Un tratado secreto es un tratado (acuerdo internacional) en el que los Estados partes contratantes han acordado ocultar la existencia o la esencia del tratado a los demás Estados y al público. [1] Ese compromiso de mantener el acuerdo en secreto puede estar contenido en el propio instrumento o en un acuerdo separado. [1]
Según una recopilación de tratados secretos publicada en 2004, desde el año 1521 se han negociado 593 tratados secretos entre 110 países y entidades políticas independientes. [2] Los tratados secretos fueron muy importantes en la diplomacia del equilibrio de poder en la Europa de los siglos XVIII y XIX, pero hoy son raros. [3]
Los tratados secretos han sido frecuentes en estados autoritarios donde los gobernantes los utilizan para reprimir la oposición y el malestar interno. [4]
Los "sistemas de alianza elaborados" entre las potencias europeas, "cada uno asegurado por una red de tratados secretos, acuerdos financieros y 'entendimientos militares ' ", se citan comúnmente como una de las causas de la Primera Guerra Mundial . [5] Por ejemplo, el Tratado de Reaseguro de junio de 1887 entre Alemania y Rusia , que fue negociado por el canciller alemán Otto von Bismarck para que Alemania evitara una guerra en dos frentes , fue un "tratado altamente secreto" en el que las dos potencias prometieron un período de tres años para permanecer neutrales si la otra se involucraba en una guerra con un tercer país a menos que Alemania atacara al aliado de larga data de Rusia, Francia, o Rusia atacara al aliado de larga data de Alemania, Austria-Hungría . [6]
El uso de «acuerdos y compromisos secretos entre varios aliados o entre un estado y otro» continuó durante toda la Primera Guerra Mundial . Algunos de ellos eran irreconciliablemente inconsistentes, «dejando un amargo legado de disputa» al final de la guerra. [7] Algunos tratados secretos importantes de la época incluyen el de la alianza germano-otomana , que se concluyó en Constantinopla el 2 de agosto de 1914. [8] [9] Ese tratado establecía que Alemania y Turquía permanecerían neutrales en el conflicto entre Austria-Hungría y Serbia , pero si Rusia intervenía «con medidas militares activas», ambos países se convertirían en aliados militares. [8] [9] Otro tratado secreto importante fue el Tratado de Londres , concluido el 26 de abril de 1915, en el que se prometían a Italia ciertas concesiones territoriales a cambio de unirse a la guerra del lado de la Triple Entente (aliada). [10] Otro tratado secreto fue el Tratado de Bucarest , concluido entre Rumania y las potencias de la Triple Entente (Gran Bretaña, Francia, Italia y Rusia) el 17 de agosto de 1916, en el que Rumania se comprometió a atacar a Austria-Hungría y a no buscar una paz separada a cambio de ciertas ganancias territoriales. [11] El artículo 16 de ese tratado establecía que "el presente acuerdo se mantendrá en secreto". [12]
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Tras el estallido de la Primera Guerra Mundial, la opinión pública de muchos países exigió una diplomacia más abierta. [13] Después de que la Revolución de Octubre llevó a los bolcheviques al poder en Rusia en noviembre de 1917, León Trotsky publicó los tratados secretos que el gobierno zarista había hecho con las potencias de la Entente, incluido el Tratado de Londres y el Acuerdo de Constantinopla. [14] Propuso la abolición de la diplomacia secreta. [13] [15] [16] Esa medida causó vergüenza internacional y "una reacción fuerte y sostenida contra la diplomacia secreta". [17]
El presidente estadounidense Woodrow Wilson era un oponente de la diplomacia secreta y la consideraba una amenaza para la paz. Hizo de la abolición de la diplomacia secreta el primer punto de sus Catorce Puntos , expuestos en un discurso ante el Congreso , el 8 de enero de 1918, después de que el país hubiera entrado en la guerra. [18] Wilson "disoció a los Estados Unidos de los compromisos secretos anteriores de los Aliados y trató de abolirlos para siempre una vez que la guerra se hubiera ganado". [19] Los Catorce Puntos se basaron en un borrador preparado por Walter Lippmann y sus colegas en la Investigación , Isaiah Bowman , Sidney Mezes y David Hunter Miller . [20] El borrador de Lippmann fue una respuesta directa a los tratados secretos, que el Secretario de Guerra Newton D. Baker le había mostrado a Lippman . [20] La tarea de Lippman era "tomar los tratados secretos, analizar las partes que eran tolerables y separarlas de aquellas que considerábamos intolerables, y luego desarrollar una posición que concediera a los Aliados todo lo que pudiera, pero que eliminara el veneno... Todo estaba basado en los tratados secretos. Eso es lo que decidió lo que se incluyó en los Catorce Puntos". [20]
Wilson repitió sus Catorce Puntos en la Conferencia de Paz de París , donde propuso un compromiso con "pactos abiertos... alcanzados abiertamente" y la eliminación de "entendimientos internacionales privados de cualquier tipo [para que] la diplomacia proceda siempre con franqueza y a la vista del público". [19] La posición wilsoniana fue codificada en el Artículo 18 del Pacto de la Sociedad de Naciones , que ordenaba que todos los estados miembros de la Sociedad de Naciones registraran cada tratado o acuerdo internacional con la secretaría de la Sociedad y que ningún tratado era vinculante a menos que así se registrara. [19] [13] [21] Eso condujo al surgimiento del sistema de registro de tratados "aunque no todos los tratados que habrían estado sujetos a registro fueron debidamente registrados". [13]
En 1935, Italia estaba decidida a anexionarse Abisinia (hoy Etiopía), y la Liga intentó moderarse entre los dos países con poco éxito. En diciembre de 1935, el ministro de Asuntos Exteriores británico, Samuel Hoare, elaboró un plan secreto con el primer ministro francés, Pierre Laval, fuera de la Liga de las Naciones y concluyó el Pacto Hoare-Laval para entregar la mayor parte de Abisinia a Italia. Dos meses después, se filtraron noticias sobre el Pacto Hoare-Laval, y Hoare renunció al gabinete [22] en medio de la oposición pública al apaciguamiento . [23] El episodio dañó gravemente la reputación de la Liga, [23] que demostró que no podía servir como un canal eficaz para la adjudicación de disputas internacionales. [24]
Uno de los tratados secretos más infames de la historia fue el Protocolo Secreto Adicional al Pacto Mólotov-Ribbentrop del 23 de agosto de 1939 entre la Unión Soviética y la Alemania nazi , que fue negociado por el ministro de Asuntos Exteriores soviético, Viacheslav Mólotov , y el ministro de Asuntos Exteriores alemán, Joachim von Ribbentrop . [25] El pacto en sí, un acuerdo de no agresión de diez años, era público, pero el Protocolo Secreto Adicional, reemplazado por un protocolo secreto similar, el Tratado de Fronteras Germano-Soviéticas , el mes siguiente, dividió esferas de influencia en Europa del Este entre la Alemania nazi y la Unión Soviética y colocó a Finlandia , Estonia , Letonia , Besarabia (parte de Rumania ) y el este de Polonia en la esfera soviética y al oeste de Polonia y Lituania en la esfera alemana. [25] La existencia del protocolo secreto no se confirmó hasta 1989. Cuando se hizo público, causó indignación en los estados bálticos a pesar de que habían sospechado su existencia. [25] [26] [27]
El acuerdo sobre los porcentajes fue un pacto secreto entre el primer ministro soviético Joseph Stalin y el primer ministro británico Winston Churchill durante la Cuarta Conferencia de Moscú en octubre de 1944 sobre cómo dividir los distintos países europeos entre las respectivas esferas de influencia de los líderes. El acuerdo fue hecho público oficialmente por Churchill doce años después en el volumen final de sus memorias de la Segunda Guerra Mundial . [28]
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Después de la Segunda Guerra Mundial , el sistema de registro que había comenzado con la Sociedad de Naciones continuó a través de las Naciones Unidas . [13] El artículo 102 de la Carta de las Naciones Unidas , basado en el artículo 18 del Pacto de la Sociedad de Naciones, dispone que:
- Todo tratado y todo acuerdo internacional celebrado por cualquier Miembro de las Naciones Unidas después de entrar en vigor esta Carta deberá ser registrado en la Secretaría y publicado por ella lo antes posible.
- Ninguna parte en un tratado o acuerdo internacional que no haya sido registrado de conformidad con las disposiciones del párrafo 1 de este artículo podrá invocar ese tratado o acuerdo ante ningún órgano de las Naciones Unidas. [13] [29]
De manera similar, el artículo 80 de la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados (que entró en vigor en 1980) exige que una parte en la Convención registre cualquier tratado del que sea parte una vez que el tratado entre en vigor. [30] [31] Sin embargo, ni el artículo 102 de la Carta de las Naciones Unidas ni el artículo 80 de la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados han preservado la última parte del artículo 18 del Pacto de la Sociedad de las Naciones. En consecuencia, no registrar un tratado "lo antes posible" es una violación de la Carta y la Convención, pero no hace que el tratado sea inválido o ineficaz.
A lo largo de los años, las Naciones Unidas han desarrollado un amplio sistema de registro de tratados, que se detalla en su Repertorio de la práctica y en su Manual de tratados. [32] Desde diciembre de 1946 hasta julio de 2013, la Secretaría de las Naciones Unidas registró más de 200.000 tratados publicados en la Serie de Tratados de las Naciones Unidas de conformidad con el Artículo 102 de la Carta de las Naciones Unidas. [33] Sin embargo, hoy en día "un número considerable de tratados no se registran, principalmente debido a razones prácticas, como el carácter administrativo o efímero de algunos tratados". [34] Los tratados no registrados no son necesariamente secretos, ya que a menudo se publican en otros lugares. [32]
Sin embargo, todavía existen algunos tratados verdaderamente secretos, principalmente en el contexto de acuerdos para establecer bases militares extranjeras. [35] Por ejemplo, después del Tratado de Seguridad de 1960 entre los EE. UU. y Japón, las dos naciones firmaron tres acuerdos que (según un panel de expertos convocado por el Ministerio de Relaciones Exteriores japonés) podrían definirse como tratados secretos, al menos en un sentido amplio. [36] Estos acuerdos involucraban el tránsito y almacenamiento de armas nucleares por parte de las fuerzas estadounidenses en Japón a pesar de la política formal de Japón de no armas nucleares . [37] Antes de su publicación pública en 2010, el gobierno japonés había llegado al punto de condenar al periodista Nishiyama Takichi, quien intentó exponer un tratado, por espionaje. [38] La Operación Cóndor fue un tratado secreto entre los EE. UU. y cinco naciones sudamericanas para coordinar la contrainsurgencia y la " guerra sucia " contra los rebeldes comunistas y otros izquierdistas en América Latina. [39]
Según el comentario de Dörr & Schmalenbach sobre la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados , "el hecho de que hoy en día los tratados secretos no desempeñen un papel esencial es menos resultado del [Artículo 102 de la Carta de las Naciones Unidas] que de un cambio general en la conducta de las relaciones internacionales". [34]
Según Charles Lipson :
Existen razones poderosas por las que los tratados secretos son hoy poco frecuentes. La primera y más fundamental es el auge de los estados democráticos con principios de rendición de cuentas pública y ciertos poderes de supervisión legislativa. Los tratados secretos son difíciles de conciliar con estos procedimientos democráticos. La segunda razón es que desde que Estados Unidos entró en la Primera Guerra Mundial, se ha opuesto a los acuerdos secretos como una cuestión de principios básicos y ha consagrado su posición en los acuerdos de paz de ambas guerras mundiales.
La decadencia de las instituciones centralizadas de política exterior, que trabajaban en estrecha colaboración con un puñado de líderes políticos, limita drásticamente el uso de los tratados secretos. Los ministerios de Asuntos Exteriores ya no tienen los mismos poderes para comprometer a los Estados a formar alianzas, modificarlas, dividir territorios conquistados y ocultar esos compromisos críticos de la vista del público. Los poderes discrecionales de un Bismarck o un Metternich no tienen equivalente en los Estados occidentales modernos. [16]
Dado que los acuerdos internacionales privados han sido “prácticamente eliminados” entre los estados democráticos, los acuerdos informales “perduran como sus sustitutos modernos más cercanos”. [19]
Los tratados secretos (en los que el acuerdo en sí es secreto) son distintos de las negociaciones secretas (en las que las negociaciones en curso son confidenciales, pero el acuerdo final es público). Colin Warbrick escribe que en Gran Bretaña, "el poder prerrogativo de negociar y concluir tratados coloca al gobierno en una posición poderosa. No necesita buscar un mandato de negociación del Parlamento y puede mantener sus posiciones confidenciales hasta la conclusión de las negociaciones". [40] La regla tradicional a favor del secreto de las negociaciones está en tensión con los valores de la transparencia : Anne Peters escribe que "la creciente importancia de los tratados multilaterales como instrumentos globales ... invita a un reajuste del peso relativo acordado a los valores de discreción y confidencialidad de las negociaciones de tratados diplomáticos ... por un lado, y los intereses de terceros y el público global por el otro". [41] El secreto de las negociaciones de acuerdos de libre comercio como el Acuerdo Transpacífico y el Acuerdo Comercial Antifalsificación ha sido políticamente controvertido, [42] [43] con algunos comentaristas a favor de una mayor transparencia y otros enfatizando la necesidad de confidencialidad. [44] [45] [46]