Fue creado gracias a la reforma constitucional propiciada por Baltasar Brum.
Se trató de un acuerdo entre las dos grandes fuerzas políticas del país en dicha época, colorados y blancos.
Sin embargo, José Batlle y Ordóñez era partidario de un ejecutivo íntegramente colegiado.
Hay quienes afirman que tal reforma fue imponer un sistema semipresidencialista.
Al Consejo Nacional de Administración le correspondía lo relativo a la Instrucción Pública, Obras Públicas, Trabajo, Industrias, Hacienda, Asistencia e Higiene y preparaba el presupuesto general de la Nación.