La integración diferenciada ( ID ) es un mecanismo que brinda a los países la posibilidad de optar por no participar en ciertas políticas de la Unión Europea, mientras que otros países pueden comprometerse y adoptarlas. Este mecanismo teóricamente fomenta el proceso de integración europea . Impide que políticas que pueden ser de interés para la mayoría de los estados sean bloqueadas o sólo sean adoptadas de forma más débil. [1] Como resultado, las políticas no se implementan de manera uniforme en la UE. En algunas definiciones de integración diferenciada, está legalmente codificada en actos y tratados de la UE , a través del procedimiento de cooperación reforzada , pero también puede ser el resultado de tratados que han sido acordados externamente al marco de la UE, por ejemplo en el caso de la Acuerdo Schengen . [2]
En un intento por resolver la confusión en torno a los muchos tipos de integración diferenciada, Alexander Stubb categorizó el mecanismo en tres conceptos distintos: velocidad múltiple , geometría variable y a la carta. Cada uno está vinculado respectivamente a una variable correspondiente: tiempo, espacio y materia. [3] [4]
El trabajo inicial de Stubb puede considerarse obsoleto ya que no tiene en cuenta facetas de la DI que han sido descritas más recientemente por los académicos. [6] Parte de la literatura académica incluye integración diferenciada de facto y exclusiones voluntarias informales que se centran en las diferentes formas en que los estados miembros cumplen con las reglas uniformes de la UE, [7] otros analizan grupos de estados miembros que forman una cooperación diferenciada informal. [8] Se pueden separar dos tipos de integración diferenciada: en primer lugar, la interna que se refiere al nivel de participación de los miembros de la UE en la implementación de las políticas, y en segundo lugar, la externa, que analiza la participación de los estados no miembros en la implementación de las políticas de la UE. Además, también se puede distinguir entre diferenciación horizontal y vertical: la primera analiza las diferencias en la integración de un Estado a otro, la segunda analiza la integración de un área política a otra en toda la UE. [9]
La DI puede verse como una solución para profundizar la integración y al mismo tiempo ampliar la UE. Se ha argumentado que la DI puede sortear grandes desafíos prácticos en la integración europea. En el contexto de la crisis de la eurozona , el Pacto Fiscal , por ejemplo, fue visto como un tratado que permitiría a los estados que desearan reformar la eurozona sin ser bloqueados por otros estados que no desearan hacerlo de la misma manera. [10]
La principal fortaleza práctica de la integración diferenciada es su capacidad para hacer avanzar las negociaciones en el contexto de una Europa heterogénea. Muchos académicos consideran que esto es el principal beneficio de la DI. [11] Puede haber múltiples razones para que surjan impases políticos. Es posible que un estado miembro no desee unirse o participar en la implementación de una política que está siendo negociada por varios estados europeos. También es posible que no puedan cumplir con los criterios impuestos esperados en un momento determinado. Este es un ejemplo clave en el que la DI de velocidad múltiple puede verse como una solución eficaz. Si se debe lograr un acuerdo unánime , las políticas pueden ser dictadas por el mínimo común denominador o enfrentarse a un estancamiento político . El artículo 20 del Tratado de la Unión Europea establece que "el Consejo adoptará la cooperación reforzada como último recurso cuando haya determinado que los objetivos de dicha cooperación no pueden ser alcanzados en un plazo razonable por la Unión en su conjunto". [12]
Ha habido casos en los que la DI se ha considerado eficaz para resolver un punto muerto. Bajo John Major , el gobierno británico no quiso formar parte de la moneda común ni de la política social propuesta en 1992 durante las negociaciones del Tratado de Maastricht . La eventual flexibilidad ofrecida por otros estados miembros e instituciones de la UE con respecto a estas cuestiones clave para el Reino Unido trajo dos ventajas. En primer lugar, hizo posible que los demás estados procedieran a la negociación y, en segundo lugar, alivió la presión política del gobierno británico. [13] Este es un ejemplo de À La Carte DI en el que un estado miembro de la UE lleva a cabo exclusiones políticas específicas. [3]
Puede haber casos en los que ofrecer opciones de exclusión dentro del marco de la UE no sea un camino aceptado para resolver un estancamiento político. En estos casos, la DI puede tener lugar fuera del marco de la UE. El acuerdo de Schengen de 1985 es producto de la DI mediante la elaboración de tratados separados. [14] Este ejemplo de una DI de geometría variable [3] satisface el deseo de ambos grupos. El primer grupo de estados podía abrir sus fronteras entre sí, profundizando mucho más el proceso de integración, mientras que los estados que no querían participar en este aspecto de la integración tenían total libertad para controlar sus fronteras. Por lo tanto, el proceso de integración puede avanzar sin grandes obstáculos y la mayoría de los partidos podrían satisfacer su interés nacional percibido. [15]
Al agregar las opiniones sobre DI, la mayoría de los académicos creen que sus beneficios superan los riesgos. [1]
Los círculos concéntricos en DI de geometría variable y los círculos superpuestos presentes en el modelo À La Carte implican reforzar la división y potencialmente alienar a los estados entre sí. Esta cuestión ha sido señalada explícitamente por Estados que sentían que estaban siendo expulsados de las negociaciones mediante el uso del proceso de cooperación reforzada. La introducción de patentes de la UE es uno de esos casos. Italia y España, que tenían algunas reservas sobre el idioma en el que debían presentarse las patentes, declararon explícitamente que "la cooperación reforzada prevista no tiene como objetivo promover los objetivos de la Unión sino excluir a un Estado miembro de las negociaciones" cuando apelaron ante el Tribunal de Justicia de la UE . [dieciséis]
En el contexto de una futura adhesión a la UE, Schengen crea dos caminos posibles; En primer lugar, si se espera que los futuros estados miembros de la UE acepten el acuerdo de Schengen, los estados de la UE que no pertenecen al espacio Schengen pueden estar más alienados del resto de la UE, e incluso podría causar que los estados actuales dentro del área Schengen lo abandonen. En segundo lugar, si no se espera que los futuros estados miembros de la UE acepten el acuerdo de Schengen, la DI generaría discriminación hacia estos nuevos miembros y podría poner en duda la autoridad y legitimidad de la UE. [17] En ambos casos, la DI plantea nuevos desafíos a largo plazo.
DI introduce cuestiones relativas a la solidaridad entre los estados miembros. Los estados que optan por no participar en determinadas políticas se excluyen de los riesgos compartidos. En cuanto al caso Schengen, en 2011 los Estados directamente afectados por la migración procedente del norte de África fueron aquellos que no abandonaron el acuerdo Schengen. Al principio, la solidaridad entre los Estados que optaron por participar parecía haber sido la cuestión central, concretamente entre Francia e Italia. Esto se debió principalmente a que Italia concedió permisos de residencia temporales a inmigrantes que luego podían circular libremente dentro del espacio Schengen, lo que llevó a Francia a introducir controles en las fronteras internas. [18] Esta crisis llevó al primer ministro italiano a cuestionar el valor no sólo de la pertenencia a Schengen sino también a la UE. [19] En este ejemplo, la división de los estados Schengen estuvo presente independientemente de la DI, pero además, los estados no Schengen no mostraron solidaridad ya que se distanciaron de la crisis desde el principio. La solidaridad de todos los estados miembros de la UE podría haber contribuido positivamente a resolver la crisis, pero DI en este caso absolvió a ciertos estados de encontrar soluciones comunes. [15]
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