La burocracia ( / b j ʊəˈr ɒ k r ə s i / ; bure- OK -rə-see ) es un organismo de funcionarios de gobierno no electos o un grupo administrativo encargado de formular políticas. [1] Históricamente, una burocracia era una administración gubernamental administrada por departamentos dotados de funcionarios no electos. [2] Hoy en día, la burocracia es el sistema administrativo que gobierna cualquier institución grande, ya sea de propiedad pública o privada. [3] La administración pública en muchas jurisdicciones y subjurisdicciones es un ejemplo de burocracia, pero también lo es cualquier estructura jerárquica centralizada de una institución, por ejemplo, hospitales, entidades académicas, empresas comerciales, sociedades profesionales, clubes sociales, etc.
Hay dos dilemas clave en la burocracia. El primer dilema gira en torno a si los burócratas deberían ser autónomos o directamente responsables ante sus amos políticos. [4] El segundo dilema gira en torno a la responsabilidad de los burócratas de seguir reglas preestablecidas y el grado de libertad que pueden tener para determinar soluciones apropiadas para circunstancias que no se tienen en cuenta de antemano. [4]
Varios comentaristas han defendido la necesidad de burocracias en la sociedad moderna. El sociólogo alemán Max Weber (1864-1920) argumentó que la burocracia constituye la forma más eficiente y racional en la que se puede organizar la actividad humana y que los procesos sistemáticos y las jerarquías organizadas son necesarios para mantener el orden, maximizar la eficiencia y eliminar el favoritismo. Por otro lado, Weber también vio la burocracia ilimitada como una amenaza a la libertad individual , con el potencial de atrapar a los individuos en una " jaula de hierro " impersonal de control racional basado en reglas. [5] [6]
El término "burocracia" tiene su origen en el idioma francés : combina la palabra francesa Bureau – escritorio u oficina – con la palabra griega κράτος ( kratos ) – gobierno o poder político . [7] El economista francés Jacques Claude Marie Vincent de Gournay (1712-1759) acuñó la palabra a mediados del siglo XVIII. [8] Gournay nunca escribió el término, pero una carta de un contemporáneo lo citó más tarde:
El difunto señor de Gournay... decía a veces: "Tenemos en Francia una enfermedad que promete causar estragos en nosotros; esta enfermedad se llama buromanía". A veces solía inventar una cuarta o quinta forma de gobierno bajo el título de "burocracia".
— Barón von Grimm (1723–1807) [9]
El primer uso conocido del idioma inglés data de 1818 [7] , cuando la novelista irlandesa Lady Morgan se refirió al aparato utilizado por el gobierno británico para subyugar a Irlanda como "la burocracia, o tiranía de las oficinas, por la que Irlanda ha sido gobernada durante tanto tiempo". [10] A mediados del siglo XIX, la palabra apareció en un sentido más neutral, refiriéndose a un sistema de administración pública en el que los cargos eran ocupados por funcionarios de carrera no electos. En este contexto, la "burocracia" era vista como una forma distinta de gestión , a menudo subordinada a una monarquía . [11] En la década de 1920, el sociólogo alemán Max Weber amplió la definición para incluir cualquier sistema de administración realizado por profesionales capacitados de acuerdo con reglas fijas. [11] Weber vio la burocracia como un desarrollo relativamente positivo; sin embargo, en 1944 el economista austriaco Ludwig von Mises opinó en el contexto de su experiencia en el régimen nazi que el término burocracia "siempre se aplicó con una connotación oprobiosa", [12] y en 1957 el sociólogo estadounidense Robert Merton sugirió que el término " burócrata " se había convertido en un " epíteto , un Schimpfwort " en algunas circunstancias. [13]
La palabra "burocracia" también se utiliza en política y gobierno con un tono de desaprobación para menospreciar las reglas oficiales que parecen dificultar (por insistir en el procedimiento y el cumplimiento de las reglas, regulaciones y leyes) hacer las cosas. [ ¿ por quién? ] En los lugares de trabajo, se usa la palabra [ ¿por quién? ] muy a menudo culpar a reglas, procesos y trabajos escritos complicados que se interpretan como obstáculos en lugar de salvaguardias y garantías de rendición de cuentas. [14] La socioburocracia se referiría entonces a ciertas influencias sociales que pueden afectar el funcionamiento de una sociedad. [15]
En el uso moderno, se ha definido que la burocracia moderna comprende cuatro características: [16]
La burocracia en una teoría política es principalmente una forma centralizada de gestión y tiende a diferenciarse de la adhocracia , en la que la gestión tiende más a la descentralización .
Aunque el término "burocracia" se originó por primera vez a mediados del siglo XVIII, los sistemas administrativos organizados y consistentes existían mucho antes. El desarrollo de la escritura ( c. 3500 a. C.) y el uso de documentos fueron un componente crítico de tales sistemas. El primer ejemplo definitivo de burocracia ocurrió en la antigua Sumeria , donde una clase emergente de escribas usaba tablillas de arcilla para documentar y llevar a cabo diversas funciones administrativas, como la gestión de impuestos, trabajadores y bienes/recursos públicos como graneros. [17] De manera similar, el Antiguo Egipto tenía una clase hereditaria de escribas que administraban una burocracia de servicio civil . [18]
En China , cuando la dinastía Qin (221-206 a. C.) unificó China bajo el sistema legalista , el emperador asignó la administración a funcionarios dedicados en lugar de a la nobleza, poniendo fin al feudalismo en China, reemplazándolo por un gobierno burocrático centralizado. La forma de gobierno creada por el primer emperador y sus consejeros fue utilizada por dinastías posteriores para estructurar su propio gobierno. [19] [20] Bajo este sistema, el gobierno prosperó, ya que los individuos talentosos podían identificarse más fácilmente en la sociedad transformada. La dinastía Han (202 a. C. – 220 d. C.) estableció una burocracia complicada basada en las enseñanzas de Confucio , quien enfatizó la importancia del ritual en la familia, en las relaciones y en la política. [21] Con cada dinastía posterior, la burocracia evolucionó. En 165 a. C., el emperador Wen introdujo el primer método de reclutamiento para el servicio civil a través de exámenes, mientras que el emperador Wu (r. 141-87 a. C.), consolidó la ideología de Confucio en la gobernanza principal, instaló un sistema de recomendación y nominación en el servicio gubernamental conocido como xiaolian , y una academia nacional [22] [23] [24] mediante la cual los funcionarios seleccionarían candidatos para participar en un examen de los clásicos confucianos , entre los cuales el emperador Wu seleccionaría a los funcionarios. [25]
En la dinastía Sui (581-618) y la posterior dinastía Tang (618-907) la clase shi comenzaría a presentarse mediante el sistema de exámenes de la función pública totalmente estandarizado , de reclutamiento parcial de aquellos que aprobaron los exámenes estándar y obtuvieron un título oficial. Sin embargo, el reclutamiento por recomendaciones para cargos públicos seguía siendo prominente en ambas dinastías. No fue hasta la dinastía Song (960-1279) que se dio mayor énfasis y se amplió significativamente el reclutamiento de quienes aprobaron los exámenes y obtuvieron títulos. [26] Durante la dinastía Song (960-1279) la burocracia se volvió meritocrática . Después de las reformas Song , se llevaron a cabo concursos para determinar qué candidatos calificaban para ocupar determinados puestos. [27] El sistema de exámenes imperial duró hasta 1905, seis años antes de que colapsara la dinastía Qing , marcando el fin del sistema burocrático tradicional de China. [28]
Una jerarquía de procónsules regionales y sus adjuntos administraba el Imperio Romano . [ cita necesaria ] Las reformas de Diocleciano (emperador de 284 a 305) duplicaron el número de distritos administrativos y llevaron a una expansión a gran escala de la burocracia romana. [29] El autor cristiano primitivo Lactancio ( c. 250 – c. 325) afirmó que las reformas de Diocleciano condujeron a un estancamiento económico generalizado, ya que "las provincias estaban divididas en porciones diminutas, y muchos presidentes y una multitud de funcionarios inferiores ejercían una pesada carga sobre cada una". territorio." [30] Después de la división del Imperio, el Imperio Bizantino desarrolló una jerarquía administrativa notoriamente complicada , y en el siglo XX el término "bizantino" pasó a referirse a cualquier estructura burocrática compleja. [31] [32]
La conquista de Uzun Hasan de la mayor parte del Irán continental desplazó la sede del poder hacia el este, donde los Aq Qoyunlu adoptaron las costumbres iraníes en materia de administración y cultura. En las áreas iraníes, Uzun Hasan conservó la estructura burocrática anterior junto con sus secretarios, que pertenecían a familias que en varios casos habían servido bajo diferentes dinastías durante varias generaciones. Los cuatro puestos civiles superiores de Aq Qoyunlu estaban todos ocupados por iraníes, que bajo Uzun Hasan incluían; el visir, que dirigía el gran consejo ( diván ); los mostawfi al-mamalek , contadores financieros de alto rango; el mohrdar , que puso el sello estatal; y el marakur "maestro de cuadras", que supervisaba la corte real.
En su nueva capital, Tabriz, Uzun Hasan dirigió una refinada corte persa. Allí utilizó los símbolos de la realeza persa preislámica y de los burócratas tomados de varios regímenes iraníes anteriores. Mediante el uso de sus crecientes ingresos, Uzun Hasan pudo comprar la aprobación de los ulama (clero) y de la élite urbana principalmente iraní, al mismo tiempo que se ocupaba de los empobrecidos habitantes rurales. [33]
El estado safávida era uno de controles y equilibrios, tanto dentro del gobierno como a nivel local. En la cúspide de este sistema estaba el Sha, con poder total sobre el Estado, legitimado por su linaje como sayyid , o descendiente de Mahoma . Su poder era tan absoluto que el comerciante francés y más tarde embajador en Irán, Jean Chardin, pensaba que los Shah safávidas gobernaban su tierra con mano de hierro y, a menudo, de manera despótica. Para garantizar la transparencia y evitar que se tomaran decisiones que eludieran al Shah, se había establecido un complejo sistema de burocracia y procedimientos departamentales que evitaban el fraude. Cada oficina tenía un diputado o superintendente, cuyo trabajo consistía en mantener registros de todas las acciones de los funcionarios estatales e informar directamente al Sha. El propio Shah ejerció sus propias medidas para mantener a sus ministros bajo control fomentando una atmósfera de rivalidad y vigilancia competitiva. Y dado que la sociedad safávida era meritocrática y las sucesiones rara vez se hacían sobre la base de la herencia, esto significaba que las oficinas gubernamentales sentían constantemente la presión de estar bajo vigilancia y tenían que asegurarse de gobernar en el mejor interés de su líder, y no simplemente los suyos propios.
Los otomanos adoptaron las tradiciones y la cultura burocráticas persas. Los sultanes también hicieron una importante contribución al desarrollo de la literatura persa.
La autocracia sobrevivió a la época de los disturbios y al gobierno de zares débiles o corruptos gracias a la fuerza de la burocracia central del gobierno. Los funcionarios del gobierno continuaron sirviendo, independientemente de la legitimidad del gobernante o de la facción de boyardos que controlaba el trono. En el siglo XVII, la burocracia se expandió dramáticamente. El número de departamentos gubernamentales ( prikazy ; sing., prikaz ) aumentó de veintidós en 1613 a ochenta a mediados de siglo. Aunque los departamentos a menudo tenían jurisdicciones superpuestas y en conflicto , el gobierno central, a través de los gobernadores provinciales , podía controlar y regular todos los grupos sociales, así como el comercio, la manufactura e incluso la Iglesia Ortodoxa Oriental .
La burocracia zarista , junto con el ejército , el poder judicial y la Iglesia ortodoxa rusa , desempeñó un papel importante en la solidificación y el mantenimiento del gobierno de los zares en el zarismo de Rusia (1547-1721) y en el Imperio ruso (1721-1917). En el siglo XIX, las fuerzas de cambio provocadas por la Revolución Industrial impulsaron a muchos países, especialmente en Europa, a cambios sociales significativos. Sin embargo, debido a la naturaleza conservadora del régimen zarista y su deseo de mantener el poder y el control, el cambio social en Rusia quedó rezagado con respecto al de Europa. [34]
Los rusoparlantes se referían a los burócratas como chinovniki ( ruso : чиновники) debido al rango o mentón ( ruso : чин) que tenían. [35]
El gobierno del Imperio Ashanti se construyó sobre una burocracia sofisticada en Kumasi , con ministerios separados que se ocupaban del manejo de los asuntos estatales. El Ministerio de Asuntos Exteriores de Ashanti tenía su sede en Kumasi. A pesar del pequeño tamaño de la oficina, permitió al Estado llevar a cabo negociaciones complejas con potencias extranjeras. La Oficina estaba dividida en departamentos que manejaban las relaciones Ashanti por separado con los británicos , franceses , holandeses y árabes . Los estudiosos de la historia ashanti, como Larry Yarak e Ivor Wilkes , no están de acuerdo sobre el poder de esta sofisticada burocracia en comparación con la asantehene . Sin embargo, ambos estudiosos coinciden en que fue una señal de un gobierno altamente desarrollado con un complejo sistema de controles y contrapesos . [36]
En lugar del sistema ineficiente y a menudo corrupto de recaudación fiscal que prevalecía en estados absolutistas como Francia, el Tesoro pudo ejercer control sobre todo el sistema de ingresos fiscales y gastos gubernamentales. [37] A finales del siglo XVIII, la proporción entre burocracia fiscal y población en Gran Bretaña era aproximadamente de 1 en 1300, casi cuatro veces mayor que la de la segunda nación más burocratizada, Francia. [38] Thomas Taylor Meadows, cónsul de Gran Bretaña en Guangzhou , argumentó en sus Desultory Notes on the Government and People of China (1847) que "la larga duración del imperio chino se debe única y totalmente al buen gobierno que consiste en el avance de hombres de talento y mérito únicamente", y que los británicos deben reformar su servicio civil haciendo que la institución sea meritocrática . [39] Influenciado por el antiguo examen imperial chino , el Informe Northcote-Trevelyan de 1854 recomendaba que el reclutamiento debería realizarse sobre la base del mérito determinado mediante concurso, los candidatos deberían tener una educación general sólida para permitir transferencias entre departamentos, y la promoción debería ser a través del logro en lugar de "preferencia, patrocinio o compra". [40] [39] Esto llevó a la implementación del Servicio Civil de Su Majestad como una burocracia de servicio civil sistemática y meritocrática. [41]
En la administración pública británica, al igual que en China, el ingreso a la función pública generalmente se basaba en una educación general en los clásicos antiguos, lo que de manera similar daba mayor prestigio a los burócratas. El ideal de Cambridge-Oxford del servicio civil era idéntico al ideal confuciano de una educación general en los asuntos mundiales a través del humanismo. [42] (Hasta bien entrado el siglo XX, los clásicos, la literatura, la historia y la lengua siguieron siendo muy favorecidos en los exámenes de la función pública británica. [43] En el período 1925-1935, el 67 por ciento de los ingresantes a la función pública británica estaban formados por esos graduados. [ 44] ) Al igual que la consideración de los valores personales por parte del modelo chino, el modelo británico también tuvo en cuenta el físico y el carácter personal. [45]
Al igual que los británicos, el desarrollo de la burocracia francesa estuvo influenciado por el sistema chino. [46] Bajo Luis XIV de Francia , la antigua nobleza no tenía poder ni influencia política, siendo su único privilegio la exención de impuestos. Los nobles descontentos se quejaron de esta situación "antinatural" y descubrieron similitudes entre la monarquía absoluta y el despotismo burocrático . [47] Con la traducción de los textos confucianos durante la Ilustración , el concepto de meritocracia llegó a los intelectuales de Occidente, que lo vieron como una alternativa al antiguo régimen tradicional de Europa. [48] La percepción occidental de China, incluso en el siglo XVIII, admiraba el sistema burocrático chino como favorable a los gobiernos europeos por su aparente meritocracia; Voltaire afirmó que los chinos habían "perfeccionado la ciencia moral" y François Quesnay abogó por un sistema económico y político inspirado en el de los chinos. [49] Los gobiernos de China, Egipto, Perú y la emperatriz Catalina II fueron considerados modelos de despotismo ilustrado, admirados por figuras como Diderot, D'Alembert y Voltaire. [47]
La Francia napoleónica adoptó este sistema de meritocracia [48] y pronto vio una rápida y espectacular expansión del gobierno, acompañada por el ascenso de la administración pública francesa y sus complejos sistemas de burocracia. Este fenómeno se conoció como "buromanía". A principios del siglo XIX, Napoleón intentó reformar las burocracias de Francia y otros territorios bajo su control mediante la imposición del Código Napoleónico estandarizado . Pero, paradójicamente, eso condujo a un crecimiento aún mayor de la burocracia. [50]
Los exámenes de la función pública francesa adoptados a finales del siglo XIX también se basaban en gran medida en estudios culturales generales. Estas características se han comparado con el modelo chino anterior. [45]
A mediados del siglo XIX, las formas burocráticas de administración estaban firmemente implantadas en todo el mundo industrializado. Pensadores como John Stuart Mill y Karl Marx comenzaron a teorizar sobre las funciones económicas y las estructuras de poder de la burocracia en la vida contemporánea. Max Weber fue el primero en respaldar la burocracia como una característica necesaria de la modernidad y, a finales del siglo XIX, las formas burocráticas habían comenzado a extenderse del gobierno a otras instituciones de gran escala. [11]
Dentro de los sistemas capitalistas, las estructuras burocráticas informales comenzaron a aparecer en forma de jerarquías de poder corporativo , como se detalla en obras de mediados de siglo como El hombre de la organización y El hombre del traje de franela gris . Mientras tanto, en la Unión Soviética y las naciones del Bloque del Este , una poderosa clase de administradores burocráticos denominada nomenklatura gobernaba casi todos los aspectos de la vida pública. [51]
La década de 1980 trajo una reacción violenta contra las percepciones de un "gran gobierno" y la burocracia asociada. Políticos como Margaret Thatcher y Ronald Reagan ganaron poder prometiendo eliminar las burocracias regulatorias gubernamentales, que consideraban dominantes, y devolver la producción económica a un modo más puramente capitalista, que consideraban más eficiente. [52] [53] En el mundo de los negocios, gerentes como Jack Welch ganaron fortuna y renombre eliminando estructuras burocráticas dentro de las corporaciones. [54] Aún así, en el mundo moderno, la mayoría de las instituciones organizadas dependen de sistemas burocráticos para gestionar información, procesar registros y administrar sistemas complejos, aunque la disminución del papeleo y el uso generalizado de bases de datos electrónicas están transformando la forma en que funcionan las burocracias. [55]
Karl Marx teorizó sobre el papel y la función de la burocracia en su Crítica de la filosofía del derecho de Hegel , publicada en 1843. En Filosofía del derecho , Hegel había apoyado el papel de los funcionarios especializados en la administración pública , aunque él mismo nunca utilizó el término "burocracia". . Por el contrario, Marx se oponía a la burocracia. Marx postuló que si bien la burocracia corporativa y gubernamental parecen operar en oposición, en realidad dependen mutuamente para existir. Escribió que "la Corporación es el intento de la sociedad civil de convertirse en Estado; pero la burocracia es el Estado que realmente se ha convertido en sociedad civil". [56]
León Trotsky desarrolló una teoría crítica de la burocracia soviética emergente durante los primeros años de la Unión Soviética. Según el politólogo Thomas M. Twiss, Trotsky asociaba el burocratismo con el autoritarismo , el centralismo excesivo y el conservadurismo . El teórico social Martin Krygier había notado el impacto de los escritos de Trotsky posteriores a 1923 en la configuración de visiones receptivas de la burocracia entre los marxistas posteriores y muchos no marxistas. Twiss argumentó que la teoría de Trotsky sobre la burocracia soviética era esencial para estudiar la historia soviética y comprender el proceso de restauración capitalista en Rusia y Europa del Este. El politólogo Baruch Knei-Paz argumentó que Trotsky había escrito, sobre todos los demás, "para mostrar las raíces históricas y sociales del estalinismo" como un sistema burocrático. [57]
Una de las predicciones hechas por Trotsky en su obra de 1936, La revolución traicionada , fue que la URSS se enfrentaría a una disyunción: ya sea el derrocamiento de la burocracia gobernante mediante una revolución política, o la restauración capitalista dirigida por la burocracia:
La caída de la actual dictadura burocrática, si no fuera reemplazada por un nuevo poder socialista, significaría un retorno a las relaciones capitalistas con una decadencia catastrófica de la industria y la cultura. [58]
A principios de la década de 1860, el politólogo John Stuart Mill teorizó que las monarquías exitosas eran esencialmente burocracias y encontró evidencia de su existencia en la China imperial , el Imperio ruso y los regímenes de Europa . Mill se refirió a la burocracia como una forma distinta de gobierno, separada de la democracia representativa. Creía que las burocracias tenían ciertas ventajas, la más importante la acumulación de experiencia en quienes realmente dirigían los asuntos. Sin embargo, creía que esta forma de gobierno no se comparaba bien con el gobierno representativo, ya que dependía del nombramiento en lugar de la elección directa. Mill escribió que, en última instancia, la burocracia sofoca la mente y que "una burocracia siempre tiende a convertirse en pedantocracia". [59]
El aparato burocrático plenamente desarrollado se compara con otras organizaciones exactamente como lo hace la máquina con los modos de producción no mecánicos.
–Max Weber [60]
El sociólogo alemán Max Weber fue el primero en estudiar formalmente la burocracia y sus trabajos propiciaron la popularización de este término. [61] En su ensayo Burocracia , [1], [62] publicado en su obra maestra Economía y Sociedad , Weber describió muchas formas ideales-típicas de administración pública , gobierno y negocios. Su burocracia ideal-típica, ya sea pública o privada, se caracteriza por:
Weber enumeró varias condiciones previas para el surgimiento de la burocracia, incluido un aumento en la cantidad de espacio y población administrados, un aumento en la complejidad de las tareas administrativas que se llevaban a cabo y la existencia de una economía monetaria que requería un sistema administrativo más eficiente. [63] El desarrollo de las tecnologías de comunicación y transporte hace posible una administración más eficiente, y la democratización y racionalización de la cultura da como resultado demandas de igualdad de trato . [63]
Aunque no era necesariamente un admirador de la burocracia, Weber veía la burocratización como la forma más eficiente y racional de organizar la actividad humana y, por tanto, como la clave de la autoridad legal-racional , indispensable para el mundo moderno. [65] Además, lo vio como el proceso clave en la racionalización en curso de la sociedad occidental . [5] [66] Weber también vio la burocracia, sin embargo, como una amenaza a las libertades individuales, y la burocratización en curso como algo que conduce a una "noche polar de oscuridad helada", en la que la creciente racionalización de la vida humana atrapa a los individuos en un " hierro " sin alma. "jaula " de control burocrático, racional y basado en reglas. [5] [6] El estudio crítico de Weber sobre la burocratización de la sociedad se convirtió en una de las partes más duraderas de su trabajo. [5] [66] Muchos aspectos de la administración pública moderna se basan en su trabajo, y un servicio civil clásico, organizado jerárquicamente del tipo continental se llama "servicio civil weberiano" o "burocracia weberiana". [67] Los científicos sociales debaten si la burocracia weberiana contribuye al crecimiento económico. [68]
El politólogo Jan Vogler cuestiona la caracterización que hace Max Weber de las burocracias modernas. [69] Específicamente, enumera las opiniones de Weber con respecto al reclutamiento estricto por mérito, trayectorias profesionales claramente delineadas para los burócratas, la separación total de las operaciones burocráticas de la política y esferas de competencia mutuamente excluyentes para las agencias gubernamentales. Como considera que varios de estos aspectos son violados por la abrumadora mayoría de los sistemas administrativos públicos existentes, Vogler ofrece una visión alternativa de las características organizativas definitorias de las burocracias modernas. Según este punto de vista, las burocracias públicas modernas son "organizaciones administrativas (internamente jerárquicas)... subordinadas al gobierno" que tienen todas las características siguientes:
Vogler considera que las burocracias modernas sólo requieren una "competencia mínima" de los candidatos a cargos burocráticos. Esto deja espacio para la posibilidad de sesgos en los procesos de reclutamiento que dan un trato preferencial a miembros de grupos sociales, económicos o étnicos específicos, que se observan en muchos sistemas burocráticos del mundo real. Además, la perspectiva de Vogler no presenta a las burocracias como estrictamente separadas de la política y no requiere que las agencias gubernamentales tengan esferas de influencia mutuamente excluyentes, lo que está en línea con la frecuente colaboración y conflicto entre agencias sobre áreas de competencia en disputa en las administraciones públicas existentes.
Escribiendo como académico mientras era profesor en Bryn Mawr College , el ensayo de Woodrow Wilson The Study of Administration [70] defendía la burocracia como un cuadro profesional, desprovisto de lealtad a la política fugaz. Wilson abogó por una burocracia que:
...es parte de la vida política sólo como los métodos de la oficina de contabilidad son parte de la vida de la sociedad; sólo como maquinaria es parte del producto manufacturado. Pero, al mismo tiempo, se eleva muy por encima del aburrido nivel del mero detalle técnico por el hecho de que, a través de sus principios más amplios, está directamente conectado con las máximas duraderas de la sabiduría política, las verdades permanentes del progreso político.
Wilson no abogó por una sustitución del gobierno por los gobernados, simplemente advirtió que "las cuestiones administrativas no son cuestiones políticas. Aunque la política establece las tareas de la administración, no se debe permitir que ésta manipule sus oficinas". Este ensayo se convirtió en una base para el estudio de la administración pública en Estados Unidos. [71]
En su obra Burocracia de 1944 , el economista austriaco Ludwig von Mises comparó la gestión burocrática con la gestión de beneficios. La gestión de beneficios, argumentó, es el método de organización más eficaz cuando los servicios prestados pueden comprobarse mediante el cálculo económico de pérdidas y ganancias. Sin embargo, cuando el servicio en cuestión no puede someterse a un cálculo económico, es necesaria una gestión burocrática. No se opuso a una gestión universalmente burocrática; por el contrario, argumentó que la burocracia es un método indispensable para la organización social, porque es el único método mediante el cual la ley puede hacerse suprema y es la protectora del individuo contra la arbitrariedad despótica. Utilizando el ejemplo de la Iglesia católica, señaló que la burocracia sólo es apropiada para una organización cuyo código de conducta no está sujeto a cambios. Luego continuó argumentando que las quejas sobre la burocratización generalmente no se refieren a la crítica de los métodos burocráticos en sí, sino a "la intrusión de la burocracia en todas las esferas de la vida humana". Mises vio procesos burocráticos en funcionamiento tanto en la esfera pública como en la privada; sin embargo, creía que la burocratización en la esfera privada sólo podría ocurrir como consecuencia de la interferencia del gobierno. Según él, "Lo único que hay que tener en cuenta es que la camisa de fuerza de la organización burocrática paraliza la iniciativa del individuo, mientras que en la sociedad de mercado capitalista un innovador todavía tiene posibilidades de triunfar. Lo primero contribuye al estancamiento y a la preservación de métodos inveterados, lo segundo Esto último contribuye al progreso y la mejora." [12]
El sociólogo estadounidense Robert K. Merton amplió las teorías de la burocracia de Weber en su obra Teoría social y estructura social , publicada en 1957. Si bien Merton estuvo de acuerdo con ciertos aspectos del análisis de Weber, también señaló los aspectos disfuncionales de la burocracia, que atribuyó a una " "incapacidad entrenada" resultante de una "sobreconformidad". Creía que es más probable que los burócratas defiendan sus propios intereses arraigados que actúen en beneficio de la organización en su conjunto, pero que el orgullo por su oficio los hace resistentes a los cambios en las rutinas establecidas. Merton afirmó que los burócratas enfatizan la formalidad sobre las relaciones interpersonales y han sido entrenados para ignorar las circunstancias especiales de casos particulares, lo que hace que parezcan "arrogantes" y "altivos". [13]
En su libro Una teoría general de la burocracia , publicado por primera vez en 1976, Elliott Jaques describe el descubrimiento de una estructura subyacente universal y uniforme de niveles gerenciales o laborales en la jerarquía burocrática para cualquier tipo de sistema de empleo. [72]
Jaques argumenta y presenta evidencia de que para que la burocracia proporcione una contribución valiosa a la sociedad abierta se deben cumplir algunas de las siguientes condiciones:
La definición de Jaques de jerarquía burocrática efectiva es importante no sólo en sociología sino también en psicología social, antropología social, economía, política y filosofía social. También tiene una aplicación práctica en estudios empresariales y administrativos.
Como todo Estado moderno, una democracia liberal está altamente burocratizada, con numerosas organizaciones de tamaño considerable repletas de funcionarios de carrera . Algunas de esas burocracias tienen una influencia sustancial para preservar el sistema político actual porque se centran principalmente en defender el país y el Estado de amenazas tanto internas como externas. Dado que estas instituciones suelen operar de forma independiente y en su mayoría están protegidas de la política, con frecuencia no tienen afiliación con ningún partido o grupo político en particular. Por ejemplo, los funcionarios civiles británicos leales trabajan tanto para el partido Conservador como para el Laborista. Sin embargo, en ocasiones un grupo podría tomar el control de un Estado burocrático, como hicieron los nazis en Alemania en los años treinta. [76]
Aunque numerosos ideales asociados con la democracia, como la igualdad, la participación y la individualidad, contrastan marcadamente con los asociados con la burocracia moderna, específicamente la jerarquía, la especialización y la impersonalidad, los teóricos políticos no reconocieron la burocracia como una amenaza a la democracia. Sin embargo, los teóricos democráticos todavía no han desarrollado una solución suficiente al problema [ se necesita más explicación ] que la autoridad burocrática plantea al gobierno democrático. [77]
Una respuesta a este problema es decir que la burocracia no tiene ningún lugar en una democracia real. Los teóricos que adoptan esta perspectiva normalmente entienden que deben demostrar que la burocracia no necesariamente ocurre en todas las sociedades contemporáneas; sólo en aquellos que perciben como no democráticos. Debido a que su democracia se resistía a la burocracia, los escritores británicos del siglo XIX se referían con frecuencia a ella como la "molestia continental". [77]
Según Marx y otros pensadores socialistas, las burocracias más avanzadas eran las de Francia y Alemania. Sin embargo, argumentaron que la burocracia era un síntoma del Estado burgués y desaparecería junto con el capitalismo, que dio origen al Estado burgués. Aunque claramente no eran las democracias que Marx tenía en mente, las sociedades socialistas terminaron siendo más burocráticas que los gobiernos que reemplazaron. De manera similar, después de que las economías capitalistas desarrollaron los sistemas administrativos necesarios para sostener sus extensos estados de bienestar, difícilmente pudo mantenerse la idea de que la burocracia existe exclusivamente en los gobiernos socialistas. [77]
Definición de burocracia [:] [...] 1a: un cuerpo de funcionarios gubernamentales no electos
b: un grupo administrativo encargado de formular políticas
Los escribas de palacio registraron las actividades de los reyes y los asuntos de los reinos en la antigua Mesopotamia.
Los escribas cumplían una variedad de funciones administrativas, incluida la disposición y almacenamiento de textos [...], la recaudación de impuestos y la supervisión de los trabajadores, y la supervisión de edificios públicos como los graneros.
[...] Los escribas asociados con el templo no eran oficiantes en el culto del templo.
Funcionaron en gran medida en funciones administrativas y burocráticas.
Recibieron alimentos básicos para el templo, incluidos productos básicos como cereales, pescado, lana y plata.
Viajaron a varias ciudades para cumplir deberes oficiales, como la compra de grano para el complejo del templo.
El gobierno de la China imperial todavía parece, en muchos sentidos, curiosamente moderno y familiar. Organizada burocráticamente y dominada por una administración pública graduada dirigida por hombres seleccionados mediante concursos, fue al mismo tiempo un modelo para un precursor de las complejas administraciones de nuestro mundo moderno.
A medida que muchos países de Europa industrializaron su economía y liberalizaron su estructura política, Rusia quedó limitada por la naturaleza conservadora del régimen zarista.
Las tensiones económicas, sociales y políticas que surgieron a finales del siglo XIX llevaron a la revolución en el siglo XX.
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