sería una captura prohibida según la sección 9. Antes de que se modificara la ley en 1982, una especie incluida en la lista podía ser capturada únicamente con fines científicos o de investigación. El resultado combinado de las modificaciones a la Ley de Especies en Peligro de Extinción ha creado una Ley de Especies en Peligro de Extinción más flexible.
En la década de 1990, el Secretario del Interior, Bruce Babbitt, intentó introducir más cambios en la ESA para protegerla de un Congreso hostil a la ley. Instituyó estrategias basadas en incentivos que equilibraran los objetivos de desarrollo económico y conservación. [176]
La sección 10 también puede permitir actividades que puedan afectar involuntariamente a las especies protegidas. Una actividad común podría ser la construcción en los lugares donde viven estas especies. Más de la mitad del hábitat de las especies incluidas en la lista se encuentra en propiedades no federales. [177] Según la sección 10, las partes afectadas pueden solicitar un permiso de captura incidental (ITP). Una solicitud de un ITP requiere un Plan de conservación del hábitat (HCP). [178] Los HCP deben minimizar y mitigar los impactos de la actividad. Los HCP pueden establecerse para brindar protección tanto a las especies incluidas en la lista como a las no incluidas en ella. Dichas especies no incluidas en la lista incluyen especies que se han propuesto para su inclusión en la lista. Se han creado cientos de HCP. Sin embargo, la eficacia del programa HCP sigue siendo desconocida. [179]
Si las actividades pueden capturar involuntariamente una especie protegida, se puede emitir un permiso de captura incidental. El solicitante presenta una solicitud con un plan de conservación del hábitat (HCP). Si la agencia (FWS o NMFS) lo aprueba, se le emite un permiso de captura incidental (ITP). El permiso permite "capturar" una cierta cantidad de especies. Los Servicios tienen una política de "Sin sorpresas" para los HCP. Una vez que se otorga un ITP, los Servicios no pueden exigir a los solicitantes que gasten más dinero o reserven más tierras o paguen más. [180]
Para recibir el beneficio del permiso, el solicitante debe cumplir con todos los requisitos del HCP. Debido a que el permiso es emitido por una agencia federal a una parte privada, se trata de una acción federal. Se aplicarán otras leyes federales, como la Ley Nacional de Política Ambiental (NEPA) y la Ley de Procedimiento Administrativo (APA). Se debe publicar un aviso de la acción de solicitud de permiso en el Registro Federal y se debe ofrecer un período de comentarios públicos de 30 a 90 días. [181]
El acuerdo de "puerto seguro" (Safe Harbor Agreement, SHA) es similar a un HCP. Es voluntario entre el propietario privado y los Servicios. [182] El propietario acepta alterar la propiedad para beneficiar a una especie incluida en la lista o propuesta. A cambio, los Servicios permitirán algunas "capturas" futuras a través de un Permiso de Mejora de la Supervivencia. Un propietario puede tener un acuerdo de "puerto seguro" o un HCP, o ambos. La política fue desarrollada por la administración Clinton. [183] A diferencia de un HCP, las actividades cubiertas por un SHA están diseñadas para proteger especies. La política se basa en la disposición de "mejora de la supervivencia" de la Sección §1539(a)(1)(A). Los acuerdos de puerto seguro están sujetos a las reglas de comentarios públicos de la APA.
Los HCP y SHA se aplican a las especies incluidas en la lista. Si una actividad puede "tomar" una especie propuesta o candidata, las partes pueden celebrar Acuerdos de Conservación de Candidatos con Garantías (CCAA, por sus siglas en inglés). [184] Una parte debe demostrar a los Servicios que tomará medidas de conservación para evitar la inclusión en la lista. Si se aprueba un CCAA y la especie se incluye posteriormente en la lista, la parte que tenga un CCAA obtiene un permiso automático de "mejora de la supervivencia" según la Sección §1539(a)(1)(A). Los CCAA están sujetos a las normas de comentarios públicos de la APA.
Las poblaciones experimentales son especies incluidas en la lista que se han introducido intencionalmente en una nueva zona. Deben estar separadas geográficamente de otras poblaciones de la misma especie. Las poblaciones experimentales pueden designarse como "esenciales" o "no esenciales" [185]. Las poblaciones "esenciales" son aquellas cuya pérdida reduciría apreciablemente la supervivencia de la especie en la naturaleza. Las poblaciones "no esenciales" son todas las demás. Las poblaciones experimentales no esenciales de especies incluidas en la lista suelen recibir menos protección que las poblaciones en la naturaleza. [ cita requerida ]
Existen distintos grados de infracción de la ley. Los delitos más punibles son el tráfico y cualquier acto de "tomar" deliberadamente (lo que incluye dañar, herir o matar) una especie en peligro de extinción. [ cita requerida ]
Las sanciones por estas infracciones pueden ser una multa máxima de hasta 50.000 dólares o prisión por un año, o ambas, y se pueden imponer sanciones civiles de hasta 25.000 dólares por infracción. Las listas de infracciones y las multas exactas están disponibles en el sitio web de la Administración Nacional Oceánica y Atmosférica . [186]
Una disposición de esta ley es que no se podrá imponer ninguna sanción si, por preponderancia de la evidencia , se demuestra que el acto fue en defensa propia. La ley también elimina las sanciones penales por matar accidentalmente especies incluidas en la lista durante actividades agrícolas y ganaderas. [187]
Además de multas o prisión, una licencia, permiso u otro acuerdo emitido por una agencia federal que autorice a una persona a importar o exportar peces, vida silvestre o plantas puede ser revocado, suspendido o modificado. Cualquier permiso federal de caza o pesca emitido a una persona que viole la ESA puede ser cancelado o suspendido por hasta un año. [ cita requerida ]
Se pagará una recompensa a cualquier persona que proporcione información que conduzca a un arresto, condena o revocación de una licencia, siempre que no sea un empleado local, estatal o federal en el desempeño de funciones oficiales. El Secretario también puede proporcionar los costos razonables y necesarios en que se incurra para el cuidado de los peces, la vida silvestre y el servicio forestal o las plantas mientras se produce la infracción causada por el delincuente. Si el saldo alguna vez supera los $500,000, el Secretario del Tesoro debe depositar una cantidad igual al excedente en el fondo cooperativo de conservación de especies en peligro de extinción. [ cita requerida ]
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