El artículo cinco de la Constitución de los Estados Unidos describe el procedimiento para modificar la Constitución. Según el artículo cinco, el proceso para modificar la Constitución consiste en proponer una o más enmiendas y su posterior ratificación .
Las enmiendas pueden ser propuestas por el Congreso con un voto de dos tercios tanto en la Cámara de Representantes como en el Senado ; o por una convención para proponer enmiendas convocada por el Congreso a solicitud de dos tercios de las legislaturas estatales . [1] Para convertirse en parte de la Constitución, una enmienda debe ser ratificada por, según lo determine el Congreso, las legislaturas de tres cuartas partes de los estados o por convenciones de ratificación realizadas en tres cuartas partes de los estados, un proceso utilizado solo una vez hasta ahora en la historia estadounidense con la ratificación de la Vigésima Primera Enmienda en 1933. [2] El voto de cada estado (para ratificar o rechazar una enmienda propuesta) tiene el mismo peso , independientemente de la población de un estado o el tiempo en la Unión. El Artículo Cinco no dice nada sobre los plazos para la ratificación de las enmiendas propuestas, pero la mayoría de las enmiendas propuestas desde 1917 han incluido un plazo para la ratificación. Los expertos en derecho generalmente coinciden en que el proceso de modificación del Artículo Cinco puede modificarse mediante los procedimientos establecidos en el Artículo Cinco, pero existe cierto desacuerdo sobre si el Artículo Cinco es el medio exclusivo para modificar la Constitución.
Además de definir los procedimientos para modificar la Constitución, el Artículo Cinco también protege tres cláusulas del Artículo Uno de la enmienda ordinaria mediante la inclusión de estipulaciones. En relación con dos de las cláusulas (una relativa a la importación de esclavos y la otra a la distribución de impuestos directos ), la prohibición de enmienda era absoluta pero de duración limitada , expirando en 1808; la tercera no tenía fecha de vencimiento pero era menos absoluta: "ningún estado, sin su consentimiento, será privado de su sufragio igualitario en el Senado". Los académicos no están de acuerdo en si esta cláusula de protección puede ser enmendada mediante los procedimientos establecidos en el Artículo Cinco.
El Congreso, siempre que dos tercios de ambas Cámaras lo consideren necesario, propondrá enmiendas a esta Constitución o, a solicitud de las legislaturas de dos tercios de los diversos Estados, convocará una Convención para proponer enmiendas, las cuales, en uno y otro caso, serán válidas para todos los efectos y propósitos, como parte de esta Constitución, cuando sean ratificadas por las legislaturas de tres cuartos de los diversos Estados, o por Convenciones en tres cuartos de los mismos, según uno u otro modo de ratificación sea propuesto por el Congreso; siempre que ninguna enmienda que pueda hacerse antes del año mil ochocientos ocho afecte de ninguna manera las cláusulas primera y cuarta de la Sección Novena del Artículo primero; y que ningún Estado, sin su consentimiento, será privado de su sufragio igual en el Senado. [3]
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Treinta y tres enmiendas a la Constitución de los Estados Unidos han sido aprobadas por el Congreso y enviadas a los estados para su ratificación. Veintisiete de estas enmiendas han sido ratificadas y ahora forman parte de la Constitución. Las primeras diez enmiendas fueron adoptadas y ratificadas simultáneamente y se conocen colectivamente como la Carta de Derechos . Seis enmiendas adoptadas por el Congreso y enviadas a los estados no han sido ratificadas por el número requerido de estados y no forman parte de la Constitución. Cuatro de estas enmiendas todavía están técnicamente abiertas y pendientes, una está cerrada y ha fracasado según sus propios términos, y una está cerrada y ha fracasado según los términos de la resolución que la propone. En total, se han propuesto en el Congreso más de 10.000 medidas para enmendar la Constitución. [4]
El artículo V establece dos métodos para modificar el marco de gobierno de la nación. El primer método autoriza al Congreso, "siempre que dos tercios de ambas cámaras lo consideren necesario", [a] a proponer enmiendas constitucionales. El segundo método requiere que el Congreso, "a solicitud de las legislaturas de dos tercios de los diversos estados" (34 a partir de 1959 [update]), "convoque una convención para proponer enmiendas". [6]
Esta dualidad en el Artículo V es el resultado de los compromisos alcanzados durante la Convención Constitucional de 1787 entre dos grupos, uno que sostenía que la legislatura nacional no debería tener ningún papel en el proceso de enmienda constitucional, y otro que sostenía que las propuestas para enmendar la constitución deberían originarse en la legislatura nacional y su ratificación debería ser decidida por las legislaturas estatales o las convenciones estatales. [7] Con respecto al proceso de enmienda por consenso elaborado durante la convención, James Madison (escribiendo en The Federalist No. 43 ) declaró:
Protege igualmente contra esa extrema facilidad que haría a la Constitución demasiado mutable y contra esa extrema dificultad que podría perpetuar sus defectos descubiertos. Además, permite igualmente al Gobierno general y a los gobiernos estatales iniciar la enmienda de errores, según puedan ser señalados por la experiencia de un lado o del otro. [8]
Desde 1789, cada vez que se ha iniciado el proceso del Artículo V, se ha utilizado el primer método para elaborar y proponer enmiendas. Las 33 enmiendas presentadas a los estados para su ratificación se originaron en el Congreso. El segundo método, la opción de la convención, una herramienta política que Alexander Hamilton (en The Federalist No. 85 ) sostuvo que permitiría a las legislaturas estatales "erigir barreras contra las intrusiones de la autoridad nacional", aún no se ha invocado. [9]
Cuando el 1.er Congreso consideró una serie de enmiendas constitucionales , se sugirió que las dos cámaras adoptaran primero una resolución indicando que consideraban necesarias las enmiendas. Este procedimiento no se utilizó. En cambio, tanto la Cámara como el Senado procedieron directamente a la consideración de una resolución conjunta , lo que implicaba que ambos órganos consideraban que las enmiendas eran necesarias. Además, cuando James Madison las propuso inicialmente , las enmiendas estaban diseñadas para entrelazarse con las secciones relevantes del documento original. [8] En cambio, fueron aprobadas por el Congreso y enviadas a los estados para su ratificación como adiciones suplementarias (codicilos) adjuntas al mismo. Ambos precedentes se han seguido desde entonces. [10]
Una vez aprobada por el Congreso, la resolución conjunta que propone una enmienda constitucional no requiere la aprobación presidencial antes de ser enviada a los estados. Mientras que el Artículo I Sección 7 establece que toda legislación federal debe, antes de convertirse en ley, ser presentada al presidente para su firma o veto , el Artículo V no establece tal requisito para las enmiendas constitucionales aprobadas por el Congreso o por una convención federal. Por lo tanto, el presidente no tiene ninguna función oficial en el proceso. [b] [c] En Hollingsworth v. Virginia (1798), la Corte Suprema afirmó que no es necesario presentar enmiendas constitucionales ante el presidente para su aprobación o veto. [10]
En tres ocasiones durante el siglo XX, los proponentes de determinadas enmiendas realizaron esfuerzos concertados para conseguir el número de solicitudes necesarias para convocar una Convención del Artículo V. Entre ellas, se incluyeron convenciones para considerar enmiendas para (1) prever la elección popular de los senadores de los Estados Unidos; (2) permitir que los estados incluyan factores distintos de la igualdad de población al trazar los límites de los distritos legislativos estatales ; y (3) proponer una enmienda que exija que el presupuesto de los Estados Unidos esté equilibrado en la mayoría de las circunstancias. Con frecuencia se atribuye a la campaña para un Senado elegido popularmente el mérito de "incitar" al Senado a unirse a la Cámara de Representantes para proponer lo que se convirtió en la Decimoséptima Enmienda a los estados en 1912, mientras que las dos últimas campañas estuvieron muy cerca de alcanzar el umbral de los dos tercios en los años 1960 y 1980, respectivamente. [6] [13]
Después de ser propuesta oficialmente, ya sea por el Congreso o una convención nacional de los estados, una enmienda constitucional debe ser ratificada por tres cuartas partes (38 de 50) de los estados. El Congreso está autorizado a elegir si una enmienda propuesta se envía a las legislaturas estatales o a las convenciones de ratificación estatales para su ratificación. Las enmiendas ratificadas por los estados bajo cualquiera de los procedimientos son indistinguibles y tienen igual validez como parte de la Constitución. De las 33 enmiendas presentadas a los estados para su ratificación, el método de la convención estatal se ha utilizado solo para una, la Vigésima Primera Enmienda . [6] En Estados Unidos v. Sprague (1931), la Corte Suprema afirmó la autoridad del Congreso para decidir qué modo de ratificación se utilizará para cada enmienda constitucional individual. [14] La Corte había anteriormente, en Hawke v. Smith (1920), confirmado la ratificación de la Asamblea General de Ohio de la Decimoctava Enmienda —que el Congreso había enviado a las legislaturas estatales para su ratificación— después de que los votantes de Ohio vetaran con éxito esa aprobación a través de un referéndum popular , dictaminando que una disposición de la Constitución de Ohio que reservaba a los votantes del estado el derecho de impugnar y revocar la ratificación de las enmiendas constitucionales federales por parte de su legislatura era inconstitucional. [15]
Una enmienda se convierte en parte operativa de la Constitución cuando es ratificada por el número necesario de estados, en lugar de en la fecha posterior en que se certifica su ratificación. [16] No se requiere ninguna acción adicional por parte del Congreso ni de nadie. En tres ocasiones, el Congreso, después de ser informado de que una enmienda había alcanzado el umbral de ratificación, adoptó una resolución declarando que el proceso se había completado con éxito. [d] [17] Tales acciones, aunque quizás sean importantes por razones políticas, son, constitucionalmente hablando, innecesarias.
En la actualidad, el Archivero de los Estados Unidos tiene la responsabilidad de administrar el proceso de ratificación según las disposiciones del 1 US Code § 106b. El Archivero notifica oficialmente a los estados, mediante una carta certificada al Gobernador de cada estado , que se ha propuesto una enmienda. [18] Luego, cada Gobernador presenta formalmente la enmienda a la legislatura de su estado (o convención ratificadora). Cuando un estado ratifica una enmienda propuesta, envía al Archivero una copia original o certificada de la acción del estado. Al recibir la cantidad necesaria de ratificaciones estatales, es deber del Archivero emitir un certificado que proclame que una enmienda en particular ha sido debidamente ratificada y forma parte de la Constitución. [e] La enmienda y su certificado de ratificación se publican luego en el Registro Federal y en los Estatutos de los Estados Unidos en general . Esto sirve como notificación oficial al Congreso y a la nación de que el proceso de ratificación se ha completado con éxito. [1]
Este proceso, sostienen Steven Levitsky y Daniel Ziblatt , significa que la Constitución de Estados Unidos es la más difícil del mundo de modificar "por mucho". [20]
La Constitución no dice nada sobre la posibilidad de que el Congreso limite o no el plazo que tienen los estados para ratificar las enmiendas constitucionales que se envían para su consideración. Tampoco dice nada sobre la posibilidad de que el Congreso, una vez que ha enviado a los estados una enmienda que incluye un plazo de ratificación para su consideración, pueda extender ese plazo.
La práctica de limitar el tiempo disponible para que los estados ratifiquen las enmiendas propuestas comenzó en 1917 con la Decimoctava Enmienda . Todas las enmiendas propuestas desde entonces, con la excepción de la Decimonovena Enmienda y la Enmienda sobre el Trabajo Infantil (aún pendiente) , han incluido una fecha límite, ya sea en el cuerpo de la enmienda propuesta o en la resolución conjunta que la transmite a los estados. [f] El "reloj" de la fecha límite de ratificación comienza a correr el día en que se completa la acción final en el Congreso. Una enmienda puede ser ratificada en cualquier momento después de la acción final del Congreso, incluso si los estados aún no han sido notificados oficialmente. [18]
En Dillon v. Gloss (1921), la Corte Suprema confirmó la facultad del Congreso de prescribir límites temporales para las ratificaciones estatales e insinuó que las propuestas claramente obsoletas ya no estaban abiertas a la ratificación. Si bien admitió que no encontró nada expreso en el Artículo V relacionado con límites temporales, la Corte admitió que encontró insinuado en el proceso de enmienda un argumento "fuertemente sugestivo" de que las enmiendas propuestas no están abiertas a la ratificación en todo momento o por Estados que actúen en momentos muy diferentes. [22] Posteriormente, la Corte, en Coleman v. Miller (1939), modificó considerablemente su opinión. En ese caso, relacionado con la Enmienda propuesta sobre el Trabajo Infantil, sostuvo que la cuestión de la oportunidad de la ratificación es política y no justiciable, dejando la cuestión a la discreción del Congreso. Parecería que el tiempo transcurrido entre la propuesta y la ratificación es irrelevante para la validez de la enmienda. Basándose en este precedente, el 7 de mayo de 1992 el Archivero de los Estados Unidos proclamó que la Vigésima Séptima Enmienda había sido ratificada cuando superó el umbral de "tres cuartas partes de los diversos estados" para convertirse en parte de la Constitución. Se había presentado a los estados para su ratificación -sin fecha límite de ratificación- el 25 de septiembre de 1789, un período de tiempo sin precedentes de 202 años, 7 meses y 12 días. [18]
La cuestión de si una vez que se ha prescrito un período de ratificación, el Congreso puede extender el período sin necesidad de que los Estados que ya lo han ratificado tomen medidas, enredó al Congreso, los estados y los tribunales en una discusión con respecto a la propuesta de Enmienda de Igualdad de Derechos (enviada a los estados el 22 de marzo de 1972, con un límite de ratificación de siete años). En 1978, el Congreso, por simple mayoría de votos en ambas cámaras, extendió el plazo original por 3 años, 3 meses y 8 días (hasta el 30 de junio de 1982).
Los proponentes de la enmienda argumentaron que la fijación de un plazo y su prórroga eran facultades que correspondían exclusivamente al Congreso en virtud de la doctrina de la cuestión política y que, en cualquier caso, el Congreso tenía la facultad de prorrogarlo. Se argumentó que, en la medida en que la fijación de un plazo razonable estaba dentro de la facultad del Congreso y que el Congreso podía fijar el plazo ya sea por adelantado o en algún momento posterior, basándose en su evaluación de las bases sociales y de otro tipo de las necesidades de la enmienda, el Congreso no violaba la Constitución cuando, una vez que había fijado el plazo, lo prorrogaba posteriormente. Los proponentes reconocieron que si el plazo estaba fijado en el texto de la enmienda, el Congreso no podía alterarlo porque el plazo, así como las disposiciones sustantivas de la propuesta, habían sido objeto de ratificación por varios Estados, lo que la hacía inalterable para el Congreso, excepto mediante el nuevo proceso de enmienda. Los opositores argumentaron que el Congreso, al haber enviado por una votación de dos tercios la enmienda y su resolución autorizante a los estados, había puesto el asunto más allá de la posibilidad de cambiar mediante la aprobación de una simple resolución, que los estados habían actuado sobre el paquete entero o al menos que habían actuado o podrían haber actuado afirmativamente sobre la promesa del Congreso de que si la enmienda no hubiera sido ratificada dentro del período prescrito, expiraría y su asentimiento no sería obligatorio por más tiempo del que habían previsto. [22]
Sin embargo , en 1981, el Tribunal de Distrito de los Estados Unidos para el Distrito de Idaho determinó que el Congreso no tenía autoridad para extender el plazo, incluso cuando solo estaba contenido en la cláusula resolutoria de la propuesta de resolución conjunta. [23] La Corte Suprema había decidido hacerse cargo del caso, sin pasar por el Tribunal de Apelaciones, [24] pero antes de que pudieran escuchar el caso, el período extendido otorgado por el Congreso se había agotado sin el número necesario de estados, lo que hizo que el caso fuera discutible . [25]
El artículo V también contiene dos declaraciones que protegen el contenido de ciertas cláusulas constitucionales de ser enmendadas. La primera de las dos está obsoleta debido a una disposición de caducidad adjunta . Absolutamente no enmendables hasta 1808 fueron el Artículo I, Sección 9, Cláusula 1 , que impedía al Congreso aprobar cualquier ley que restringiera la importación de esclavos antes de 1808, y el Artículo I, Sección 9, Cláusula 4 , una declaración de que los impuestos directos deben ser prorrateados de acuerdo con las poblaciones de los estados, como se describe en el Artículo I, Sección 2, Cláusula 3. La segunda prohibición no tenía fecha de vencimiento y sigue vigente. Dispone expresamente que ninguna enmienda privará a un estado de su sufragio igualitario (representación) en el Senado , como se describe en el Artículo I, Sección 3, Cláusula 1 , sin el consentimiento de ese estado. [26] Diseñadas para sellar dos compromisos alcanzados entre los delegados a la Convención Constitucional después de debates polémicos, estas son las únicas disposiciones explícitamente arraigadas de la Constitución. [8] [27] [28]
La garantía del sufragio igualitario en el Senado puede ser enmendada a través de los procedimientos delineados en el Artículo. [26] El profesor de derecho George Mader sostiene que la disposición de protección puede ser enmendada porque no es "autoconsolidada", lo que significa que no contiene una disposición que impida su propia enmienda. Por lo tanto, según el argumento de Mader, un proceso de enmienda de dos pasos podría derogar la disposición que impide que se enmiende la disposición de sufragio igualitario y luego derogar la disposición de sufragio igualitario en sí. [28] Mader contrasta la disposición que impide la modificación de la cláusula de sufragio igualitario con la Enmienda Corwin no ratificada , que contiene una disposición autoconsolidada e inenmendable. [28] El profesor de derecho Richard Albert también sostiene que la disposición de sufragio igualitario podría ser enmendada a través de un proceso de "doble enmienda", contrastando la Constitución de los Estados Unidos con otras constituciones en las que la disposición que protege ciertas disposiciones de ser enmendadas también se protege a sí misma. Otro jurista, Akhil Amar , sostiene que la disposición sobre sufragio igualitario podría modificarse mediante un proceso de dos pasos, pero describe ese proceso como un "plan astuto". [29]
Según el teórico y erudito constitucional Lawrence G. Sager , existe un debate entre los comentaristas sobre si el Artículo V es el medio exclusivo para enmendar la Constitución, o si existen vías para enmendarla, incluidas algunas vías en las que la Constitución podría enmendarse inconscientemente o sin darse cuenta en un período de actividad política sostenida por parte de un electorado nacional movilizado. [30] Por ejemplo, Akhil Amar rechaza la noción de que el Artículo V excluye otros modos de cambio constitucional, argumentando en cambio que el procedimiento previsto en el Artículo V es simplemente el método exclusivo que el gobierno puede utilizar para enmendar la Constitución. Afirma que el Artículo V en ninguna parte impide que el propio Pueblo, actuando al margen del Gobierno ordinario, ejerza su derecho legal de alterar o abolir el Gobierno a través de los procedimientos legales adecuados. [31]
Otros académicos no están de acuerdo. Algunos sostienen que la Constitución en sí no proporciona ningún mecanismo para que el pueblo estadounidense adopte enmiendas constitucionales independientemente del Artículo V. [32] Darren Patrick Guerra ha sostenido que el Artículo V es una parte vital de la tradición constitucional estadounidense y lo defiende contra las críticas modernas de que el Artículo V es demasiado difícil, demasiado antidemocrático o demasiado formal. En cambio, sostiene que el Artículo V proporciona una manera clara y estable de enmendar el documento que es explícita, auténtica y el medio exclusivo de enmienda; promueve la sabiduría y la justicia al mejorar la deliberación y la prudencia; y su proceso complementa el federalismo y la separación de poderes que son características clave de la Constitución. Sostiene que el Artículo V sigue siendo la manera más clara y poderosa de registrar los deseos soberanos del público estadounidense con respecto a las alteraciones de su ley fundamental. Al final, el Artículo V es un baluarte esencial para mantener una Constitución escrita que asegure los derechos del pueblo tanto contra las élites como contra ellos mismos. [33] [ página necesaria ]
La opinión de que el proceso de enmienda del Artículo V es el único vehículo legítimo para lograr un cambio constitucional es, como señala el experto en derecho constitucional Joel K. Goldstein, "cuestionada por numerosas decisiones judiciales ampliamente aceptadas que han introducido un nuevo significado en el lenguaje constitucional al apartarse de las intenciones, expectativas o significados originales". También señala cómo las instituciones constitucionales han evolucionado, independientemente de la actividad judicial y de las modificaciones efectuadas a través del proceso del Artículo V, "para adoptar formas incompatibles con lo que los Fundadores imaginaron o el lenguaje que escribieron sugería". [34]
En su discurso de despedida , el presidente George Washington dijo: [35]
Si en opinión del pueblo la distribución o modificación de los poderes constitucionales es particularmente errónea, que se corrija mediante una enmienda en la forma que la Constitución designa. Pero que no se haga ningún cambio mediante la usurpación, porque aunque ésta, en un caso, puede ser el instrumento del bien, es el arma habitual con la que se destruyen los gobiernos libres. El precedente siempre debe compensar en gran medida, en un mal permanente, cualquier beneficio parcial o transitorio que su uso pueda producir en cualquier momento.
Esta declaración de Washington se ha vuelto controvertida, y los académicos [ ¿cuáles? ] no están de acuerdo sobre si todavía describe el orden constitucional apropiado en los Estados Unidos. [36] Los académicos [ ¿cuáles? ] que descartan la posición de Washington a menudo argumentan que la Constitución misma fue adoptada sin seguir los procedimientos de los Artículos de la Confederación , [37] mientras que el abogado constitucional Michael Farris no está de acuerdo, diciendo que la convención fue un producto del poder residual de los estados , y la enmienda en proceso de adopción fue legal, habiendo recibido el asentimiento unánime de las legislaturas de los estados. [38]
El artículo V establece los procedimientos para enmendar la Constitución, pero no dice explícitamente si esos procedimientos se aplican al propio artículo V. Según el profesor de derecho George Mader, ha habido numerosas propuestas para enmendar los procedimientos de enmienda de la Constitución, y "se acepta generalmente que las disposiciones de enmienda constitucional pueden utilizarse para enmendarse a sí mismas". Aun así, el artículo V nunca ha sido enmendado. [27] [28]
