En el derecho estadounidense , la teoría del ejecutivo unitario es una teoría de derecho constitucional según la cual el presidente de los Estados Unidos tiene autoridad exclusiva sobre el poder ejecutivo . [1] Es "una interpretación expansiva del poder presidencial que tiene como objetivo centralizar un mayor control sobre el gobierno en la Casa Blanca". [2] La teoría a menudo surge en desacuerdos jurisprudenciales sobre la capacidad del presidente para destituir a empleados dentro del poder ejecutivo; la transparencia y el acceso a la información; la discreción sobre la implementación de nuevas leyes; y la capacidad de influir en la elaboración de normas de las agencias. [3] Existe un desacuerdo sobre la fuerza y el alcance de la doctrina, y las versiones más expansivas de la teoría se están convirtiendo en el foco del debate político moderno. Estas versiones expansivas son controvertidas tanto por razones constitucionales como prácticas. [4] [5] [6] Desde la administración Reagan , la Corte Suprema ha adoptado un ejecutivo unitario más fuerte, que ha sido defendido principalmente por sus jueces conservadores, la Sociedad Federalista y la Fundación Heritage . [7] [8] [9] [10]
La teoría se basa en gran medida en la Sección 1 del Artículo Dos de la Constitución de los Estados Unidos , [11] que otorga "el poder ejecutivo " de los Estados Unidos al presidente. [12] [13] Los críticos debaten sobre cuánto poder le otorga la cláusula de otorgamiento de poderes al presidente, [14] [15] y señalan las otras cláusulas de la Constitución que brindan controles y equilibrios sobre el poder ejecutivo. Por ejemplo, algunos argumentan que la Cláusula del Comandante en Jefe se volvería efectivamente redundante si los fundadores pretendían que la redacción se interpretara como un ejecutivo unitario. [16] Otros argumentan que incluso el Rey de Gran Bretaña en el momento de la fundación no tenía el control unitario que algunos defensores argumentan que tenía al justificar una expansión del poder presidencial. [17] En la década de 2020, la Corte Suprema sostuvo que, con respecto a los poderes otorgados por la cláusula de otorgamiento de poderes, "todo el 'Poder Ejecutivo' pertenece solo al Presidente". [18] [19]
Desde sus inicios, el presidente de los Estados Unidos ha ejercido una autoridad significativa sobre el poder ejecutivo, con algunas excepciones, incluidas agencias independientes como la Reserva Federal y personal independiente como los asesores especiales . [20] [ verificación necesaria ] Estos límites al poder ejecutivo unitario pueden ser creados por el poder legislativo a través de la aprobación de leyes por parte del Congreso , o por el poder judicial a través de decisiones de la Corte Suprema. Desde la fundación del país, los cargos independientes del ejecutivo han incluido el de Contralor , el Director General de Correos y la Comisión del Fondo de Amortización . [20] La administración Reagan, incluidos los jueces que nombró para la Corte Suprema, fue la primera administración presidencial en citar la teoría del ejecutivo unitario. [21] Luego entró en el discurso público con la administración de George W. Bush y encontró un fuerte defensor en Donald Trump . [22] Los presidentes de ambos partidos tienden a ver la idea de que deberían tener más poder de manera más favorable cuando están en el cargo. [22]
Más allá de cuestionar su constitucionalidad, [23] [24] [25] [16] las críticas comunes incluyen la idea de que la teoría podría llevar a malos resultados, incluyendo más corrupción y empleados menos calificados. [26] [27] [28] Algunos críticos señalan países donde cambios similares a un ejecutivo más unitario han resultado en retrocesos democráticos , [29] [30] [ 31] [32] o la gran mayoría de las democracias (incluyendo estados y gobiernos locales de EE. UU.) que le dan a su líder ejecutivo menos poder. [33] [31] [34] [35]
El término "ejecutivo unitario" se remonta a la administración Reagan, [2] [36] [37] [38] pero los partidarios de la teoría del ejecutivo unitario, a veces denominados "unitarios", sostienen que el principio se remonta a la fundación. [39] No existe una interpretación canónica de la teoría, y diferentes académicos la definen de manera diferente. [40] Algunos distinguen entre versiones más fuertes y más débiles; la mayoría de las definiciones contemporáneas se centran en una de las versiones más fuertes de la teoría.
La teoría del ejecutivo unitario ha suscitado un importante debate sobre lo que dice la Constitución acerca del poder presidencial. [41]
La cláusula de adquisición de derechos del artículo II , quizás la cláusula más citada a favor de un ejecutivo más fuerte, dice: "El poder ejecutivo [de los Estados Unidos] estará en manos de un presidente de los Estados Unidos de América". Algunos han sugerido que interpretar la cláusula de adquisición de derechos es difícil y puede haber sido simplemente un intento de los fundadores de rechazar la idea de un consejo ejecutivo, que fue ampliamente discutida en ese momento, en lugar de defender un ejecutivo fuerte. [42] Jan Hadelsman Shugerman analiza el contexto de cómo se usaba la palabra "adquirir derechos" antes de la constitución, y encuentra que puede significar significativamente menos completitud en el poder que otorga de lo que parece hoy. [15] Otros académicos sostienen que la cláusula de adquisición de derechos es clara y que, "Como mínimo, [la] cláusula de adquisición de derechos establece un cargo ejecutivo que será ocupado por un individuo". [13] En 2020, la Corte Suprema dictaminó por 5 a 4 que, según la cláusula de adquisición de derechos, "todo el 'poder ejecutivo' pertenece solo al presidente". [43]
Los defensores de la teoría del ejecutivo unitario argumentan además que la cláusula de “cuidar” (“El presidente se ocupará de que las leyes se ejecuten fielmente”) crea un “departamento ejecutivo jerárquico y unificado bajo el control directo del presidente”. [44] Los críticos señalan que la cláusula no especifica que el presidente debe ser el que ejecute las leyes, sino el que debe asegurarse de que los demás cumplan fielmente con sus responsabilidades. Los críticos también señalan que “cumplir fielmente” significa seguir las sentencias judiciales y los estatutos legislativos independientemente de si el presidente está de acuerdo con ellos. [45]
Los oponentes de la teoría señalan la cláusula de opinión , que dice solamente que un presidente puede pedir la opinión por escrito de un funcionario de departamento sobre cualquier tema relacionado con su departamento, lo que parece superfluo si se suponía que el presidente tenía amplios poderes. [46]
Los defensores de esta teoría han hecho afirmaciones sobre los poderes que ejercía el Rey de Gran Bretaña (a menudo incorrectamente mencionado en este contexto como el "Rey de Inglaterra") en el momento de la fundación y su relación con la intención fundadora del poder ejecutivo para justificar la teoría. Los historiadores legales cuestionan los poderes reales de la Corona como "sabiduría convencional", ya que el Parlamento tenía un poder significativo sobre los nombramientos y despidos de algunos miembros del personal ejecutivo, mientras que otros servían de por vida y eran independientes del rey. El profesor de derecho Daniel Birk sostiene que no había evidencia de que el rey tuviera tales poderes fuera de áreas específicas como la política exterior y el ejército, diciendo que el rey no podía dirigir a la mayoría de los funcionarios encargados de hacer cumplir la ley, reguladores o administrativos. [17] La invocación del rey como argumento para ampliar el poder ejecutivo fue hecha por primera vez por la Corte Suprema en Myers v. United States (1926), una decisión dictada por el presidente de la Corte Suprema William Howard Taft , expresidente de los Estados Unidos. [17] Eric Nelson argumentó que algunos Fundadores querían más controles sobre un presidente porque, a diferencia de un monarca hereditario, su bienestar no estaba tan intrínsecamente ligado a la nación. [47]
Según los profesores de derecho Lawrence Lessig y Cass Sunstein en 1994, [ necesita actualización ] "Nadie niega que en cierto sentido los redactores crearon un ejecutivo unitario; la pregunta es en qué sentido. Distingamos entre una versión fuerte y una débil". [48] :8-9 En una forma más fuerte o más débil, la teoría limitaría el poder del Congreso para despojar al presidente del control del poder ejecutivo. La teoría hipotética "fuertemente unitaria" plantea límites más estrictos al Congreso que la teoría "débilmente unitaria". [48] [ página necesaria ] Pero partes de la Constitución otorgan al Congreso amplios poderes. El Artículo I de la Constitución le da el poder exclusivo de hacer leyes, que luego el presidente debe ejecutar, siempre que esas leyes sean constitucionales. [45] El Artículo I, Sección 8, cláusula 18, conocida como la Cláusula de Necesidad y Apropiación , otorga al Congreso el poder de "hacer todas las leyes que sean necesarias y apropiadas para llevar a cabo todos los poderes conferidos por esta Constitución al Gobierno de los Estados Unidos, o a cualquier Departamento u Oficial del mismo". [49] La Constitución también otorga al Congreso el poder de "hacer reglas para el gobierno y la regulación de las fuerzas terrestres y navales". Cualquier teoría legítima [ ¿ investigación original? ] del ejecutivo unitario debe permitir al Congreso ejercer sus poderes constitucionales al tiempo que garantiza que el presidente pueda hacer lo mismo. [ cita requerida ]
La mayoría de los partidarios de esta teoría piensan que, "como mínimo, el presidente debería poder destituir a todos los funcionarios del poder ejecutivo, incluidos los jefes de las agencias reguladoras independientes , en cualquier momento y por cualquier motivo". [50] Los defensores de una teoría unitaria fuerte argumentan que el presidente posee todo el poder ejecutivo y, por lo tanto, puede controlar a los funcionarios y agencias subordinadas del poder ejecutivo. Esto implica que el poder del Congreso para destituir a las agencias o funcionarios ejecutivos del control presidencial es limitado. Por lo tanto, según la teoría del ejecutivo fuertemente unitario, las agencias y los asesores independientes son inconstitucionales en la medida en que ejercen un poder ejecutivo discrecional no controlado por el presidente. [44] Pero las comisiones reguladoras independientes existen desde hace al menos un siglo, y la Corte Suprema confirmó las protecciones contra la destitución de sus comisionados en Humphrey's Executor v. United States (1935). Algunos interpretan que la teoría del ejecutivo unitario significa que los tribunales federales no pueden decidir disputas entre agencias , argumentando que violaría la doctrina de la separación de poderes . [51]
Otros han señalado que la selección indirecta del presidente no está diseñada para poner a un presidente fuerte en el cargo. Los redactores esperaban un análisis mesurado por parte de electores especialmente elegidos que actuarían para elegir un candidato presidencial seguro y, si no se pudiera encontrar ninguno, confiar en que el Congreso elegiría uno y potencialmente negociar el poder. [52] Se han desarrollado formas más extremas de la teoría según las cuales los deseos del presidente pueden prevalecer sobre la ley. El ex abogado de la Casa Blanca John Dean dijo: "En su forma más extrema, la teoría del ejecutivo unitario puede significar que ni el Congreso ni los tribunales federales pueden decirle al presidente qué hacer o cómo hacerlo, particularmente en lo que respecta a asuntos de seguridad nacional". [53] En 2019, el profesor de derecho Ilya Somin argumentó que "ningún defensor serio de la teoría afirma que todo lo que hace el presidente es legal", solo dentro de los poderes conferidos al poder ejecutivo. [54] Existe desacuerdo sobre la fuerza y el alcance de la doctrina. En 2008, Steven Calabresi y Christopher Yoo dijeron que la teoría del ejecutivo unitario aseguraba que "el gobierno federal ejecutará la ley de manera consistente y de acuerdo con los deseos del presidente". [55] Esto contrasta con otra literatura académica, como MacKenzie en 2008 [ cita requerida ] y Crouch, Rozell y Sollenberger en 2020, [56] que enfatiza que los empleados federales deben ejecutar fielmente las leyes promulgadas de acuerdo con el proceso que prescribe la Constitución.
La frase "ejecutivo unitario" se discutió ya en la Convención de Filadelfia en 1787, y se refería únicamente a tener una sola persona para ocupar el cargo de presidente, como se propuso en el Plan de Virginia . La alternativa era tener varios ejecutivos o un consejo ejecutivo, como se propuso en el Plan de Nueva Jersey y promovido por Elbridge Gerry , Edmund Randolph y George Mason . [57] [58] James Madison fue un destacado defensor del ejecutivo unitario y argumentó con éxito a favor del poder del presidente para destituir a los designados administrativos bajo la Constitución en la Decisión de 1789. Madison dijo en 1789, "si algún poder es en su naturaleza Ejecutivo, es el poder de nombrar, supervisar y controlar a quienes ejecutan las leyes". Tenía reservas sobre el poder de destitución que se extendía al contralor del Departamento del Tesoro, ya que creía que el cargo compartiría responsabilidades tanto judiciales como ejecutivas. Otros legisladores, como Theodore Sedgwick , Michael Jenifer Stone y Egbert Benson, argumentaron que el papel sería principalmente ejecutivo y debería recaer en el poder del presidente. Madison finalmente retiró su propuesta de eximir al contralor del poder de destitución del presidente. [59] [60] [61]
En 1788, las cartas seudónimas del Federal Farmer defendían el ejecutivo unitario propuesto, argumentando que "un solo hombre parece estar en una posición particularmente buena para supervisar la ejecución de las leyes con discernimiento y decisión, con prontitud y uniformidad". [62] En el Federalista N.° 77 , Alexander Hamilton escribió con respecto al Senado y los nombramientos presidenciales que "el consentimiento de ese cuerpo sería necesario tanto para destituir como para nombrar". Tradicionalmente se ha pensado que el uso que hace Hamilton de "desplazar" significa "destitución" y, por lo tanto, un límite al poder presidencial. Otros eruditos legales han interpretado que "desplazar" significa el reemplazo de un designado por otro, no la destitución en sí. [63] [64] [65]
En el caso de 1926 de Myers v. United States , la Corte Suprema de los Estados Unidos decidió que el presidente tiene el poder exclusivo de destituir a los funcionarios del poder ejecutivo y no necesita la aprobación del Senado ni de ningún otro cuerpo legislativo. [ se necesita una fuente no primaria ] La corte también escribió:
Los deberes ordinarios de los funcionarios prescritos por estatuto quedan bajo el control administrativo general del Presidente en virtud de la concesión general a él del poder ejecutivo, y él puede supervisar y guiar adecuadamente la interpretación de los estatutos bajo los cuales actúan, a fin de asegurar esa ejecución unitaria y uniforme de las leyes que el artículo 2 de la Constitución evidentemente contemplaba al conferir el poder ejecutivo general solamente al Presidente. [66]
Casos posteriores como Humphrey's Executor v. United States (destitución presidencial de ciertos tipos de funcionarios), United States v. Nixon (privilegio ejecutivo) y Bowsher v. Synar (control de funciones ejecutivas) han flexionado el alcance de la doctrina de un lado a otro. El juez Scalia, en su disidencia solitaria en Morrison v. Olson, abogó por un poder presidencial ilimitado para destituir a todas las personas que ejerzan poderes del poder ejecutivo, lo que, según él, incluía al fiscal independiente ; el tribunal no estuvo de acuerdo, pero más tarde se acercó a la posición de Scalia en Edmond v. United States . [67] Muchos de los proponentes trabajaron para el juez Scalia. [31]
En los últimos años, la Corte Suprema ha expresado más apoyo a la teoría. [68] [69] En Seila Law LLC v. Consumer Financial Protection Bureau y Collins v. Yellen , la Corte sostuvo que algunos intentos de limitar el poder presidencial de destitución de agencias con un solo director violan la separación de poderes . El juez Samuel Alito llegó al punto de escribir: "La Constitución prohíbe incluso 'restricciones modestas' al poder del Presidente de destituir al jefe de una agencia con un solo funcionario superior". La Corte reiteró que las únicas excepciones al poder de destitución del presidente eran los precedentes encontrados en Humphrey's Executor y Morrison . [70] Los cuatro jueces designados por un presidente demócrata disintieron en Seila , argumentando que la constitución no hace tales afirmaciones. [71] [72] Collins fue un caso muy similar que se trató al año siguiente, y el precedente de Seila se aplicó a Collins en un fallo de 7 a 2. [73] [74] [75]
El poder de la presidencia ha crecido desde la década de 1970 debido a eventos clave y a que el Congreso o los tribunales no estaban dispuestos o no podían controlar el poder presidencial. [76] Con fuertes incentivos para aumentar su propio poder, los presidentes de ambos partidos se convirtieron en defensores naturales de la teoría [22] y rara vez renunciaron a los poderes ejercidos por sus predecesores. [37] Los presidentes republicanos, incluido Trump, no cumplieron sus promesas de usar el poder ejecutivo unitario para reducir el gobierno, y en su lugar optaron por utilizar la administración para avanzar en sus políticas. [22]
La teoría se originó en círculos legales conservadores, más notablemente en la Sociedad Federalista . [22] La administración Reagan tomó el consejo del Mandato para el Liderazgo publicado por la Heritage Foundation de contratar a 5000 entusiastas partidarios de la campaña Reagan-Bush para cubrir los 5000 nuevos puestos de nombramiento político creados por la Ley de Reforma del Servicio Civil de 1978. [ 77] La administración también hizo uso de la Oficina de Información y Asuntos Regulatorios , promulgada por Jimmy Carter en 1980, para eludir cualquier regulación con la que la administración no estuviera de acuerdo. [77] La era Reagan se cita como un catalizador importante en el creciente poder presidencial, [37] [38] con un crecimiento significativo después del 11 de septiembre, ya que los conservadores han adoptado con mayor facilidad la idea de un ejecutivo unitario. [36] [78]
Dick Cheney y la administración de George W. Bush apoyaron la teoría. [79] Por ejemplo, Bush escribió una vez en una declaración firmada que "interpretaría el Título X en la División A de la Ley, relacionado con los detenidos, de una manera consistente con la autoridad constitucional del Presidente para supervisar la rama ejecutiva unitaria y como Comandante en Jefe y consistente con las limitaciones constitucionales al poder judicial". [80] Los críticos reconocen que parte del deber del presidente es "interpretar lo que es y lo que no es constitucional, al menos cuando supervisa las acciones de las agencias ejecutivas"; al mismo tiempo, acusaron a Bush de sobrepasar ese deber por su aparente disposición a anular las decisiones de los tribunales estadounidenses. [81] Durante su audiencia de confirmación para convertirse en juez asociado de la Corte Suprema de los Estados Unidos , Samuel Alito pareció respaldar una versión más débil de la teoría del ejecutivo unitario. [82] Barack Obama hizo campaña contra la teoría, pero adoptó algunos aspectos de ella después de las elecciones de mitad de período de 2010. [83]
Donald Trump ejerció el mayor control sobre el ejecutivo durante su presidencia que cualquier otro presidente moderno, citando a menudo el Artículo II de la Constitución. En 2019, dijo: "Tengo un Artículo II, donde tengo el derecho de hacer lo que quiera como presidente". [84] [37] [4] [56] Bill Barr apoyó notablemente la teoría antes de su confirmación como fiscal general en un memorando de 2018 criticando la investigación de Rusia . [85] [86] El Proyecto 2025 propone usar la teoría como justificación para dar a Trump o al próximo presidente republicano el máximo control sobre el poder ejecutivo. [87] La plataforma de campaña de Trump 2024 incluye una expansión del poder ejecutivo basada en esta teoría. [88] El fallo de la Corte Suprema de 2024 Trump v. United States podría hacer que el presidente sea aún más poderoso, y algunos lo interpretan como un respaldo a la teoría del ejecutivo unitario. [89] [90]
Stephen Skowronek , John A. Dearborn y Desmond King sostienen que la teoría del ejecutivo unitario es una pesadilla constitucional que causaría disrupción y consecuencias que los fundadores esperaban evitar. [91] Los profesores de la Facultad de Derecho de Loyola Karl Manheim y Allan Ides escriben que "la separación entre los poderes no es y nunca fue la intención de ser hermética" y señalan el poder de veto del presidente como un ejemplo del poder legislativo ejercido por el ejecutivo. También citan otros ejemplos de poder cuasi legislativo y cuasi judicial ejercido por el poder ejecutivo como elementos necesarios del estado administrativo, pero sostienen que, en última instancia, todo el poder administrativo pertenece al Congreso, no al presidente, y los únicos poderes "ejecutivos" verdaderos son aquellos explícitamente descritos en la Constitución. [25] En esto, Manheim e Ides siguen los pasos de Lessig y Sunstein. [48] [ página necesaria ]
David J. Barron (actualmente juez federal) y Marty Lederman han criticado la teoría del ejecutivo unitario. Reconocen que hay argumentos convincentes a favor de alguna forma de ejecutivo unitario dentro de las fuerzas armadas, [92] pero sostienen que la Constitución no prevé un ejecutivo unitario igualmente fuerte fuera del contexto militar, y que la Cláusula del Comandante en Jefe sería superflua si el mismo tipo de autoridad presidencial unitaria resultara de la disposición constitucional general que confiere el poder ejecutivo al presidente. [16] La BBC ha calificado la teoría de "controvertida", [5] y The Guardian la calificó de "controvertida" [93] y de "doctrina cuasi legal". [23] En 2007, Norman Ornstein escribió en The Economist que una abrumadora mayoría de académicos e historiadores constitucionales encuentran la teoría "ridícula". [24]
Graham Dodds y Christopher Kelley se preocupan por las implicaciones constitucionales de relegar el poder legislativo a un estatus secundario, así como por las implicaciones de la teoría para la democracia, especialmente bajo una presidencia de Trump . [29] Ian Millhiser lo llamó un "escenario de peor caso para la democracia liberal". [94] Steven Greenhut sostiene que la teoría es una receta para el abuso y el autoritarismo. [32] David Driesen sostiene que el control unitario sobre el ejecutivo es una característica definitoria de la autocracia. [31] The Economist escribió que "los caprichos vanos y tiránicos de un emperador-presidente surgirían de los escombros". [28]
A diferencia de las constituciones modernas de muchos otros países, que especifican cuándo y cómo se puede declarar un estado de emergencia y qué derechos se pueden suspender, la Constitución de los Estados Unidos no incluye un régimen integral y separado para las emergencias. Algunos expertos en derecho creen que la Constitución otorga al presidente poderes de emergencia inherentes al nombrarlo comandante en jefe de las fuerzas armadas o al otorgarle un "poder ejecutivo" amplio e indefinido. [95] El Congreso ha delegado al presidente al menos 136 poderes de emergencia estatutarios distintos, cada uno de los cuales está disponible tras la declaración de una emergencia. Sólo 13 de ellos requieren una declaración del Congreso; el resto se asume mediante una declaración ejecutiva sin ninguna otra intervención del Congreso. [96] Los poderes de emergencia presidenciales autorizados por el Congreso son amplios y dramáticos, y van desde la toma del control de Internet hasta la declaración de la ley marcial. [95] Esto llevó a The Atlantic a escribir que "el mal uso de los poderes de emergencia es una táctica estándar entre los líderes que intentan consolidar el poder", [95] porque, en palabras de la disidencia del juez Robert H. Jackson en Korematsu v. United States , la decisión de la Corte Suprema de 1944 que confirmó el internamiento de los estadounidenses de origen japonés , cada poder de emergencia "está por ahí como un arma cargada, lista para la mano de cualquier autoridad que pueda presentar un reclamo plausible de una necesidad urgente". [95]
En un artículo publicado en Reason , Ilya Somin argumentó que concentrar más poder en el presidente haría que éste fuera menos responsable y sería contrario a los ideales de los fundadores, que estaban preocupados por la concentración de poder. [26] La preocupación por los efectos sobre la independencia investigativa del Departamento de Justicia y los esfuerzos anticorrupción es un tema recurrente en las críticas a la teoría del ejecutivo unitario. [97] [98] [99] [28]
Otra preocupación gira en torno a las implicaciones más prácticas de una fuga de cerebros de expertos en el gobierno federal. [28] Ian Millhiser critica las versiones más débiles de la teoría, ya que dan a los presidentes el poder de manipular las elecciones e interferir en aspectos tecnocráticos del gobierno que normalmente están alejados de la política, como la Reserva Federal. [94] Algunos académicos se oponen incluso a la teoría más débil de un ejecutivo unitario. Algunos están a favor de un ejecutivo plural, como en los muchos gobiernos estatales que eligen por separado a un fiscal general. [100] Otros están a favor de un sistema en el que el Congreso y el presidente compartan el control sobre la burocracia. Ambos probablemente requerirían una enmienda constitucional para agregar estos controles al ejecutivo que son comunes en otras democracias.
La teoría del ejecutivo unitario no existe a nivel estatal o local en los Estados Unidos. A diferencia de un solo funcionario ejecutivo electo como el presidente, existen ejecutivos plurales en prácticamente todos los gobiernos no nacionales, con estados donde los funcionarios ejecutivos como el vicegobernador , el fiscal general , el contralor , el secretario de estado y otros, son elegidos independientemente del gobernador del estado . [35] [34] Los poderes ejecutivos de Texas y Carolina del Norte , por ejemplo, mantienen un ejecutivo plural por el cual otros funcionarios ejecutivos electos pueden frenar las acciones del jefe ejecutivo. El grupo de funcionarios ejecutivos de Carolina del Norte, el Consejo de Estado de Carolina del Norte , ejerce un poder estatutario considerable al aprobar las transacciones monetarias y de propiedad del gobierno estatal. [101] La Constitución de Nueva York contenía cláusulas de cuidado y de adquisición de derechos "que reflejaban exactamente las cláusulas de la Constitución de los EE. UU., pero no permitían al gobernador nombrar o destituir a los funcionarios, confiriendo esas funciones a un consejo". [31]
David Driesen sostiene que reformas similares llevaron a un retroceso democrático significativo en Turquía , Polonia y Hungría . [31] Susan Hennessey y Benjamin Wittes dijeron que "la presidencia estadounidense, en su unidad, es profundamente diferente de casi todos los demás ejecutivos en sistemas democráticos que han persistido a lo largo del tiempo. Los fundadores de otras democracias han, de manera bastante intencional, decidido de manera diferente a los fundadores de ésta". [33]
En la película biográfica de 2018 Vice , dirigida por Adam McKay , se explora con cierto detalle y se dramatiza la teoría del ejecutivo unitario. [54] El vicepresidente Dick Cheney , el tema de la película, su abogado David Addington , el fiscal general adjunto adjunto en la Oficina del Asesor Jurídico John Yoo y el juez de la Corte Suprema Antonin Scalia figuran de manera destacada en el desarrollo y la promoción de la teoría. [54] Lo llevaron al primer plano de las discusiones modernas sobre el tema del poder ejecutivo a partir de 2001, continuando durante la administración Bush y más allá. La aplicación de esta doctrina legal tiene implicaciones para el procesamiento de la Guerra contra el Terrorismo , la posterior invasión estadounidense de Irak en 2003 , el uso de técnicas mejoradas de interrogatorio en sitios como la Bahía de Guantánamo y Abu Ghraib , y la vigilancia masiva . [54]
Los abogados del Departamento de Justicia de la era Reagan desarrollaron la llamada teoría del ejecutivo unitario, una interpretación expansiva del poder presidencial que apunta a centralizar un mayor control sobre el gobierno en la Casa Blanca. Bajo versiones más fuertes de esta visión, el Congreso no puede fracturar el control del presidente sobre el poder ejecutivo federal, por ejemplo, otorgando el poder de tomar ciertas decisiones al jefe de una agencia incluso si el presidente ordena a la agencia que tome una decisión diferente, o limitando la capacidad de un presidente para hacer cumplir sus deseos removiendo a cualquier funcionario del poder ejecutivo, incluidos los jefes de agencias "independientes", a voluntad.
...una idea controvertida conocida como "teoría del ejecutivo unitario"
Desde el punto de vista constitucional, la teoría del ejecutivo unitario no es una doctrina de larga data que sea ampliamente aceptada por los tribunales y otros actores políticos. Lejos de ello, el estatus constitucional de la teoría es más bien controvertido.
Cuando ayer la Corte Suprema amplió drásticamente el poder presidencial, continuó una tendencia que ha ido en una dirección durante mucho tiempo.
Los unitarios se obsesionan con la redacción de la cláusula de "adquisición" del Artículo II (en comparación con la redacción de los Artículos I y III), argumentando que solo el presidente tiene todo el poder ejecutivo, lo que significa que cualquier poder que sea de naturaleza ejecutiva, incluso si no está directamente enumerado en la Constitución, pertenece al presidente.
El artículo II habla directamente sólo de los funcionarios electos, principalmente del Presidente y sus poderes; describe esos poderes en los términos más resumidos. En general, se le confiere el "poder ejecutivo", pero no se sabe claramente qué es eso en el contexto interno. Dejando de lado las relaciones exteriores y la autoridad militar (una parte muy importante de la Presidencia, pero que no es el foco de este ensayo 89), tiene los siguientes poderes y/o responsabilidades.
Este artículo ofrece una lectura textual minuciosa de la palabra "vesting" y un examen de su uso y contexto en el siglo XVIII, con el primer estudio de diccionarios disponibles (de 1637 a 1846), cartas coloniales y constituciones estatales, la Convención Constitucional y los debates de ratificación. Los diccionarios definieron "vest" en términos de derechos básicos de propiedad territorial, sin referencia a la exclusividad o inevitabilidad, y rara vez con alguna referencia a cargos o poderes. Otros documentos legales y colecciones digitales de los documentos de los Fundadores indican una variedad de usos, desde "plenamente adquirido" hasta "simplemente adquirido" y "parcialmente adquirido", de modo que la palabra "vesting" por sí sola significaría menos completitud. Mientras tanto, las palabras utilizadas en la Constitución o por los redactores para transmitir exclusividad o inevitabilidad (por ejemplo, "todas", "exclusivas", "únicas", "solitarias" o "inevitables") no aparecen en la cláusula de adjudicación de poderes al ejecutivo. El significado corriente de "adquisición de poderes" probablemente era una simple concesión de poderes sin significar la inadmisibilidad de condiciones legislativas como los requisitos de buena causa para las destituciones, lo que socava la base originalista de la teoría unitaria. Por otra parte, la "todas" en la cláusula de adjudicación de poderes al legislativo puede tener más sentido legal para la no delegación.
Hay quienes argumentarían que el 'ejecutivo unitario' debe tener control efectivo sobre todas las funciones del Artículo II, en cuyo caso la superintendencia garantizada por la Cláusula del Comandante en Jefe no parecería hacer ningún trabajo adicional con respecto a la superintendencia.
Sin embargo, como muestra este artículo, las afirmaciones de los unitarios sobre el significado original del poder ejecutivo son en gran medida infundadas. La capacidad de destituir a los funcionarios ejecutivos no era una de las prerrogativas de la Corona británica. Además, el rey no nombraba ni podía destituir a todos sus funcionarios principales, muchos de los cuales ocupaban sus cargos de por vida o de conformidad con otras formas de tenencia y que operaban independientemente de la dirección o el control del rey.
La Corte Suprema en 1935 y 1988 confirmó el poder del Congreso para proteger a algunos funcionarios del poder ejecutivo de ser despedidos sin causa. Pero después de que los jueces designados por los republicanos desde que Reagan tomó el control, ha comenzado a erosionar esos precedentes.
ACTUALIZACIÓN: Tal vez debería haber mencionado el argumento, que se suele esgrimir, de que mantener un ejecutivo unitario (incluso cuando se trata de poderes que van más allá del alcance del significado original de la Constitución) es deseable porque mejora la rendición de cuentas política. Incluso si fuera cierta, esta afirmación se refiere a lo que es pragmáticamente deseable, no al texto y el significado original de la Constitución. Pero la afirmación es dudosa incluso en sus propios términos. Cuanto mayor sea el alcance del poder ejecutivo, más difícil será para los votantes racionalmente ignorantes hacer un seguimiento de más de una pequeña fracción de él. Además, se vuelve difícil determinar cómo sopesar el desempeño del presidente en un área frente a lo que hace en otras (suponiendo que haya variación en la calidad, como será a menudo el caso). Por lo tanto, es poco probable que concentrar una amplia gama de poderes en manos de una persona haga mucho para mejorar la rendición de cuentas.
"Eso es lo que ocurre en los estados autoritarios: existe una apariencia de sistema legal, pero se vuelve inútil", afirmó. "Si eso ocurriera aquí, sería sumamente preocupante. Aún no hemos llegado a ese punto. Pero creo que un segundo mandato podría causar un daño significativo que podría ser permanente o no".
Una de las razones de la profesionalización de la burocracia en el siglo XIX fue proporcionar al barco del Estado suficiente lastre para seguir navegando de una administración a la siguiente... Los caprichos vanos y tiránicos de un emperador-presidente surgirían de los escombros.
Al convertir a los servidores públicos devotos en meros sirvientes de su amo y al privilegiar los deseos presidenciales sobre la experiencia y la independencia institucionales, la teoría corre el riesgo de convertir al jefe del ejecutivo en un monarca absoluto. Además, al ampliar los poderes ya considerables de la presidencia, amenaza con alterar el delicado equilibrio entre poderes del país al relegar al Congreso y al poder judicial a un estatus inferior... Trump nos mostró lo que sucede cuando se apoya el uso de tal poder con una persona que parece preocuparse poco por la institución, la Constitución o la democracia estadounidense... De este modo, Estados Unidos podría ver cómo la teoría del ejecutivo unitario se emplea para erosionar significativamente los principios democráticos básicos.
La teoría del ejecutivo unitario proporciona un barniz de autoridad legal para que un presidente con inclinaciones autoritarias participe en una variedad de comportamientos antidemocráticos. Cuando George W. Bush había demostrado lo que el ejecutivo unitario podía justificar (torturar a prisioneros, vigilar a ciudadanos comunes, ignorar los estatutos del Congreso), los académicos constitucionales ya señalaban a los presidentes como la principal amenaza para la democracia estadounidense. Con el ascenso del populismo de derecha y la elección de Trump en 2016, esta amenaza se vio magnificada por la transformación acompañante del propio Partido Republicano, con sus élites en Washington y en todo el país alentando el comportamiento autoritario de Trump en el cargo... El Partido Republicano es ahora un partido antidemocrático, y sus futuros presidentes –empoderados por la teoría del ejecutivo unitario– amenazan los fundamentos del sistema democrático estadounidense... Los demócratas han sido cómplices, pero los republicanos han llevado la trayectoria más allá de los límites democráticos.
Pero implementar lo que los críticos llaman "teoría ejecutiva unitaria" (es decir, poner todos los aspectos del gobierno federal bajo el control del presidente) es una receta para el autoritarismo y el abuso.
Pero el sistema estadounidense se vuelve complicado cuando se contempla la posibilidad de otorgar el poder ejecutivo a una persona que no puede ser destituida fácilmente cuando esa persona es tan voluble y peculiar como Trump. En tales situaciones, la estructura puede comenzar a parecer francamente imprudente. Al concentrar el poder de modo que esta persona ordene al gobierno federal que haga cosas (y al hacer que sea excepcionalmente difícil destituir a esa persona durante un período prolongado de tiempo), uno tiene que tener cierta confianza en las intenciones y habilidades de esa persona.
De hecho, la desagregación parcial de la autoridad ejecutiva es la norma, más que una excepción, en prácticamente todos los niveles de unidades gubernamentales no nacionales en los Estados Unidos, de las que hay más de 80.000. La autoridad que de otro modo ejercería el gobernador o alcalde se otorga con frecuencia a un funcionario estatal o local específico. A menudo, estos funcionarios son elegidos directamente por el público. Otras veces son elegidos por la legislatura; otras veces, son designados por otro funcionario estatal. Estos acuerdos son solo aproximaciones del ideal del ejecutivo desagregado porque existe una responsabilidad o autoridad residual para la política en el ejecutivo de propósito general ... El número promedio de cargos ejecutivos electos por estado fue de 6,7 en 2002 ...
El término "ejecutivo unitario" data de la década de 1980, pero los unitarios sostienen que la idea se remonta a la época fundacional.
No existe una explicación canónica única de la teoría ejecutiva unitaria, aunque varios académicos han proporcionado sus propias caracterizaciones de la misma. (Véase Calabresi y Yoo (2008), Barilleaux y Kelley (2010), Dodds (2019), Crouch et al. (2020) y Skowronek et al. (2021).)
La concepción de "buen gobierno" es coherente con una interpretación de la cláusula de "cuidar", en la que se encarga a los presidentes de hacer cumplir "fielmente" los fallos judiciales y los estatutos del Congreso, independientemente de sus opiniones sobre los méritos sustantivos. Se ve reforzada por la autoridad del Congreso, en virtud del Artículo I, para establecer normas y reglamentos "necesarios y adecuados" para la ejecución de sus mandatos.
Véase CALABRESI & YOO , supra nota 1, en 3-4; véase también, por ejemplo, Neomi Rao, Removal: Necessary and Sufficient for Presidential Control, 65 A LA. L. Rev. 1205, 1225 (2014) (afirmando que '[p]ara un control constitucional adecuado de la ejecución, el Presidente debe tener la posibilidad de dirigir deberes legales discrecionales, incluso aquellos asignados a otros funcionarios', y por lo tanto debe poder remover a todos los funcionarios ejecutivos, incluidos los jefes de agencias independientes); John Harrison, Addition by Subtraction, 92 VA. L. Rev. 1853, 1859–62 (2006) (caracterizando a los funcionarios del poder ejecutivo como 'agentes' del Presidente a quienes el Presidente debe poder remover si no conservan su confianza); cf. Morrison, 487 US en 724 n.4 (Scalia, J., disidente) (sosteniendo que el Presidente debe tener 'pleno poder para remover [a todos] los funcionarios principales', pero que los funcionarios inferiores pueden ser 'removibles por causa' siempre que los funcionarios que los designaron puedan despedirlos por 'no aceptar la supervisión' (énfasis omitido))
El Sr. [James] Wilson entró en un contraste de los puntos principales de los dos planes [es decir, el Plan de Virginia y el Plan de Nueva Jersey] ... Estos eran ... Un solo magistrado ejecutivo está a la cabeza de uno, se mantiene una pluralidad en el otro.
La jueza Kagan disintió del análisis constitucional, junto con los otros tres jueces liberales. En una opinión llena de lenguaje agudo y cortante, la jueza Kagan protestó que no había nada neutral en el razonamiento de la mayoría o en su teoría ejecutiva unitaria de la separación de poderes. Argumentó sistemáticamente que "el texto constitucional, la historia y los precedentes invalidan la tesis de la mayoría". La jueza Kagan incluso acusó a la mayoría de "manipular" su regla "inventada" para derribar la estructura independiente de la CFPB. Para un caso de separación de poderes, esta fue una pelea tan sangrienta como puede serlo.
En 363 ocasiones, el presidente Bush objetó disposiciones que, según él, podrían entrar en conflicto con la autoridad constitucional del presidente "para supervisar el poder ejecutivo unitario".
Esa declaración firmada muestra, en microcosmos, cómo ve el presidente la separación de poderes: el presidente, en su visión del mundo, puede interpretar las limitaciones a su poder, como las de la Enmienda McCain o la FISA antes de ella. Y los tribunales difícilmente pueden cuestionar sus dudosas "interpretaciones", incluso si destripan los mismos estatutos que interpretan: después de todo, existen "limitaciones constitucionales al poder judicial", aunque no, aparentemente, al poder del ejecutivo.
En su opinión, y en la de su administración, esa doctrina le da licencia para anular y eludir al Congreso o a los tribunales, basándose en sus propias interpretaciones de la Constitución. ...
Los autores del Proyecto 2025 basaron sus propuestas en una idea popular durante la época del expresidente Ronald Reagan: la "teoría del ejecutivo unitario". En general, los críticos, incluidos expertos legales y ex empleados del gobierno, se han centrado en el objetivo del Proyecto 2025 de darle más poder al poder ejecutivo, describiéndolo como un precursor del autoritarismo.
"Este es un respaldo total a la teoría del ejecutivo unitario" de manera dramática, dijo el profesor de derecho de la Universidad de Cornell Michael Dorf, refiriéndose a la teoría de que la Constitución de Estados Unidos le da al presidente un control expansivo sobre el poder ejecutivo del gobierno.
...el ejecutivo unitario se convierte exactamente en lo que más temían los fundadores, una fórmula para la máxima disrupción. Es propenso a imponer decisiones a voluntad, marginar a los disidentes y radicalizar a la oposición... El poder controlado jerárquicamente, completamente politizado y concentrado en el ejecutivo es una pesadilla constitucional y un amargo desenlace para una república asediada.
Creemos que el texto, tal como lo refuerza la práctica histórica, presenta un sólido argumento a favor de al menos alguna forma de "ejecutivo unitario" dentro de las fuerzas armadas, en particular en lo que respecta a las funciones tradicionales durante los conflictos armados.
Hay versiones más débiles de la teoría del ejecutivo unitario que no permitirían al presidente despedir a todos los agentes del FBI que se nieguen a jurar lealtad personal. Pero incluso estas versiones más débiles podrían potencialmente dar a los presidentes el poder de manipular las elecciones e interferir en aspectos tecnocráticos del gobierno que históricamente han sido apartados de la política partidista, como la Reserva Federal... Y, por supuesto, sobre todo esto se cierne Trump, con su plan de reemplazar gran parte del servicio civil con personas personalmente leales a él. En el peor escenario para la democracia liberal, la Corte Suprema podría usar el caso Jarkesy para dar luz verde a muchas de las aspiraciones más autoritarias de Trump.
Los hechos de Morrison también resaltan por qué la independencia de los fiscales a veces es deseable. Ese caso involucraba una investigación sobre uno de los funcionarios de mayor rango dentro del Departamento de Justicia. Un fiscal de base comprensiblemente temería las consecuencias profesionales de liderar una investigación de ese tipo, por la misma razón por la que yo sería reacio a realizar una investigación sobre uno de los principales ejecutivos de Vox Media.
La teoría del ejecutivo unitario en general no solo es ahistórica...
Ciertamente no afirmamos que la interpretación más sensata o incluso plausible de la Constitución de los Estados Unidos establezca un ejecutivo plural desagregado; pero tal vez debería