Un rescate es la prestación de ayuda financiera a una corporación o país que de otro modo estaría al borde de la quiebra .
Un rescate difiere del término bail-in (acuñado en 2010) según el cual los tenedores de bonos o depositantes de instituciones financieras de importancia sistémica global (G-SIFI) se ven obligados a participar en el proceso de recapitalización, pero no los contribuyentes. Algunos gobiernos también tienen el poder de participar en el proceso de insolvencia: por ejemplo, el gobierno de Estados Unidos intervino en el rescate de General Motors de 2009-2013. [1] Un rescate puede evitar, aunque no necesariamente, un proceso de insolvencia. El término rescate es de origen marítimo y describe el acto de sacar agua de un barco que se hunde utilizando un balde. [2] [3]
Un rescate podría realizarse con fines de lucro, como cuando un nuevo inversor resucita una empresa en problemas comprando sus acciones a precios de liquidación, o con objetivos sociales, como cuando, hipotéticamente hablando, un filántropo rico reinventa una empresa de comida rápida no rentable para convertirla en una Red de distribución de alimentos sin fines de lucro. Sin embargo, el uso común de la frase ocurre cuando los recursos gubernamentales se utilizan para apoyar a una empresa en quiebra, generalmente para evitar un problema mayor o un contagio financiero a otras partes de la economía. Por ejemplo, el gobierno de Estados Unidos supone que el transporte es fundamental para la prosperidad económica general del país. [4] Como tal, a veces ha sido política del gobierno de Estados Unidos proteger a las principales empresas estadounidenses responsables del transporte (fabricantes de aviones, compañías de trenes, compañías de automóviles, etc.) del fracaso mediante subsidios y préstamos a bajo interés. Estas empresas, entre otras, se consideran " demasiado grandes para quebrar " porque el gobierno considera que sus bienes y servicios son necesidades universales constantes para mantener el bienestar de la nación y, a menudo, indirectamente, su seguridad. [5] [6]
Los rescates gubernamentales de emergencia pueden ser controvertidos. En 2008 se desarrollaron debates sobre si rescatar a la fallida industria automotriz en Estados Unidos y cómo hacerlo . Quienes estaban en contra, como el locutor de radio pro libre mercado Hugh Hewitt , vieron el rescate como inaceptable. Sostuvo que las fuerzas del libre mercado deberían desmantelar orgánicamente las empresas para que los empresarios puedan surgir de las cenizas; que el rescate indica estándares comerciales más bajos para las empresas gigantes al incentivar el riesgo, creando riesgo moral al garantizar redes de seguridad que no deberían ser consideradas, pero desafortunadamente sí, en las ecuaciones comerciales; y que un rescate promueve la burocracia centralizada al permitir que los poderes gubernamentales elijan los términos del rescate. Además, los rescates gubernamentales son criticados como bienestar corporativo , lo que fomenta la irresponsabilidad corporativa.
Otros, como el economista Jeffrey Sachs , han calificado el rescate como un mal necesario y han sostenido en 2008 que la probable incompetencia en la gestión de las empresas automovilísticas es una razón insuficiente para dejarlas fracasar completamente y correr el riesgo de perturbar el delicado estado económico de Estados Unidos, ya que hasta tres millones de empleos dependían de la solvencia de los Tres Grandes y las cosas ya eran bastante sombrías como estaban. [7]
Randall D. Guynn destacó argumentos similares a favor de los rescates financieros de 2008, explicando que la mayoría de los responsables de la formulación de políticas consideraban que los rescates eran el menor de dos males, dada la falta de opciones de resolución efectivas en ese momento. [8]
En la crisis financiera de 2007-2008 , se utilizaron grandes cantidades de apoyo gubernamental para proteger el sistema financiero, y muchas de esas acciones fueron atacadas como rescates. En este período se desplegó más de un billón de dólares de apoyo gubernamental y "los votantes estaban furiosos". [9] El Programa de Alivio de Activos en Problemas de Estados Unidos autorizó hasta 700 mil millones de dólares de apoyo gubernamental, de los cuales 426 mil millones de dólares se invirtieron en bancos, [10] American International Group , fabricantes de automóviles y otros activos. TARP recuperó fondos por un total de 441.700 millones de dólares de los 426.400 millones de dólares invertidos, obteniendo una ganancia de 15.300 millones de dólares. [11]
En el Reino Unido, el paquete de rescate bancario fue aún mayor, totalizando alrededor de £500 mil millones.
También se produjeron rescates controvertidos en otros países, como Alemania (el fondo de rescate SoFFin ), Suiza (el rescate de la UBS), [12] Irlanda (la "garantía general" de los bancos nacionales irlandeses emitida en septiembre de 2008), [13] y varios otros países de Europa. [14]
Un rescate es lo opuesto a un rescate porque no depende de partes externas, especialmente del apoyo de capital del gobierno. Una recapitalización interna crea nuevo capital para rescatar a una empresa en quiebra mediante una recapitalización interna y obliga a los acreedores del prestatario a soportar la carga cancelando parte de la deuda que se les debe o convirtiéndola en capital. (Por ejemplo, en el caso de los bancos chipriotas en 2013, los acreedores en cuestión eran tenedores de bonos y el rescate fue de depositantes con más de 100.000 euros en sus cuentas. [15] )
El rescate se propuso públicamente por primera vez en un artículo de opinión de The Economist "From Bail-out to Bail-in" en enero de 2010, [16] por Paul Calello y Wilson Ervin. Se describió como una nueva alternativa entre "los rescates de los contribuyentes (malos) y el colapso financiero sistémico (probablemente peor)". Preveía una recapitalización de alta velocidad financiada mediante el "bailing-in" (conversión) de la deuda de los tenedores de bonos en capital nuevo. El nuevo capital absorbería pérdidas y proporcionaría nuevo capital para respaldar actividades críticas, evitando así un colapso repentino y desordenado o una liquidación, como se vio en la quiebra de Lehman . La gerencia sería despedida y los accionistas serían desplazados por los tenedores de bonos rescatados, pero la franquicia, los empleados y los servicios básicos podrían continuar, respaldados por el capital recién convertido. [17]
Casi al mismo tiempo, el Banco de Inglaterra estaba desarrollando una arquitectura similar, [18] dada la apremiante necesidad de una mejor herramienta para manejar los bancos en quiebra tras la crisis financiera. La primera discusión oficial sobre el rescate se estableció en un discurso de Paul Tucker , quien presidió el Grupo de Trabajo del Consejo de Estabilidad Financiera (FSB) sobre Gestión de Crisis Transfronterizas y también fue vicegobernador de Estabilidad Financiera en el Banco de Inglaterra. En marzo de 2010, Tucker comenzó a esbozar las propiedades de una nueva estrategia de "bail-in" para afrontar la quiebra de un gran banco:
Un enfoque bastante diferente, y bastante más profundo, sería implementar un marco de resolución súper especial que permitiera a las autoridades, en un cronograma rápido, recortar a los acreedores no asegurados en una empresa en funcionamiento.
En octubre de 2011, el Grupo de Trabajo del FSB había desarrollado considerablemente este pensamiento y publicó los "Atributos clave de los regímenes de resolución eficaces para las instituciones financieras". El documento establece principios básicos que serán adoptados por todas las jurisdicciones participantes, incluida la capacidad legal y operativa para dicho régimen de resolución súper especial (ahora conocido como "bail-in"). [19]
El alcance del régimen de resolución previsto no se limitaba a los grandes bancos nacionales. Además de las instituciones financieras "sistémicamente significativas o críticas", el alcance también se aplica a otras dos categorías de instituciones: las SIFI globales (bancos constituidos en el país en un país que está implementando el régimen de recapitalización interna) y las "infraestructuras del mercado financiero (FMI)", como cámaras de compensación. La inclusión de las FMI en posibles recapitalizaciones es en sí misma un cambio importante. El FSB define esas infraestructuras de mercado para incluir sistemas multilaterales de compensación y liquidación de valores y derivados y una gran cantidad de sistemas de intercambio y transacciones, como sistemas de pago, depositarios centrales de valores y depositarios comerciales. Esto significaría que un crédito de un acreedor no garantizado frente a, por ejemplo, una institución de cámara de compensación o una bolsa de valores podría, en teoría, verse afectado si dicha institución necesitara ser rescatada.
Los elementos transfronterizos de la resolución de instituciones bancarias de importancia mundial (G-SIFI) fueron el tema de un documento conjunto de la Reserva Federal y el Banco de Inglaterra en 2012.
El subdirector saliente del Banco de Inglaterra, Paul Tucker, decidió iniciar su carrera académica en Harvard con un discurso en Washington en octubre de 2013 ante el Instituto de Finanzas Internacionales, en el que argumentó que la resolución había avanzado lo suficiente en varios países como para que no se necesitaran rescates y también lo serían los rescatados, en particular los G-SIB estadounidenses. Aunque todavía eran grandes, ya no lo eran tanto como para fallar gracias a las mejoras en la tecnología de resolución.
De manera similar, un informe de la GAO de 2014 determinó que las reformas habían eliminado en gran medida las expectativas del mercado de rescates para los bancos más grandes "demasiado grandes para quebrar". Esto se determinó mediante varios métodos, especialmente comparando el costo de financiación de los bancos más grandes con los de los bancos más pequeños que están sujetos a la resolución ordinaria de la FDIC. Ese diferencial, que había sido grande durante la crisis, se había reducido aproximadamente a cero con el avance de la reforma, pero la GAO también advirtió que los resultados debían interpretarse con cautela. [20]
En Europa, al simposio de la comunidad financiera de la UE sobre el "Futuro de la banca en Europa" (diciembre de 2013) asistió el Ministro de Finanzas irlandés, Michael Noonan , quien propuso un plan de rescate a la luz de la unión bancaria que se estaba debatiendo en el evento. . [21] El director adjunto del BoE, Jon Cunliffe, sugirió en un discurso de marzo de 2014 en Chatham House que los bancos nacionales eran demasiado grandes para quebrar, pero en lugar del proceso de nacionalización utilizado en el caso de HBOS , RBS y amenazado con Barclays (todos a finales de 2008 ), estos bancos podrían ser rescatados en lo sucesivo. [22]
Ya en 2011 se utilizó una forma de rescate en pequeñas instituciones danesas (como Amagerbanken) [23] , así como la posterior conversión de deuda subordinada en el banco holandés SNS REALL. Sin embargo, el proceso no recibió amplia atención global hasta el rescate de los principales bancos de Chipre durante 2013, como se analiza más adelante. La reestructuración del banco Co-op en el Reino Unido (2013) ha sido descrita como un rescate voluntario o negociado. [24]
La Ley Dodd-Frank legisla los procedimientos de resolución bancaria para los Estados Unidos bajo el Título I y el Título II. [25] El título I se refiere a la vía preferida, que consiste en resolver un banco en quiebra con la ayuda de una amplia planificación previa (un "testamento vital"). [26]
El Título II establece poderes adicionales que pueden utilizarse si se considera que la quiebra plantea "efectos graves y adversos sobre la estabilidad financiera en Estados Unidos", según lo determine el Secretario del Tesoro, junto con dos tercios de la Junta de la Reserva Federal y dos tercios de la Junta de la FDIC. [27] Al igual que el Título I, obligaría a los accionistas y acreedores a soportar las pérdidas de la empresa financiera fallida, "eliminando a la dirección que era responsable de la situación financiera de la empresa". Los procedimientos también establecen ciertas protecciones para los acreedores, como establecer el requisito de que el pago a los reclamantes sea al menos igual al que habrían recibido en una liquidación por quiebra.
La FDIC ha llamado la atención sobre el problema de la gobernanza posterior a la resolución y ha sugerido que se debería nombrar un nuevo CEO y una nueva junta directiva bajo la dirección de la administración judicial de la FDIC.
Las reclamaciones se pagan en el siguiente orden, y cualquier déficit del gobierno debe recuperarse mediante evaluaciones sobre la industria financiera: [28]
Se exploraron desde el principio una serie de estrategias para determinar cómo se podrían utilizar mejor los poderes del Título I y del Título II para resolver un gran banco en quiebra, [29] incluidas la "compra y asunción" y el "reparto de pérdidas". Con el tiempo, el enfoque preferido evolucionó hacia una estrategia de rescate, que es más directa, ya que no requiere una parte adquirente. Ese enfoque fue desarrollado bajo el grupo de la Oficina de Instituciones Financieras Complejas de la FDIC dirigido por James R. Wigand. El enfoque se describe en una serie de diapositivas de enero de 2012, así como en un testimonio ante el Congreso. [30]
La estrategia específica para implementar una recapitalización interna según los requisitos de la Ley Dodd-Frank se ha descrito como el "mecanismo de punto único de entrada". La innovadora estrategia de la FDIC fue descrita por el gobernador de la Reserva Federal, Jerome Powell, como un "simplificador clásico, que hace teóricamente posible algo que parecía imposiblemente complejo". Creó un camino relativamente simple mediante el cual se podría implementar el rescate bajo los poderes Dodd-Frank existentes. Powell explicó:
Bajo un punto de entrada único, la FDIC será designada administrador judicial únicamente de la sociedad matriz de primer nivel del grupo financiero fallido. Inmediatamente después de que la sociedad matriz entre en suspensión de pagos, la FDIC transferirá los activos de la empresa matriz (principalmente sus inversiones en subsidiarias) a una sociedad controladora puente. Los derechos de capital de los accionistas de la empresa matriz fallida se eliminarán y los derechos de sus tenedores de deuda no garantizada se amortizarán según sea necesario para reflejar cualquier pérdida en la administración judicial que los accionistas no puedan cubrir. Para capitalizar la sociedad controladora puente y las subsidiarias operativas, y permitir la transferencia de la propiedad y el control de la compañía puente nuevamente a manos privadas, la FDIC intercambiará los derechos restantes de los acreedores no garantizados de la matriz por derechos de capital y/o deuda de la empresa puente. Si fuera necesario, la FDIC proporcionaría liquidez temporal a la empresa puente hasta que se pueda lograr el 'bail-in' de los acreedores de la empresa matriz fallida. [31]
Una descripción general completa de esta estrategia está disponible en el informe del Centro Bipartidista de Políticas "Demasiado grande para fallar: el camino hacia una solución". [32]
El gobierno canadiense aclaró sus reglas para los rescates en el "Plan de Acción Económica 2013", en las páginas 144-145 "para reducir el riesgo para los contribuyentes". [33] [ cita necesaria ]
El Eurogrupo propuso el 27 de junio de 2013 que, después de 2018, los accionistas de los bancos serían los primeros en asumir las pérdidas de un banco en quiebra antes que los tenedores de bonos y ciertos grandes depositantes. Los depósitos asegurados inferiores a 85.000 libras esterlinas (100.000 euros) estarían exentos y, con exenciones específicas, los depósitos no asegurados de individuos y pequeñas empresas recibirían un estatus preferente en el orden jerárquico de recapitalización interna para asumir pérdidas. Ese acuerdo formalizó la práctica observada anteriormente en Chipre. Según la propuesta, todos los tenedores de bonos no garantizados sufrirían pérdidas antes de que a un banco se le permitiera recibir inyecciones de capital directamente del Mecanismo Europeo de Estabilidad . [34] Una herramienta conocida como Mecanismo Único de Resolución , que fue acordada por los miembros del Eurogrupo el 20 de marzo de 2014, fue parte de un esfuerzo de la UE para prevenir futuras crisis financieras al compartir la responsabilidad de los bancos de la eurozona, lo que se conoce como unión bancaria. En un primer paso, el Banco Central Europeo asumirá plenamente la supervisión de los prestamistas del bloque monetario de 18 naciones en noviembre de 2014. El acuerdo necesitaba la aprobación formal del Parlamento Europeo y de los gobiernos nacionales. [35] El fondo de resolución sería pagado por los propios bancos y gradualmente fusionará los fondos de resolución nacionales en uno común europeo hasta alcanzar el objetivo de financiación de 55 mil millones de euros. [36] Véanse las preguntas frecuentes de la CE sobre el MUR. [37] El artículo legislativo fue dividido en tres iniciativas por el Comisario de Mercado Interior y Servicios, Michel Barnier : Directiva de recuperación y resolución bancaria, DGS y MUR. [37]
Ya en 2011 se utilizó una forma de rescate en pequeñas instituciones danesas (como Amagerbanken). [38] Las autoridades holandesas convirtieron la deuda subordinada de SNS REAAL en 2013, como parte de una recapitalización con financiación privada.
Durante la crisis financiera chipriota de 2012-2013 , la economía chipriota estuvo al borde del colapso cuando la crisis financiera griega (a la que los bancos chipriotas estaban muy expuestos) amenazó a los bancos chipriotas, provocando pánico financiero , corridas bancarias y una rebaja de la calificación de los bonos gubernamentales a estado de "basura". [39] En marzo de 2013, la troika europea , una coalición flexible formada por la Unión Europea , el Banco Central Europeo y el Fondo Monetario Internacional , anunció un rescate de 10.000 millones de euros , a cambio de que Chipre aceptara cerrar su segundo banco más grande, el Banco Popular de Chipre , también conocido como Banco Laiki. Los chipriotas tuvieron que aceptar gravar todos los depósitos no asegurados allí y posiblemente alrededor del 40% de los depósitos no asegurados en el Banco de Chipre , el banco comercial más grande de la isla. [40] [41] Después de que una propuesta inicial fuera reemplazada por la propuesta final, ningún depósito asegurado de 100.000 € o menos se vería afectado. [42] [43] El gravamen sobre los depósitos que superaban los 100.000 euros se denominó "bail-in" para diferenciarlo de un rescate respaldado por el gobierno. [44] [45] El Banco de Chipre ejecutó la recapitalización interna el 28 de abril de 2013. [44]
Hubo algunos elementos controvertidos, especialmente con respecto al plan inicial, que incluía una contribución de los depositantes asegurados, que el presidente del BCE, Mario Draghi, calificó de "poco inteligente" . [46] La propuesta fue modificada al día siguiente para afectar únicamente a los depositantes y acreedores no asegurados. En un repaso más amplio de los acontecimientos de Chipre, Draghi abordó algunas de las críticas a este acontecimiento en una rueda de prensa:
Una recapitalización interna en sí misma no es un problema: es la falta de reglas ex ante conocidas por todas las partes y la falta de reservas de capital u otros activos "recapitalizables" lo que puede hacer que una recapitalización interna sea un evento desordenado. Por lo tanto, la existencia de reservas de activos "rescatables" es esencial. En el caso de Chipre, una peculiaridad fue el hecho de que estos activos eran en realidad bastante limitados en comparación con el tamaño de los activos de los bancos. Además, la ausencia de normas ex ante da la impresión de que se trata de un enfoque ad hoc en tales situaciones. [47]
En 2016, Chipre completó su programa de rescate, que se implementó con éxito. [39] Alrededor del 30 por ciento de los fondos totales de rescate del país nunca fueron utilizados. [39]
En los últimos años, se han realizado esfuerzos considerables para garantizar que los bancos más grandes dispongan de una gran oferta de pasivos rescatables. Las normas sobre la "Capacidad Total de Absorción de Pérdidas" (TLAC) en EE.UU. han llevado a las ocho G-SIFI estadounidenses a emitir aproximadamente 1,0 billón de dólares en pasivos de holdings a largo plazo, que podrían utilizarse para este fin. [48] Combinado con acciones y otros valores de capital, esto establece un TLAC agregado de aproximadamente 2 billones de dólares para las ocho G-SIFI estadounidenses. En el Reino Unido, el Banco de Inglaterra ha fijado los requisitos TLAC para sus bancos más grandes, descritos como MREL, entre el 25,2% y el 29,3% de los activos ponderados por riesgo . Suiza ha impuesto requisitos a sus dos G-SIFI del 28,6% de los activos ponderados por riesgo. [49]
Actualmente, la UE está debatiendo cuál es la mejor manera de implementar los requisitos del FSB en todo su sistema bancario y cuál debería ser el tamaño apropiado de ese requisito.
De los numerosos rescates a lo largo del siglo XX, han surgido ciertos principios y lecciones que son consistentes: [50] [51] [52] [53]
El 24 de noviembre de 2008, el representante republicano estadounidense Ron Paul (R-TX) escribió: "Al rescatar a empresas en quiebra, están confiscando dinero de los miembros productivos de la economía y dándolo a los que están en quiebra. Al sostener a empresas con negocios obsoletos o insostenibles modelos, el gobierno impide que sus recursos sean liquidados y puestos a disposición de otras empresas que puedan darles un uso mejor y más productivo. Un elemento esencial de un mercado libre saludable es que se debe permitir que tanto el éxito como el fracaso sucedan cuando se ganan. "Pero en cambio, con un rescate, las recompensas se invierten: las ganancias de las entidades exitosas se entregan a las que fracasan. No entiendo cómo se supone que esto será bueno para nuestra economía... No funcionará. No puede trabajo... Es obvio para la mayoría de los estadounidenses que debemos rechazar el amiguismo corporativo y permitir que las regulaciones e incentivos naturales del libre mercado elijan a los ganadores y perdedores de nuestra economía, no los caprichos de burócratas y políticos". [57]
En 2000, el Banco Mundial informó que los rescates bancarios costaban una media del 12,8% del PIB por evento: [60]
Los gobiernos y, en última instancia, los contribuyentes, [ sic ] han soportado en gran medida los costos directos del colapso del sistema bancario. Estos costos han sido grandes: en nuestra muestra de 40 países, los gobiernos gastaron en promedio 12,8 por ciento del PIB nacional para limpiar sus sistemas financieros.
La crisis bancaria irlandesa de 2008 tiene similitudes con otras crisis bancarias, pero fue única porque fue la primera crisis bancaria en un país que era miembro de la eurozona. Eso hizo que el gobierno y el banco central irlandeses tuvieran limitaciones únicas cuando estalló la crisis. [64] La crisis económica irlandesa posterior a 2008 también fue inusualmente pronunciada. El impacto sobre el crédito del gobierno irlandés fue tan severo que se vio obligado a buscar ayuda de la Unión Europea y el FMI.
En 1991 y 1992, se desinfló una burbuja inmobiliaria en Suecia , lo que provocó una grave crisis crediticia y una insolvencia bancaria generalizada. Las causas fueron similares a las de la crisis de las hipotecas de alto riesgo de 2007-2008. En respuesta, el gobierno tomó las siguientes medidas: [65]
El rescate costó inicialmente alrededor del 4% del PIB de Suecia, pero luego se redujo al 0-2% del PIB, dependiendo de los diversos supuestos del valor de las acciones que se vendieron cuando se privatizaron los bancos nacionalizados.
A finales de los 80 y principios de los 90, más de 1.000 instituciones de ahorro quebraron como parte de la crisis de ahorro y préstamo . En respuesta, Estados Unidos creó la Resolution Trust Corporation (RTC) en 1989. El coste de este rescate se estimó en 132.100 millones de dólares para los contribuyentes.
En 2008 y 2009, el Tesoro de Estados Unidos y el Sistema de la Reserva Federal rescataron a numerosos grandes bancos y compañías de seguros, así como a General Motors y Chrysler . El Congreso, a petición urgente del presidente estadounidense George W. Bush , aprobó el Programa de Ayuda para Activos en Problemas (TARP), autorizado por 700 mil millones de dólares. Los sectores bancarios reembolsaron el dinero en diciembre de 2009, y el TARP de hecho generó ganancias para los contribuyentes. [66] El rescate separado de Fannie Mae y Freddie Mac , que aseguran hipotecas, ascendió a 135 mil millones de dólares en octubre de 2010. [67]
La cuestión de los rescates federales de los bancos y las grandes corporaciones se ha convertido en un tema importante en las elecciones, y el movimiento Tea Party en particular centra su ataque en los rescates. [68]
El capitalismo de rescate ocurre cuando la economía está tan desequilibrada que la única manera de estabilizar el sistema es mediante el apoyo gubernamental a empresas y hogares. [69] Al mantener la economía a flote a través de tales medios artificiales se evita la destrucción creativa schumpeteriana y las empresas ineficientes que asumen riesgos excesivos permanecen en funcionamiento, negando así uno de los principales elementos del desarrollo capitalista normal. [70]
El apoyo puede venir en forma de compra de activos tóxicos como en 2008 y mediante la creación de dinero como en el programa de flexibilización cuantitativa de la Reserva Federal y otros bancos centrales. [71] Este programa aumentó los activos en poder de la Reserva Federal de 0,8 billones de dólares en septiembre de 2008 a 9 billones de dólares en mayo de 2022 o por un factor de once. [72] Los rescates se repitieron en 2020 con la diferencia de que esta vez las pequeñas empresas y los hogares también recibieron apoyo financiero. [73]
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