Una asociación público-privada ( APP , 3P o P3 ) es un acuerdo a largo plazo entre un gobierno y instituciones del sector privado . [1] [2] Por lo general, implica que el capital privado financie proyectos y servicios gubernamentales por adelantado, y luego obtenga ingresos de los contribuyentes y/o usuarios para obtener ganancias durante el transcurso del contrato de APP. [3] Las asociaciones público-privadas se han implementado en varios países y se utilizan principalmente para proyectos de infraestructura . Aunque no son obligatorias, las APP se han utilizado para construir, equipar, operar y mantener escuelas, hospitales, sistemas de transporte y sistemas de agua y alcantarillado. [4]
La cooperación entre actores privados, corporaciones y gobiernos ha existido desde el inicio de los estados soberanos , especialmente con fines de recaudación de impuestos y colonización . [5] Las "asociaciones público-privadas" contemporáneas surgieron a finales del siglo XX. Tenían como objetivo aumentar la participación del sector privado en la administración pública . Fueron vistos por gobiernos de todo el mundo como un método para financiar activos nuevos o renovados del sector público fuera de su balance . [6] Si bien el financiamiento de las APP proviene del sector privado, estos proyectos siempre se pagan mediante impuestos o por los usuarios del servicio, o una combinación de ambos. Las APP son estructuralmente más caras que los proyectos financiados con fondos públicos debido al mayor costo de endeudamiento del sector privado, lo que hace que los usuarios o los contribuyentes paguen la factura de costos de intereses desproporcionadamente altos . Las APP también tienen altos costos de transacción . [6]
Las APP son controvertidas como herramientas de financiación, en gran medida por la preocupación de que el retorno de la inversión pública sea menor que el retorno para el financiador privado. Las APP están estrechamente relacionadas con conceptos como la privatización y la subcontratación de servicios gubernamentales. [1] [7] El secreto que rodea a sus detalles financieros complica el proceso de evaluación de si las APP han tenido éxito. [8] Los defensores de las APP destacan el riesgo compartido y el desarrollo de la innovación , [8] mientras que los críticos denuncian sus mayores costos y problemas de rendición de cuentas . [6] La evidencia del desempeño de las APP en términos de valor por dinero y eficiencia, por ejemplo, es mixta y a menudo no está disponible. [9]
No hay consenso sobre cómo definir una APP. [7] El término puede abarcar cientos de tipos diferentes de contratos a largo plazo con una amplia gama de asignaciones de riesgos, acuerdos de financiación y requisitos de transparencia. [1] El avance de las APP, como concepto y práctica, es producto de la nueva gestión pública de finales del siglo XX, el ascenso del neoliberalismo y las presiones de la globalización . A pesar de que no existe un consenso formal sobre una definición, el término ha sido definido por entidades importantes.
Por ejemplo, la OCDE define formalmente las asociaciones público-privadas como "acuerdos contractuales a largo plazo entre el gobierno y un socio privado mediante los cuales este último presta y financia servicios públicos utilizando un activo de capital, compartiendo los riesgos asociados". [10]
Según David L. Weimer y Aidan R. Vining, "un P3 generalmente implica que una entidad privada financie, construya o administre un proyecto a cambio de un flujo prometido de pagos directamente del gobierno o indirectamente de los usuarios durante la vida proyectada del proyecto. o algún otro período de tiempo especificado". [11]
Un estudio de 2013 publicado en State and Local Government Review encontró que las definiciones de asociaciones público-privadas varían ampliamente entre municipios: "Muchos funcionarios públicos y privados promocionan asociaciones público-privadas para cualquier número de actividades, cuando en realidad la relación es contractual, una franquicia , o la transferencia de carga de algún servicio previamente público a una entidad privada o sin fines de lucro." Un término más general para tales acuerdos es "prestación de servicios compartidos", en el que entidades del sector público se unen a empresas privadas u organizaciones sin fines de lucro para brindar servicios a los ciudadanos. [12] [13]
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Existe un debate semántico sobre si las asociaciones público-privadas constituyen privatización o no. Algunos argumentan que no se trata de una "privatización" porque el gobierno conserva la propiedad de la instalación y/o sigue siendo responsable de la prestación del servicio público. Otros sostienen que existen en un continuo de privatización; Las P3 son una forma de privatización más limitada que la venta directa de activos públicos, pero más amplia que la simple subcontratación de servicios gubernamentales. [6] : capítulo 1
Debido a que la "privatización" tiene una connotación negativa en algunos círculos, los partidarios de las P3 generalmente adoptan la posición de que las P3 no constituyen privatización, mientras que sus opositores argumentan que sí lo son. El Sindicato Canadiense de Empleados Públicos describe las P3 como "privatización sigilosa". [6] : capítulo 1
Los gobiernos han utilizado esa combinación de iniciativas públicas y privadas a lo largo de la historia. [5] [14]
Muhammad Ali de Egipto utilizó " concesiones " a principios del siglo XIX para obtener obras públicas a un costo mínimo, mientras que las empresas de los concesionarios obtenían la mayor parte de las ganancias de proyectos como ferrocarriles y represas. [15] Gran parte de la infraestructura inicial de Estados Unidos fue construida mediante lo que se puede considerar asociaciones público-privadas. Esto incluye la carretera Filadelfia y Lancaster Turnpike en Pensilvania, que se inició en 1792, [16] una de las primeras líneas de barcos de vapor entre Nueva York y Nueva Jersey en 1808; muchos de los ferrocarriles, incluido el primer ferrocarril del país , fundado en Nueva Jersey en 1815; y la mayor parte de la red eléctrica moderna . [ cita necesaria ] En Terranova, Robert Gillespie Reid contrató la operación de los ferrocarriles durante cincuenta años a partir de 1898, aunque originalmente pasarían a ser de su propiedad al final del período. [ cita necesaria ]
A finales del siglo XX y principios del XXI se observó una clara tendencia hacia que los gobiernos de todo el mundo hicieran un mayor uso de diversos acuerdos de APP. [2] La presión para cambiar el modelo de contratación pública estuvo asociada al giro neoliberal . Los instigadores de esta política describieron las APP como una solución a las preocupaciones sobre el creciente nivel de deuda pública durante las décadas de 1970 y 1980. Buscaban fomentar la inversión privada en infraestructura , inicialmente sobre la base de ideología y falacias contables que surgían del hecho de que las cuentas públicas no distinguían entre gastos recurrentes y de capital. [6] : capítulo 1
En 1992, el gobierno conservador de John Major en el Reino Unido introdujo la Iniciativa de financiación privada (PFI), [17] el primer programa sistemático destinado a fomentar las asociaciones público-privadas. El programa de 1992 se centró en reducir las necesidades de endeudamiento del sector público , aunque, como ya se señaló, el efecto sobre las cuentas públicas fue en gran medida ilusorio. Inicialmente, el sector privado no estaba entusiasmado con la PFI y el sector público se oponía a su implementación. En 1993, el Ministro de Hacienda describió su progreso como "decepcionantemente lento". Para ayudar a promover e implementar la política, Major creó instituciones dotadas de personal vinculado con la ciudad de Londres , firmas de contabilidad y consultoría que tenían un interés personal en el éxito de PFI.
Casi al mismo tiempo, se estaban iniciando APP al azar en varios países de la OCDE . Los primeros gobiernos que las implementaron eran ideológicamente neoliberales y carecían de ingresos : por lo tanto, estaban política y fiscalmente inclinados a probar formas alternativas de contratación pública. Estos primeros proyectos de APP generalmente fueron presentados por magnates empresariales ricos y con conexiones políticas . Esto explica por qué cada país que experimentó con APP comenzó en diferentes sectores . [6] En ese momento, las APP eran vistas como una reforma radical de la prestación de servicios gubernamentales. [18]
En 1997, el nuevo gobierno británico del Partido Laborista de Tony Blair amplió el PFI, pero buscó cambiar el énfasis hacia el logro de la "valoración del dinero", principalmente mediante una asignación adecuada del riesgo. Blair creó Partnerships UK (PUK), una nueva organización semiindependiente para reemplazar las anteriores instituciones gubernamentales pro-PPP. Su mandato era promover e implementar PFI. La PUK fue fundamental para hacer de las APP la "nueva normalidad" para las adquisiciones de infraestructura pública en el país. [19] Posteriormente, varios países crearon unidades de APP similares basadas en el modelo de PUK. [20]
Si bien se iniciaron en países del primer mundo , las APP inmediatamente recibieron atención significativa en los países en desarrollo . Esto se debe a que el modelo de APP prometía traer nuevas fuentes de financiación para proyectos de infraestructura en las economías en transición , lo que podría traducirse en empleos y crecimiento económico . Sin embargo, la falta de garantías de los derechos de los inversores, leyes de confidencialidad comercial y gasto estatal específico en infraestructura pública en estos países dificultó la implementación de asociaciones público-privadas en las economías en transición . Por lo general, las APP en los países tampoco pueden depender de ingresos estables provenientes de las tarifas de los usuarios. El Foro Asesor de Infraestructura Público-Privada del Banco Mundial intenta mitigar estos desafíos. [6] [21]
Un aspecto definitorio de muchas P3 de infraestructura es que la mayor parte del financiamiento inicial se realiza a través del sector privado. La forma en que se realiza esta financiación difiere significativamente según el país. Para las P3 en el Reino Unido, se utilizan bonos en lugar de préstamos bancarios . En Canadá, los proyectos P3 suelen utilizar préstamos que deben reembolsarse en un plazo de cinco años y los proyectos se refinancian en una fecha posterior. [6] En algunos tipos de asociaciones público-privadas, el costo de utilizar el servicio corre a cargo exclusivamente de los usuarios del servicio, [2] por ejemplo, los usuarios de las carreteras de peaje , como en el caso de Yonge Street en Toronto los albores del siglo XIX, [22] y la más reciente autopista 407 en Ontario . En otros tipos (en particular, el PFI), la inversión de capital la realiza el sector privado sobre la base de un contrato con el gobierno para proporcionar servicios acordados, y el costo de la prestación de los servicios corre total o parcialmente por cuenta del gobierno. [23]
Normalmente, un consorcio del sector privado forma una empresa especial denominada vehículo de propósito especial (SPV) para desarrollar, construir, mantener y operar el activo durante el período contratado. [25] [26] En los casos en que el gobierno ha invertido en el proyecto, normalmente (pero no siempre) se le asigna una participación accionaria en el SPV. [27] El consorcio suele estar formado por un contratista de obras, una empresa de mantenimiento y uno o más inversores de capital. Los dos primeros suelen ser accionistas del proyecto, que toman decisiones pero sólo reciben su reembolso cuando se pagan las deudas, mientras que el segundo es el acreedor del proyecto (titular de la deuda). [6]
Es el SPV el que firma el contrato con el gobierno y con los subcontratistas para construir la instalación y luego mantenerla. Un ejemplo típico de APP sería el de un edificio hospitalario financiado y construido por un promotor privado y luego arrendado a la autoridad hospitalaria. El promotor privado actúa entonces como propietario y proporciona servicios de limpieza y otros servicios no médicos, mientras que el propio hospital proporciona servicios médicos. [25]
El SPV vincula a las empresas responsables de la fase de construcción y de la fase de operación. Por lo tanto, existen fuertes incentivos en la etapa de construcción para realizar inversiones con respecto a la etapa de operación. Estas inversiones pueden ser deseables pero también indeseables (por ejemplo, cuando las inversiones no sólo reducen los costos operativos sino también la calidad del servicio). [28]
La infraestructura pública es una inversión de riesgo relativamente bajo y alta recompensa, y combinarla con acuerdos y contratos complejos que garantizan y aseguran los flujos de efectivo hace que los proyectos de APP sean los principales candidatos para el financiamiento de proyectos . Los inversores de capital en las SPV suelen ser inversores institucionales, como fondos de pensiones, compañías de seguros de vida, fondos soberanos y de jubilación, y bancos. Los principales inversores de P3 incluyen AustralianSuper , OMERS y el banco estatal holandés ABN AMRO , que financió la mayoría de los proyectos de P3 en Australia. Las empresas de Wall Street han aumentado su interés en las APP desde la crisis financiera de 2008. [6]
En ocasiones, el gobierno realiza contribuciones en especie a una APP, en particular mediante la transferencia de activos existentes. En proyectos que tienen como objetivo la creación de bienes públicos , como en el sector de infraestructura , el gobierno puede proporcionar un subsidio de capital en forma de subvención única para que el proyecto sea económicamente viable. En otros casos, el gobierno puede apoyar el proyecto proporcionando subsidios a los ingresos, incluidas exenciones fiscales , o garantizando ingresos anuales durante un período fijo. [29] [30]
Los monopolios privados creados por las APP pueden generar un comportamiento de búsqueda de rentas , lo que conduce a costos crecientes para los usuarios y/o contribuyentes en la fase de operación del proyecto. [11] [6]
Algunas asociaciones público-privadas, cuando se trata del desarrollo de nuevas tecnologías, incluyen acuerdos de participación en los beneficios. Esto generalmente implica dividir los ingresos entre el inventor y el público una vez que se comercializa una tecnología. Los acuerdos de participación en los beneficios pueden durar un período de tiempo determinado o a perpetuidad. [31]
El uso de APP se ha justificado de diversas maneras a lo largo del tiempo. [2] [32] Los defensores generalmente argumentan que las APP permiten al sector público aprovechar la experiencia y la eficiencia que el sector privado puede aportar a la entrega de ciertas instalaciones y servicios tradicionalmente adquiridos y entregados por el sector público. [33] Por otro lado, los críticos sugieren que las APP son parte de un programa ideológico que busca privatizar los servicios públicos para ganancias de entidades privadas. [6]
Las APP suelen estar estructuradas de manera que los préstamos para el proyecto no aparecen en el balance del organismo del sector público que intenta realizar una inversión de capital. Más bien, el endeudamiento lo contrae el vehículo del sector privado que ejecuta el proyecto, con o sin una garantía explícita de respaldo del préstamo por parte del organismo público. En proyectos de APP donde se pretende que el costo de uso del servicio sea asumido exclusivamente por el usuario final, o mediante un arrendamiento facturado al gobierno cada año durante la fase de operación del proyecto, la APP es, desde la perspectiva del sector público, un método " fuera de balance " para financiar la entrega de activos del sector público nuevos o renovados.
Esta justificación fue particularmente importante durante la década de 1990, pero ha sido expuesta como un truco contable diseñado para hacer que el gobierno de turno parezca más responsable fiscalmente , mientras descarga los costos de sus proyectos a los usuarios del servicio o a los gobiernos futuros. En Canadá, muchos auditores generales han condenado esta práctica y han obligado a los gobiernos a incluir proyectos de APP "en el balance". [6]
En los proyectos de APP en los que el sector público pretende compensar al sector privado mediante pagos de disponibilidad una vez que se establezca o renueve el servicio, la financiación está, desde la perspectiva del sector público, "en el balance". Según los defensores de las APP, el sector público se beneficiará periódicamente de flujos de caja significativamente diferidos. Este punto de vista ha sido cuestionado a través de investigaciones que muestran que la mayoría de los proyectos de APP cuestan en última instancia significativamente más que los públicos tradicionales. [34] [35]
En la Unión Europea, el hecho de que la deuda PPP no se registre como deuda y permanezca en gran medida "fuera de balance" se ha convertido en una gran preocupación. De hecho, mantener el proyecto de APP y sus pasivos contingentes "fuera del balance" significa que el verdadero costo del proyecto queda oculto. [36] Según el Fondo Monetario Internacional , la propiedad económica del activo debería determinar si registrar los activos y pasivos relacionados con las APP en el balance del gobierno o de la corporación privada no es sencillo. [37]
Numerosos estudios han refutado la eficacia de las APP como iniciativa de ahorro de costes. [38] Las investigaciones han demostrado que, en promedio, los gobiernos pagan más por los proyectos de APP que por los proyectos tradicionales financiados con fondos públicos. [34] [35] El mayor costo de los P3 se atribuye a estos factores sistémicos:
A veces, los socios privados logran superar estos costos y ofrecer un proyecto más barato para los contribuyentes. Esto se puede hacer tomando atajos, diseñando el proyecto de manera que sea más rentable en la fase operativa, cobrando tarifas a los usuarios y/o monetizando aspectos de los proyectos no cubiertos por el contrato. Para las escuelas P3 en Nueva Escocia , este último aspecto ha incluido restringir el uso de los campos y paredes interiores de las escuelas, y cobrar el acceso a las instalaciones fuera de horario a los grupos comunitarios a una tarifa 10 veces mayor que la de las escuelas que no son P3. [6] : capítulo 4
En Ontario, una revisión de 28 proyectos realizada en 2012 mostró que los costos eran en promedio un 16% más bajos para los proyectos tradicionales de contratación pública que para las APP. [34] Un informe de 2014 del Auditor General de Ontario decía que la provincia pagó de más 8 mil millones de dólares a través de APP. [44]
En respuesta a estos hallazgos negativos sobre los costos y la calidad de los proyectos P3, los proponentes desarrollaron procedimientos formales para la evaluación de las APP que se centraron en gran medida en la relación calidad-precio . Heather Whiteside define P3 "Relación calidad-precio" como:
No debe confundirse con costos generales más bajos del proyecto, la relación calidad-precio es un concepto utilizado para evaluar las ofertas de socios privados P3 frente a un comparador hipotético del sector público diseñado para aproximarse a los costos de una opción totalmente pública (en términos de diseño, construcción, financiamiento, y operaciones). Los cálculos de valor por dinero de P3 consideran una variedad de costos, cuya naturaleza exacta ha cambiado con el tiempo y varía según la jurisdicción. Sin embargo, algo que sí se mantiene constante es el favorecimiento de la "transferencia de riesgo" al socio privado, en detrimento del comparador del sector público. [6] : capítulo 1
Los procedimientos de evaluación del valor por dinero se incorporaron al PFI y a sus homólogos australianos y canadienses a partir de finales de los años 1990 y principios de los años 2000. Un estudio de 2012 demostró que los marcos de relación calidad-precio todavía eran inadecuados como método eficaz para evaluar las propuestas de APP. [34] El problema es que no está claro qué significa el atractivo término "relación calidad-precio" en los detalles técnicos relacionados con su implementación práctica. Un auditor escocés calificó una vez este uso del término como "tonterías tecnocráticas". [6] : capítulo 4
Los promotores de proyectos suelen contratar una unidad de APP o una de las cuatro grandes firmas contables para realizar las evaluaciones de la relación calidad-precio. Debido a que estas empresas también ofrecen servicios de consultoría de APP, tienen un gran interés en recomendar la opción de APP en lugar del método tradicional de contratación pública. [6] [19] La falta de transparencia que rodea a los proyectos individuales de APP dificulta la elaboración de evaluaciones independientes de la relación calidad-precio. [45]
Varios estudios australianos sobre las primeras iniciativas para promover la inversión privada en infraestructura llegaron a la conclusión de que, en la mayoría de los casos, los planes propuestos eran inferiores al modelo estándar de contratación pública basado en la construcción de activos de propiedad pública mediante licitación competitiva. [46] En 2009, el Tesoro de Nueva Zelanda , en respuesta a las consultas del nuevo gobierno del Partido Nacional , publicó un informe sobre los esquemas de APP que concluía que "hay poca evidencia empírica confiable sobre los costos y beneficios de las APP" y que "existen" existen otras formas de obtener financiación del sector privado", así como que "las ventajas de las APP deben sopesarse frente a las complejidades y rigideces contractuales que implican". [47]
En el Reino Unido, muchos programas de iniciativas de financiación privada superaron drásticamente el presupuesto y no proporcionaron una buena relación calidad-precio al contribuyente, y algunos proyectos costaron más cancelar que completar. Un estudio en profundidad realizado por la Oficina Nacional de Auditoría del Reino Unido concluyó que el modelo de iniciativa de financiación privada había demostrado ser más costoso y menos eficiente para apoyar hospitales, escuelas y otras infraestructuras públicas que la financiación pública. [48] Un comité selecto del Tesoro declaró que "la PFI no era más eficiente que otras formas de endeudamiento y era "ilusorio" que protegiera al contribuyente del riesgo". [49]
Una de las principales razones de los P3 es que prevén una transferencia de riesgo : el socio privado asume los riesgos en caso de sobrecostos o fracasos del proyecto. Los métodos para evaluar la relación calidad-precio dependen en gran medida de las transferencias de riesgo para mostrar la superioridad de los P3. Sin embargo, los P3 no reducen inherentemente el riesgo, simplemente reasignan quién es el responsable, y el sector privado asume ese riesgo a un costo para el contribuyente. Si el valor de la transferencia de riesgo se evalúa demasiado alto, entonces el gobierno está pagando de más por los proyectos P3. [6] : capítulo 4
Por cierto, un informe del Parlamento del Reino Unido de 2018 [50] subraya que algunos inversores privados han obtenido grandes beneficios de los acuerdos de APP, lo que sugiere que los departamentos están pagando de más por transferir los riesgos de los proyectos al sector privado, uno de los beneficios declarados por el Tesoro de las APP.
Los partidarios de las P3 afirman que el riesgo se transfiere exitosamente del sector público al privado como resultado de la P3, y que el sector privado es mejor en la gestión de riesgos . Como ejemplo de transferencia exitosa de riesgos, citan el caso del Laboratorio Nacional de Física . Este acuerdo finalmente provocó el colapso de la empresa constructora Laser (una empresa conjunta entre Serco y John Laing ), cuando el coste del complejo laboratorio científico que finalmente se construyó fue mucho mayor de lo estimado. [52]
Por otro lado, Allyson Pollock sostiene que en muchos proyectos de PFI los riesgos no se transfieren de hecho al sector privado [53] y, basándose en los resultados de la investigación de Pollock y otros, George Monbiot sostiene [54] que el cálculo del riesgo en Los proyectos de PFI son muy subjetivos y favorecen al sector privado:
Cuando las empresas privadas asumen un proyecto de PFI, se considera que asumen riesgos que de otra manera el Estado habría asumido. Estos riesgos tienen un precio, que demuestra ser notablemente sensible al resultado que desea. Un artículo publicado en el British Medical Journal muestra que antes de calcular el coste del riesgo, los proyectos hospitalarios que estudió se habrían construido de forma mucho más económica con fondos públicos. Una vez evaluado el riesgo, todos se inclinaron hacia el otro lado; en varios casos menos del 0,1%. [55]
Tras un incidente en el Royal Infirmary de Edimburgo en el que los cirujanos se vieron obligados a continuar una operación cardíaca en la oscuridad tras un corte de energía provocado por la empresa operadora de PFI Consort, Dave Watson de Unison criticó la forma en que funciona el contrato de PFI:
Es una forma costosa e ineficiente de prestar servicios. Se supone que significa una transferencia de riesgo, pero cuando las cosas van mal, el riesgo permanece en el sector público y, al final del día, en el público porque las empresas esperan que les paguen. La junta de salud debería buscar ahora una salida a este acuerdo fallido con Consort y, como mínimo, intentar que la gestión de las instalaciones vuelva a ser interna. [56]
Además, las evaluaciones ignoran las prácticas de transferencia de riesgos a los contratistas según los métodos de contratación tradicionales. En cuanto a la idea de que el sector privado es inherentemente mejor en la gestión de riesgos, no ha habido ningún estudio exhaustivo que compare la gestión de riesgos por parte del sector público y de las P3. Los Auditores Generales de Quebec , Ontario y New Brunswick han cuestionado públicamente los fundamentos de P3 basados en una transferencia de riesgo; este último afirmó que "no pudo desarrollar ninguna evidencia sustancial que respalde las decisiones de transferencia de riesgo". [6] : capítulo 4 Además, muchas concesiones de APP resultaron ser inestables y requirieron ser renegociadas para favorecer al contratista. [57]
Una de las principales críticas a las asociaciones público-privadas es la falta de rendición de cuentas y transparencia asociada con estos proyectos. Parte de la razón por la que a menudo no se dispone de evidencia sobre el desempeño de las APP es que la mayoría de los detalles financieros de las P3 están bajo el velo de disposiciones de confidencialidad comercial y no están disponibles para los investigadores ni el público. En todo el mundo, los opositores a los P3 han iniciado procedimientos judiciales para acceder a mayor documentación del proyecto P3 que las limitadas hojas de "resultados finales" disponibles en los sitios web del proyecto. Cuando tienen éxito, los documentos que reciben suelen estar muy redactados. [6]
Una encuesta de 2007 entre administradores de ciudades estadounidenses reveló que las comunidades a menudo no logran monitorear suficientemente las APP: "Por ejemplo, en 2002, sólo el 47,3% de los administradores involucrados con empresas privadas como socios en la prestación de servicios informaron que evalúan la prestación de servicios. En 2007, esa cifra había disminuido. al 45,4%. El seguimiento del desempeño es una preocupación general en estas encuestas y en las críticas académicas a estos acuerdos." [12] [13]
Después de una ola de privatización de muchos servicios de agua en la década de 1990, principalmente en los países en desarrollo, las experiencias muestran que las corporaciones globales de agua no han logrado las mejoras prometidas en los servicios públicos de agua . [18] En lugar de precios más bajos, grandes volúmenes de inversión y mejoras en la conexión de los pobres con el agua y el saneamiento, las tarifas del agua han aumentado hasta quedar fuera del alcance de los hogares pobres. Las multinacionales del agua se están retirando de los países en desarrollo y el Banco Mundial se muestra reacio a brindar apoyo. [58]
La privatización de los servicios de agua de la ciudad de París resultó indeseada y, a finales de 2009, la ciudad no renovó su contrato con dos de las corporaciones francesas de agua, Suez y Veolia . [59] [60] Después de un año de estar controlada por el público, se proyecta que la tarifa del agua se reducirá entre un 5% y un 10%. [61]
En la década de 2010, cuando las plantas de tratamiento de aguas residuales en América del Norte alcanzaron la mayoría de edad y fue necesario reemplazarlas, varias ciudades decidieron financiar la renovación de su infraestructura hídrica a través de una asociación público-privada. [6] Entre esas ciudades se encontraban Brandenburg, Kentucky , que fue el "primer gobierno local en Kentucky en ejecutar una asociación público-privada según la legislación aprobada en 2016", [62] y Regina, Saskatchewan , que celebró un referéndum sobre la financiación de la planta. modelo . La opción P3 ganó." [63]
Otro sector importante para las P3 es el transporte. El sector de transporte P3 se puede dividir en términos generales en cinco sectores: aeropuertos, puertos, carreteras, ferrocarriles y transporte urbano de pasajeros (que incluye sistemas de autobús, tren ligero y tren pesado).
Muchas P3 en Estados Unidos han sido concesiones de carreteras de peaje . [6] Los proyectos de transporte han representado 1/5 de todos los proyectos P3 en Canadá. Los principales proyectos de transporte P3 han incluido el Puente Confederación que une la Isla del Príncipe Eduardo y Nuevo Brunswick , la Pocahontas Parkway en Virginia y la PPP del Metro de Londres .
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Durante más de dos décadas, se han utilizado asociaciones público-privadas para financiar infraestructura de salud. En Canadá , representan 1/3 de todos los proyectos P3 a nivel nacional. [6] Los gobiernos han recurrido al modelo de APP en un intento de resolver problemas mayores en la prestación de atención médica. Sin embargo, se ha demostrado que algunas APP relacionadas con la atención de la salud cuestan mucho más dinero para desarrollarlas y mantenerlas que aquellas desarrolladas a través de adquisiciones públicas tradicionales. [64]
Una APP de servicios de salud puede describirse como un contrato a largo plazo (normalmente de 15 a 30 años) entre una autoridad del sector público y una o más empresas del sector privado que operan como una entidad legal. En teoría, los acuerdos implican que el gobierno proporcione poder adquisitivo y defina objetivos para un sistema de salud óptimo. Luego contrata a una empresa privada para diseñar, construir, mantener y/o gestionar la prestación de los servicios acordados durante la vigencia del contrato. Finalmente, el sector privado recibe un pago por sus servicios y asume riesgos adicionales mientras se beneficia del rendimiento de sus inversiones durante la fase operativa. [38]
Una crítica a los P3 para hospitales en Canadá es que dan como resultado una "bifurcación interna de autoridad". Esto ocurre cuando la instalación es operada y mantenida por el sector privado mientras que los servicios de atención son brindados por el sector público. En esos casos, el personal de enfermería no puede solicitar a sus compañeros del personal de mantenimiento que limpien algo (orina, sangre, etc.) o que coloquen carteles de seguridad en el lugar de trabajo, incluso si están uno al lado del otro, sin la aprobación de los directivos privados. . [6] : capítulo 4
En el Reino Unido, los P3 se utilizaron para construir hospitales para el Servicio Nacional de Salud . En 2017, había 127 esquemas PFI en el NHS inglés . Los contratos varían mucho en tamaño. La mayoría incluye el coste de funcionamiento de servicios como la gestión de instalaciones, el transporte de cargas hospitalarias y la alimentación de los pacientes, y estos suponen alrededor del 40% del coste. Los reembolsos totales costarán alrededor de £2.100 millones en 2017 y alcanzarán su punto máximo en 2029. Esto es alrededor del 2% del presupuesto del NHS. [65] [66]
Las opciones de APP en el sector forestal pueden incluir proyectos conjuntos de gestión forestal entre agencias gubernamentales , diversos inversores y ONG. USAID promueve el uso de P3 para ayudar a empresas extranjeras a explotar madera y productos no maderables certificados en países del Tercer Mundo . Afirman que las APP forestales son un agente de conservación de la naturaleza y la recolección sostenible de productos forestales comercializados, [67] a pesar de que fue la competencia de las empresas extranjeras lo que obligó a los productores locales a involucrarse en prácticas de recolección insostenibles en primer lugar. [68] Muchas asociaciones del sector forestal con ONG no son más que operaciones de lavado verde . [69]
Además del apoyo de los gobiernos nacionales y las empresas financieras, las APP son promovidas por las siguientes instituciones:
Las unidades de asociación público-privada son organizaciones responsables de promover, facilitar y evaluar las P3 en su territorio. Pueden ser agencias gubernamentales u organizaciones semiindependientes creadas con apoyo total o parcial del gobierno. Los gobiernos tienden a crear estas unidades como respuesta a las críticas a la implementación de proyectos P3 en su país antes de la creación de la unidad P3. [70] En 2009, el 50% de los países de la OCDE habían creado una unidad centralizada de APP, y muchas más de estas instituciones existen en otros países. [20]
Las " cuatro grandes " firmas contables de PricewaterhouseCoopers , Deloitte , Ernst & Young y KPMG han estado involucradas en el modelo de asociación público-privada desde sus inicios. Se ha recurrido a asesores de estas empresas para desarrollar políticas y procedimientos de APP en varios países. Luego, estas empresas evaluaron esos procedimientos, valoraron proyectos individuales y actuaron como consultores para socios públicos y privados en las negociaciones de contratos de APP. A veces, las empresas contables incluso tienen participaciones en proyectos cuya relación calidad-precio valoran. [19] Debido a este conflicto de intereses, varios autores han argumentado que las evaluaciones de proyectos públicos de los "cuatro grandes" están sesgadas hacia la opción de financiación de APP en contra del modelo de contratación tradicional. [6]
El Banco Mundial trabaja para promover asociaciones público-privadas en los países donde opera. La meta 17.17 del Objetivo de Desarrollo Sostenible 17 de las Naciones Unidas está formulada de la siguiente manera: "Fomentar asociaciones eficaces: fomentar y promover asociaciones públicas, público-privadas y de la sociedad civil eficaces, basándose en la experiencia y las estrategias de obtención de recursos de las asociaciones". [71] El éxito de este objetivo se mide por la cantidad en dólares estadounidenses comprometida en asociaciones público-privadas para infraestructura en todo el mundo. [72]
El gobierno estadounidense busca promover asociaciones público-privadas en todo el mundo para cumplir sus diversos objetivos de política exterior. USAID promovió las APP con Alianzas de Desarrollo Global y a través de la Autoridad de Crédito para el Desarrollo , que se fusionó con la Corporación de Inversión Privada en el Extranjero en 2019. El Departamento de Estado también promueve las APP a través de su Oficina de Asociaciones Globales . [73]
Existen muchos tipos y modelos de entrega de APP, la siguiente es una lista no exhaustiva de algunos de los diseños:
Si bien los proyectos de infraestructura a largo plazo constituyen la mayor parte de las P3 en todo el mundo, existen otros tipos de asociaciones público-privadas para adaptarse a diferentes propósitos y actores.
Una forma de P3 que prevaleció en las ciudades estadounidenses durante el siglo XXI son los acuerdos de monetización de activos . Se refieren a los activos generadores de ingresos de una ciudad (estacionamientos, garajes y parquímetros, alumbrado público, vías de peaje, etc.) y los transforman en activos financieros que la ciudad puede arrendar a una corporación privada a cambio de cubrir la operación y el mantenimiento. Estos acuerdos generalmente se realizan durante períodos de dificultades financieras para la ciudad, y los ingresos inmediatos que reciben los municipios se utilizan para pagar la deuda o llenar los agujeros presupuestarios. El acuerdo de quiebra de Detroit de 2014 incluyó muchos acuerdos de monetización de activos. [81]
La asociación público-privada global (GPPP) es un mecanismo de gobernanza para fomentar la cooperación de asociación público-privada (APP) entre una organización intergubernamental internacional como las Naciones Unidas y empresas privadas . Los GPPP existentes se esfuerzan, entre otras cosas, por aumentar el acceso asequible a medicamentos y vacunas esenciales no genéricos en los países en desarrollo [82] y [83] promover el lavado de manos con jabón para reducir la diarrea . [84]
La Comisión Europea emitió una "comunicación interpretativa" en 2008 sobre el establecimiento de asociaciones público-privadas institucionalizadas (IPPP), cuya formación generalmente implica la creación simultánea de una nueva entidad público-privada de propiedad conjunta y la adjudicación de un contrato o concesión del sector público mediante el cual la nueva entidad suministra bienes o servicios al organismo público o al público en general. La Comisión reconoció que separar estos dos procedimientos, de modo que la selección del socio privado y la decisión de contratar con la nueva entidad fueran procesos distintos, no sería práctico y, por lo tanto, sería un "procedimiento transparente y competitivo" a través del cual el sector privado Se identificó al socio y los términos de su participación en la entidad institucionalizada podrían cumplir con las obligaciones del tratado y la ley de contratación pública. La guía también señalaba que, tras el establecimiento de la entidad IPPP, sería libre de licitar para futuros contratos públicos de la misma manera que otras empresas, pero se necesitaría especial cuidado para garantizar que el proceso de adjudicación siguiera siendo transparente. [85]
Las propuestas impulsadas por el mercado (MLP) son P3 propuestas por el sector privado. Las políticas de MLP alientan a las empresas del sector privado a presentar propuestas de proyectos de infraestructura P3 no solicitadas al gobierno, en lugar de dejar al Estado la responsabilidad de proponer cada proyecto. Durante la década de 2010, se implementaron políticas MLP en la mayoría de los estados y territorios australianos . [6] : capítulo 5 Amy Sarcevic de Informa Australia señala que "hasta la fecha, las propuestas impulsadas por el mercado han tenido una tasa de fracaso relativamente alta". [86]
Las asociaciones público-privadas con organizaciones sin fines de lucro y socios privados, a veces denominadas asociaciones público-privadas-comunitarias (PPCP), son una versión modificada del modelo de APP diseñada para las necesidades de los países del Tercer Mundo . [18] Fueron propuestas en particular por el Banco Asiático de Desarrollo ya en 1991 como una "reforma institucional... para facilitar la participación de individuos, OBC [organizaciones comunitarias], otras ONG y el sector privado" para que se conviertan en " activamente involucrados en la planificación y gestión". [87]
Los bonos de impacto social (también llamados bonos de pago por éxito ) son "una asociación público-privada que financia servicios sociales eficaces a través de un contrato basado en el desempeño", según la definición de Finanzas Sociales . [88] Operan durante un período de tiempo fijo, pero no ofrecen una tasa de rendimiento fija. Generalmente, el reembolso a los inversores depende de que se logre un resultado social específico. [89] En los países en desarrollo se está implementando un sistema similar, los bonos de impacto en el desarrollo .
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