En general, el derecho de la Unión Europea es válido en todos los veintisiete Estados miembros de la Unión Europea . Sin embargo, ocasionalmente los Estados miembros negocian ciertas cláusulas de exclusión voluntaria de la legislación o los tratados de la Unión Europea, lo que significa que no tienen que participar en ciertas áreas políticas. Actualmente, tres Estados tienen dichas cláusulas de exclusión voluntaria: Dinamarca ( dos cláusulas de exclusión voluntaria ), Irlanda (dos cláusulas de exclusión voluntaria) y Polonia (una cláusula de exclusión voluntaria). El Reino Unido tenía cuatro cláusulas de exclusión voluntaria antes de abandonar la Unión .
Esto es distinto de la cooperación reforzada , una medida introducida en el Tratado de Ámsterdam , por la que se permite a un mínimo de nueve Estados miembros cooperar dentro de la estructura de la Unión Europea sin involucrar a otros Estados miembros, después de que la Comisión Europea y una mayoría cualificada hayan aprobado la medida. Es además distinto del Mecanismo de Cooperación y Verificación , cuyo levantamiento está condicionado a que los Estados miembros pertinentes cumplan ciertos criterios de referencia y a derogaciones temporales de ciertas áreas de cooperación (como el Acuerdo de Schengen y la eurozona ) hasta que los Estados miembros pertinentes cumplan las condiciones de entrada.
A partir de 2023, tres estados han optado formalmente por no participar en un total de cuatro áreas de políticas.
Todos los Estados miembros, excepto Dinamarca, han adoptado el euro o están legalmente obligados a hacerlo. El Tratado de Maastricht de 1992 incluyó protocolos sobre el Reino Unido [1] (un Estado miembro en ese momento) y Dinamarca que les otorgaban la opción de no participar en el euro y el derecho a decidir si se unirían al euro y cuándo. Posteriormente, Dinamarca notificó al Consejo de las Comunidades Europeas su decisión de no participar en el euro, y esto se incluyó como parte del Acuerdo de Edimburgo de 1992 , una Decisión del Consejo, alcanzada después del rechazo inicial del Tratado de Maastricht en un referéndum danés de 1992. El propósito del acuerdo era ayudar a su aprobación en un segundo referéndum , lo que se hizo. La decisión danesa de no participar se formalizó posteriormente en un protocolo modificado como parte del Tratado de Lisboa .
En 2000, el electorado danés votó en contra de unirse al euro en un referéndum por un margen de 53,2% frente a 46,8%, con una participación del 87,6%.
Si bien los demás estados están obligados a adoptar el euro en algún momento según los términos de sus tratados de adhesión (ya que la membresía en el Mecanismo de Tipo de Cambio es un requisito previo para la adopción del euro y la adhesión al MTC es voluntaria), estos estados pueden, en última instancia, controlar el momento de su adopción del euro al no satisfacer deliberadamente el requisito del MTC.
Dinamarca e Irlanda tienen cláusulas de exclusión voluntaria en el espacio de libertad, seguridad y justicia en general, mientras que Dinamarca e Irlanda tienen cláusulas de exclusión voluntaria en el Acuerdo de Schengen y Polonia tiene una cláusula de exclusión voluntaria en la aplicabilidad de la Carta de Derechos Fundamentales.
El Reino Unido también tenía cláusulas de exclusión voluntaria en todas estas áreas de políticas antes de su retirada de la Unión Europea en 2020.
Irlanda tiene una cláusula de exclusión voluntaria flexible de la legislación adoptada en el área de libertad, seguridad y justicia , que incluye todos los asuntos que anteriormente formaban parte del pilar de Justicia y Asuntos de Interior (JAI) anterior a Ámsterdam. [2] Esto le permite participar o no en la legislación y las iniciativas legislativas caso por caso, lo que suele hacer, excepto en asuntos relacionados con el acervo de Schengen . [3] La cláusula de exclusión voluntaria del área de política JAI fue obtenida originalmente por Irlanda y el Reino Unido en un protocolo del Tratado de Ámsterdam de 1997, y fue conservada por ambos en el Tratado de Lisboa. [4]
En cambio, Dinamarca tiene una cláusula de exclusión voluntaria más rígida en el área de libertad, seguridad y justicia. Mientras que el Acuerdo de Edimburgo de 1992 estipulaba que "Dinamarca participará plenamente en la cooperación en materia de justicia y asuntos de interior", [5] el Tratado de Ámsterdam de 1997 incluía un protocolo que la eximía, como cuestión de derecho de la UE, de participar en estas áreas políticas, que en cambio se llevan a cabo de manera intergubernamental con Dinamarca. Se han celebrado varios acuerdos intergubernamentales paralelos entre la UE y Dinamarca para extender a este país los reglamentos de la UE adoptados en el área de libertad, seguridad y justicia, en los que Dinamarca no puede participar directamente debido a su cláusula de exclusión voluntaria. En las negociaciones del Tratado de Lisboa, Dinamarca obtuvo una enmienda al protocolo para darle la opción de convertir su cláusula de exclusión voluntaria del Área de libertad, seguridad y justicia (que había incorporado el antiguo pilar de justicia y asuntos de interior) en una cláusula de inclusión voluntaria flexible basada en las cláusulas de exclusión voluntaria irlandesa y británica. [6] En un referéndum celebrado el 3 de diciembre de 2015 , el 53,1% rechazó ejercer esta opción. [7]
El Acuerdo de Schengen suprimió los controles fronterizos entre los Estados miembros de la Comunidad Europea que se adhirieron a él. Cuando el Tratado de Ámsterdam de 1997 lo incorporó a los tratados de la UE , Irlanda y el Reino Unido (que en ese momento era un Estado miembro) recibieron cláusulas de exclusión voluntaria para aplicar el acervo de Schengen , ya que eran los únicos Estados miembros de la UE que no habían firmado el acuerdo. Sin embargo, el protocolo sobre el acervo de Schengen especificaba que podían solicitar la adhesión voluntaria a las medidas de Schengen caso por caso si así lo deseaban, sujeto a la aprobación unánime de los demás Estados participantes.
El Protocolo sobre el acervo de Schengen y el Protocolo sobre Dinamarca del Tratado de Ámsterdam estipulan que Dinamarca , que había firmado un protocolo de adhesión al Acuerdo de Schengen, seguiría vinculada por las disposiciones y tendría la opción de participar en futuros desarrollos del acervo de Schengen, pero lo haría sobre una base intergubernamental en lugar de hacerlo con arreglo al derecho de la UE en el caso de las disposiciones que caían bajo el pilar de Justicia y Asuntos de Interior , del que Dinamarca obtuvo una cláusula de exclusión voluntaria. Cuando se adopta una medida que se basa en el acervo de Schengen, Dinamarca tiene seis meses para decidir si la aplica. Si Dinamarca decide aplicar la medida, adquiere la fuerza de un acuerdo internacional entre Dinamarca y los Estados Schengen. Sin embargo, el protocolo estipula que si Dinamarca decide no aplicar futuros desarrollos del acervo de Schengen, la UE y sus Estados miembros "considerarán que se adopten las medidas adecuadas". [8] Si Dinamarca no aplica una medida de Schengen, podría quedar excluida del Espacio Schengen. [9] El Protocolo sobre la exclusión general de Dinamarca del ELSJ estipula que si Dinamarca ejerce su opción de convertir su exclusión en una inclusión flexible, entonces quedará vinculada por el acervo de Schengen conforme al derecho de la UE en lugar de hacerlo sobre una base intergubernamental.
Irlanda presentó una solicitud para participar en el acervo de Schengen en 2002, que fue aprobada por el Consejo de la Unión Europea. [10] Una decisión del Consejo en 2020 aprobó la implementación de las disposiciones sobre protección de datos y el Sistema de Información de Schengen en Irlanda. [11]
Irlanda se unió al Reino Unido en la adopción de esta cláusula de exclusión voluntaria para mantener abierta su frontera con Irlanda del Norte a través del Área de Viaje Común (ATC). [1] [12] [13] Antes de la renovación del ATC en 2011 , cuando el gobierno británico proponía que se exigiera pasaporte a los ciudadanos irlandeses para entrar en el Reino Unido, [14] hubo peticiones de que Irlanda se uniera al Espacio Schengen. [13] Sin embargo, en respuesta a una pregunta sobre el tema, Bertie Ahern , el entonces Taoiseach , declaró: "Sobre la cuestión de si este es el fin del área de viaje común y si deberíamos unirnos a Schengen, la respuesta es 'no'". [13] [15]
Aunque Polonia participa en el área de libertad, seguridad y justicia , obtuvo —junto con otro estado miembro en ese momento, el Reino Unido— un protocolo que aclaraba cómo la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea , una parte del Tratado de Lisboa, interactuaría con la legislación nacional en sus países, limitando el grado en que los tribunales europeos podrían decidir sobre cuestiones relacionadas con la Carta si se llevaran a los tribunales nacionales. [16] El partido gobernante de Polonia en ese momento, Ley y Justicia , señaló principalmente las preocupaciones de que la Carta podría obligar a Polonia a otorgar a las parejas homosexuales el mismo tipo de beneficios que disfrutan las parejas heterosexuales. [17] El Comité de Escrutinio Europeo de la Cámara de los Comunes británica , que incluye a miembros tanto del Partido Laborista como del Partido Conservador , puso en duda el texto del protocolo, afirmando que la aclaración podría no haber sido redactada con la suficiente fuerza y claridad para lograr los objetivos del gobierno. [18] [19] [20]
Después de que la Plataforma Cívica ganara las elecciones parlamentarias de 2007 en Polonia, anunció que no se retiraría de la Carta, dejando al Reino Unido como el único estado que no la adoptaría. [21] Sin embargo, Donald Tusk , el nuevo Primer Ministro y líder de la Plataforma Cívica, posteriormente matizó esa promesa, afirmando que consideraría los riesgos antes de abolir la cláusula de exclusión voluntaria, [22] y el 23 de noviembre de 2007, anunció que no eliminaría la cláusula de exclusión voluntaria de la Carta después de todo (a pesar del hecho de que tanto su partido como su socio de coalición, el Partido Popular Polaco , estaban a favor de eliminarla), afirmando que quería honrar los acuerdos negociados por el gobierno anterior y que necesitaba el apoyo de Ley y Justicia para obtener la mayoría de dos tercios en el Parlamento de Polonia necesaria para aprobar la ratificación del Tratado de Lisboa . [23] Poco después de la firma del tratado, el Sejm polaco aprobó una resolución que expresaba su deseo de poder retirarse del Protocolo. [24] Tusk aclaró más tarde que podría adherirse a la Carta después de que se haya producido la ratificación exitosa del Tratado de Lisboa. [25] Sin embargo, después de que el tratado entró en vigor, un portavoz del presidente polaco argumentó que la Carta ya se aplicaba en Polonia y, por lo tanto, no era necesario retirarse del protocolo. También afirmó que el gobierno no estaba intentando activamente retirarse del protocolo. [26] El ministro polaco de Asuntos Exteriores , Radosław Sikorski , de la Plataforma Cívica, argumentó que el protocolo solo modificaba estrechamente la aplicación de la carta en Polonia, y que renunciar formalmente a la cláusula de exclusión requeriría una enmienda del tratado que tendría que ser ratificada por todos los estados miembros de la UE. [27] En abril de 2012, Leszek Miller , líder de la Alianza de Izquierda Democrática , declaró que firmaría la carta si llegaba al poder. [28] Según Andrew Duff , miembro británico del Parlamento Europeo , "desde entonces se ha ideado un mecanismo constitucional polaco mediante el cual Polonia puede decidir modificar o retirarse del Protocolo, y esa posibilidad sigue estando bajo revisión". [29]
En varias ocasiones, un Estado miembro de la UE se ha enfrentado a la oposición pública interna a la ratificación de un tratado de la UE, lo que ha llevado a su rechazo en un referéndum. Para ayudar a abordar las preocupaciones planteadas, la UE ha ofrecido una "garantía jurídica" al Estado que lo rechaza. Estas garantías no pretendían eximir al Estado de ninguna disposición del tratado, como lo hace una cláusula de exclusión voluntaria, sino que ofrecían una aclaración o interpretación de las disposiciones para disipar los temores de interpretaciones alternativas.
Como parte del Acuerdo de Edimburgo de 1992, Dinamarca obtuvo una aclaración sobre la naturaleza de la ciudadanía de la Unión Europea , que se propuso en el Tratado de Maastricht, que aún no había entrado en vigor . [30] El Acuerdo adoptó la forma de una Decisión del Consejo. [31] La parte del acuerdo, que sólo se aplicaba a Dinamarca, relativa a la ciudadanía era la siguiente:
Las disposiciones de la segunda parte del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea relativas a la ciudadanía de la Unión otorgan a los nacionales de los Estados miembros derechos y protección adicionales, tal como se especifica en dicha parte. Dichas disposiciones no sustituyen en ningún caso a la ciudadanía nacional. La cuestión de si una persona posee la nacionalidad de un Estado miembro se resolverá únicamente con arreglo a la legislación nacional del Estado miembro de que se trate.
La garantía de ciudadanía a Dinamarca nunca se incorporó a los tratados, pero el contenido de esta declaración se añadió posteriormente al Tratado de Amsterdam y se aplica a todos los Estados miembros. El artículo 2 establece que:
La ciudadanía de la Unión complementará y no sustituirá a la ciudadanía nacional.
Tras el rechazo del Tratado de Lisboa por parte del electorado irlandés en 2008, se dieron a los irlandeses una serie de garantías (sobre seguridad y defensa, cuestiones éticas y tributación) a cambio de la celebración de un segundo referéndum. En el segundo intento, en 2009, el tratado fue aprobado. En lugar de repetir el procedimiento de ratificación, las garantías eran meras declaraciones con la promesa de adjuntarlas al próximo tratado. [32] [33]
Los Estados miembros decidieron finalmente no firmar el protocolo junto con el tratado de adhesión de Croacia , sino como un documento único. El Consejo Europeo propuso un proyecto de protocolo a tal efecto [34] , que fue adoptado por el Parlamento Europeo en abril de 2012. [35] El 16 de mayo se celebró una Conferencia Intergubernamental [36] y el protocolo fue firmado por todos los Estados de la Unión Europea entre esa fecha y el 13 de junio de 2012. [37] Se había previsto que el protocolo entrara en vigor el 1 de julio de 2013, siempre que todos los Estados miembros hubieran ratificado el acuerdo para entonces, [38] pero no entró en vigor hasta el 1 de diciembre de 2014. [39]
Durante su pertenencia a la Unión Europea, el Reino Unido tuvo cinco opt-outs de la legislación de la UE (de la Unión Económica y Monetaria, el espacio de libertad, seguridad y justicia, el Acuerdo de Schengen, la Carta de Derechos Fundamentales y el Capítulo Social), cuatro de ellos permanecieron en vigor cuando abandonó la UE , la mayor cantidad de cualquier estado miembro.
En el Reino Unido, el gobierno laborista de Tony Blair sostuvo que el país debería revocar su cláusula de exclusión voluntaria de la UEM y unirse al euro, con sujeción a la aprobación en un referéndum, si se cumplían cinco pruebas económicas . Sin embargo, la evaluación de esas pruebas en junio de 2003 concluyó que no se cumplían todas. [40] La política del gobierno de coalición de la década de 2010, elegido en 2010 , era contraria a la introducción del euro antes de las elecciones generales de 2015. [41 ]
En virtud del Protocolo 36 del Tratado de Lisboa , el Reino Unido tenía la opción de no participar en toda la legislación policial y de justicia penal adoptada antes de la entrada en vigor del tratado que no hubiera sido modificada posteriormente. La decisión de no participar debía tomarse al menos seis meses antes de que las medidas mencionadas pasaran a ser competencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea el 1 de diciembre de 2014. El Reino Unido informó al Consejo Europeo de su decisión de ejercer su opción de no participar en la legislación mencionada en julio de 2013 [42] , y como tal, la legislación mencionada dejó de aplicarse al Reino Unido a partir del 1 de diciembre de 2014 [43] [44] Si bien el protocolo solo permitía al Reino Unido no participar en toda la legislación o en ninguna de ellas, posteriormente volvió a participar en algunas medidas [45] [46] [47]
El Reino Unido solicitó formalmente participar en determinadas disposiciones del acervo de Schengen (título III relativo a la seguridad policial y la cooperación judicial) en 1999, y el Consejo de la Unión Europea lo aprobó el 29 de mayo de 2000. [48] La aplicación de algunas de las áreas de cooperación previamente aprobadas para el Reino Unido se aprobó en una decisión del Consejo de 2004 que entró en vigor el 1 de enero de 2005. [49] Una decisión posterior del Consejo de 2015 aprobó la aplicación de las disposiciones sobre protección de datos y el Sistema de Información de Schengen para el Reino Unido. [50] La exclusión voluntaria fue criticada en el Reino Unido por obstaculizar las capacidades del país para detener el crimen transnacional como resultado de la incapacidad de acceder al Sistema de Información de Schengen . [51]
El Reino Unido obtuvo su exención de la Carta de los Derechos Fundamentales de la UE porque le preocupaba que pudiera utilizarse para alterar la legislación laboral británica, especialmente en lo que se refiere a permitir más huelgas. [52]
El Ministerio de Asuntos Exteriores consiguió que el Reino Unido obtuviera una cláusula de exclusión voluntaria del protocolo sobre el capítulo social del Tratado de Maastricht antes de su firma en 1992. [53] El Ministerio de Blair abolió esta cláusula de exclusión voluntaria después de llegar al poder en las elecciones generales de 1997 como parte del texto del Tratado de Ámsterdam . [54] [55]
El Acuerdo de Edimburgo de 1992 incluía una garantía para Dinamarca de que no estaría obligada a unirse a la Unión Europea Occidental , que era responsable de la defensa. Además, el acuerdo estipulaba que Dinamarca no participaría en las discusiones ni estaría vinculada por las decisiones de la UE con implicaciones de defensa. El Tratado de Ámsterdam de 1997 incluía un protocolo que formalizaba esta exclusión de la Política Común de Seguridad y Defensa (PCSD) de la UE. Como consecuencia, Dinamarca quedó excluida de las discusiones de política exterior con implicaciones de defensa y no participó en misiones extranjeras con un componente de defensa. [56]
Tras la invasión rusa de Ucrania en febrero de 2022, el gobierno danés anunció que el 1 de junio se celebraría un referéndum sobre la abolición de su cláusula de no participación en este ámbito de política. [57] Los partidos políticos Venstre , el Partido Social Liberal Danés y el Partido Conservador habían apoyado históricamente la finalización de la cláusula de no participación, y el Partido Popular Socialista y los principales socialdemócratas cambiaron su posición para estar a favor tras la crisis. Los partidos de derecha, el Partido Popular Danés y la Nueva Derecha , así como la Lista de Unidad de izquierdas , siguieron oponiéndose a la medida. El resultado del referéndum fue una votación del 66,9% a favor de la abolición de la cláusula de no participación en materia de defensa. Tras el referéndum, Dinamarca notificó formalmente a la UE su renuncia a su cláusula de no participación en materia de defensa el 20 de junio, que entró en vigor el 1 de julio. [58] [59]
Tras el anuncio del gobierno del Reino Unido de que celebraría un referéndum sobre su retirada de la Unión Europea , se llegó a un acuerdo entre el gobierno y la UE sobre las condiciones de la membresía renegociadas en caso de que el estado votara a favor de seguir siendo miembro. Además de una serie de modificaciones a los Reglamentos de la UE que se aplicarían a todos los estados, se concedería una garantía legal al Reino Unido que lo eximiría explícitamente del objetivo simbólico establecido en el tratado de crear una "unión cada vez más estrecha" mediante la profundización de la integración. [60] Esta garantía se incluyó en una Decisión del Consejo Europeo , con la promesa de que se incorporaría a los tratados durante su próxima revisión. [61] Sin embargo, tras el referéndum, en el que el Reino Unido votó a favor de abandonar la UE, según los términos de la Decisión, las disposiciones caducaron.
En 2009, el presidente checo, Václav Klaus, se negó a completar la ratificación del Tratado de Lisboa a menos que se diera a la República Checa una cláusula de exclusión voluntaria de la Carta de los Derechos Fundamentales , como habían hecho Polonia y el Reino Unido con un Protocolo al tratado. Afirmó que le preocupaba que la Carta permitiera a las familias de los alemanes étnicos que fueron expulsados del territorio de la actual República Checa después de la Segunda Guerra Mundial impugnar la expulsión ante los tribunales de la UE. [62] Sin embargo, los expertos legales han argumentado que las leyes bajo las cuales se expulsó a los alemanes, los decretos Beneš , no caían bajo la jurisdicción del derecho de la UE ya que la Carta no se puede aplicar retroactivamente. [63] En octubre de 2009, los líderes de la UE acordaron enmendar el protocolo sobre la cláusula de exclusión voluntaria de Polonia y el Reino Unido para incluir a la República Checa en el momento del próximo tratado de adhesión. [64] [65]
En septiembre de 2011, el gobierno checo presentó formalmente una solicitud al Consejo para que se hicieran las revisiones prometidas del tratado para ampliar el protocolo a la República Checa, [66] y el Consejo Europeo propuso un proyecto de enmienda a tal efecto . [67] Sin embargo, el Senado checo aprobó una resolución en octubre de 2011 oponiéndose a su adhesión al protocolo. [68] Cuando se firmó el Tratado de Adhesión de Croacia de 2011 a finales de 2011, no se incluyó la enmienda al protocolo checo. En octubre de 2012, la Comisión de Asuntos Constitucionales del Parlamento Europeo aprobó un informe que recomendaba no adherirse a la República Checa al Protocolo. [69] El 11 de diciembre de 2012, se publicó un tercer borrador del informe de la comisión del Parlamento Europeo, [70] y el 22 de mayo de 2013 [67] el Parlamento votó a favor de pedir al Consejo Europeo "que no examine la enmienda propuesta de los Tratados". [66] [67] [71] Sin embargo, el Parlamento dio su consentimiento de antemano a que una revisión del tratado para añadir a la República Checa al Protocolo no requeriría una nueva convención. [72] En enero de 2014, tras las elecciones legislativas del octubre anterior que llevaron a un cambio de gobierno, el nuevo Ministro de Derechos Humanos checo Jiří Dienstbier Jr. dijo que intentaría que se retirara la solicitud de su país de una cláusula de exclusión voluntaria. [73] [74] Esto fue confirmado el 20 de febrero de 2014 por el nuevo Primer Ministro Bohuslav Sobotka , quien retiró la solicitud de exclusión voluntaria durante una reunión con el Presidente de la Comisión Europea José Manuel Barroso [75] [76] [77] [78] poco después de que su gobierno recién elegido ganara la confianza del Parlamento. [79] En mayo de 2014, el Consejo de la Unión Europea retiró formalmente su recomendación de celebrar una Conferencia Intergubernamental de Estados miembros para considerar las enmiendas propuestas a los tratados. [80] [81] [82] [83]
