Burocracia ( / b j ʊəˈr ɒ k r ə s i / ; bure- OK -rə-see ) es un sistema de organización donde las decisiones son tomadas por un cuerpo de funcionarios no electos. [1] Históricamente, una burocracia era una administración gubernamental administrada por departamentos atendidos por funcionarios no electos. [2] Hoy, la burocracia es el sistema administrativo que gobierna cualquier institución grande, ya sea de propiedad pública o privada. [3] La administración pública en muchas jurisdicciones es un ejemplo de burocracia, al igual que cualquier estructura jerárquica centralizada de una institución, incluidas corporaciones , sociedades , organizaciones sin fines de lucro y clubes .
Existen dos dilemas clave en la burocracia. El primero gira en torno a si los burócratas deberían ser autónomos o rendir cuentas directamente a sus amos políticos. [4] El segundo dilema gira en torno a la responsabilidad de los burócratas de seguir reglas preestablecidas y el grado de libertad que pueden tener para determinar soluciones apropiadas para circunstancias que no se prevén de antemano. [4]
Diversos comentaristas han defendido la necesidad de las burocracias en la sociedad moderna. El sociólogo alemán Max Weber sostuvo que la burocracia constituye la forma más eficiente y racional en que se puede organizar la actividad humana y que los procesos sistemáticos y las jerarquías organizadas son necesarios para mantener el orden, maximizar la eficiencia y eliminar el favoritismo. Por otro lado, Weber también vio la burocracia sin trabas como una amenaza a la libertad individual , con el potencial de atrapar a los individuos en una " jaula de hierro " impersonal de control racional basado en reglas. [5] [6]
El término burocracia tiene su origen en el idioma francés : combina la palabra francesa bureau – ' escritorio ' u ' oficina ' – con la palabra griega κράτος ( kratos ) – ' gobierno ' o ' poder político '. [7] El economista francés Jacques Claude Marie Vincent de Gournay acuñó la palabra a mediados del siglo XVIII. [8] Gournay nunca escribió el término, pero una carta de un contemporáneo lo citó más tarde:
El difunto señor de Gournay... solía decir a veces: «Tenemos en Francia una enfermedad que quiere causar estragos en nosotros; esta enfermedad se llama buromanía». A veces inventaba una cuarta o quinta forma de gobierno bajo el título de «burocracia».
— Barón von Grimm (1723–1807) [9]
El primer uso conocido en lengua inglesa data de 1818 [7] , cuando la novelista irlandesa Lady Morgan se refirió al aparato utilizado por el gobierno británico para subyugar a Irlanda como "la burocracia, o tiranía de oficina, por la que Irlanda ha sido gobernada durante tanto tiempo". [10] A mediados del siglo XIX, la palabra apareció en un sentido más neutral, refiriéndose a un sistema de administración pública en el que los cargos eran ocupados por funcionarios de carrera no electos. En este contexto, la burocracia era vista como una forma distinta de gestión , a menudo subordinada a una monarquía . [11]
En la década de 1920, el sociólogo alemán Max Weber amplió la definición para incluir cualquier sistema de administración conducido por profesionales capacitados de acuerdo con reglas fijas. [11] Weber vio la burocracia como un desarrollo relativamente positivo; sin embargo, en 1944 el economista austríaco Ludwig von Mises opinó en el contexto de su experiencia en el régimen nazi que el término burocracia "siempre se aplicaba con una connotación oprobiosa", [12] y en 1957 el sociólogo estadounidense Robert Merton sugirió que el término burócrata se había convertido en un " epíteto , un Schimpfwort " en algunas circunstancias. [13]
La palabra burocracia también se utiliza en política y gobierno con un tono de desaprobación para menospreciar las reglas oficiales que parecen dificultar (por su insistencia en el procedimiento y el cumplimiento de las normas, regulaciones y leyes) la realización de las tareas. En los lugares de trabajo, la palabra se utiliza muy a menudo para culpar a las reglas, procesos y trabajos escritos complicados que se interpretan como obstáculos en lugar de salvaguardas y garantías de rendición de cuentas. [14] La socioburocracia se referiría entonces a ciertas influencias sociales que pueden afectar el funcionamiento de una sociedad. [15]
En el uso moderno, la burocracia moderna se ha definido como compuesta por cuatro características: [16]
La burocracia en una teoría política es principalmente una forma centralizada de gestión y tiende a diferenciarse de la adhocracia , en la que la gestión tiende más a la descentralización .
Aunque el término burocracia se originó por primera vez a mediados del siglo XVIII, los sistemas administrativos organizados y consistentes existían mucho antes. El desarrollo de la escritura ( c. 3500 a. C.) y el uso de documentos fue un componente crítico de tales sistemas. El primer ejemplo definitivo de burocracia ocurrió en la antigua Sumeria , donde una clase emergente de escribas usaba tablillas de arcilla para documentar y llevar a cabo varias funciones administrativas, como la gestión de impuestos, trabajadores y bienes/recursos públicos como graneros. [17] De manera similar, el Antiguo Egipto tenía una clase hereditaria de escribas que administraban una burocracia de servicio civil . [18]
En China , cuando la dinastía Qin (221-206 a. C.) unificó China bajo el sistema legalista , el emperador asignó la administración a funcionarios dedicados en lugar de a la nobleza, poniendo fin al feudalismo en China, reemplazándolo por un gobierno burocrático centralizado. La forma de gobierno creada por el primer emperador y sus asesores fue utilizada por dinastías posteriores para estructurar su propio gobierno. [19] [20] Bajo este sistema, el gobierno prosperó, ya que los individuos talentosos podían ser identificados más fácilmente en la sociedad transformada. La dinastía Han (202 a. C. - 220 d. C.) estableció una burocracia complicada basada en las enseñanzas de Confucio , quien enfatizó la importancia del ritual en la familia, las relaciones y la política. [21] Con cada dinastía posterior, la burocracia evolucionó. En 165 a. C., el emperador Wen introdujo el primer método de reclutamiento para el servicio civil a través de exámenes. El emperador Wu (r. 141–87 a. C.) consolidó la ideología de Confucio en el gobierno dominante al instalar un sistema de recomendación y nominación en el servicio gubernamental conocido como xiaolian , y una academia nacional [22] [23] [24] donde los funcionarios seleccionarían candidatos para participar en un examen de los clásicos confucianos , de los cuales el emperador Wu seleccionaría a los funcionarios. [25]
En la dinastía Sui (581-618) y la posterior dinastía Tang (618-907), la clase shi comenzaría a presentarse por medio del sistema de exámenes de servicio civil totalmente estandarizado , de reclutamiento parcial de aquellos que aprobaron los exámenes estándar y obtuvieron un título oficial. Sin embargo, el reclutamiento por recomendaciones para el cargo todavía era prominente en ambas dinastías. No fue hasta la dinastía Song (960-1279) que el reclutamiento de aquellos que aprobaron los exámenes y obtuvieron títulos recibió mayor énfasis y se expandió significativamente. [26] Durante la dinastía Song (960-1279) la burocracia se volvió meritocrática . Después de las reformas Song , se llevaron a cabo exámenes competitivos para determinar qué candidatos calificaban para ocupar determinados puestos. [27] El sistema de exámenes imperiales duró hasta 1905, seis años antes de que colapsara la dinastía Qing , lo que marcó el final del sistema burocrático tradicional de China. [28]
Una jerarquía de procónsules regionales y sus diputados administraban el Imperio romano . [29] Las reformas de Diocleciano (emperador de 284 a 305) duplicaron el número de distritos administrativos y llevaron a una expansión a gran escala de la burocracia romana. [30] El autor cristiano primitivo Lactancio ( c. 250 - c. 325) afirmó que las reformas de Diocleciano llevaron a un estancamiento económico generalizado, ya que "las provincias estaban divididas en porciones diminutas, y muchos presidentes y una multitud de oficiales inferiores pesaban sobre cada territorio". [31] Después de la división del Imperio, el Imperio bizantino desarrolló una jerarquía administrativa notoriamente complicada , y en el siglo XX el término bizantino pasó a referirse a cualquier estructura burocrática compleja. [32] [33]
La conquista de la mayor parte del Irán continental por parte de Uzun Hasan trasladó la sede del poder al este, donde el Aq Qoyunlu adoptó las costumbres iraníes para la administración y la cultura. En las áreas iraníes, Uzun Hasan conservó la estructura burocrática anterior junto con sus secretarios, que pertenecían a familias que en varios casos habían servido bajo diferentes dinastías durante varias generaciones. Los cuatro puestos civiles más altos del Aq Qoyunlu estaban ocupados por iraníes, que bajo Uzun Hasan incluían: el visir, que dirigía el gran consejo ( diván ); el mostawfi al-mamalek , contadores financieros de alto rango; el mohrdar , que colocaba el sello estatal; y el marakur ' maestro de cuadra ' , que supervisaba la corte real. Mediante el uso de sus crecientes ingresos, Uzun Hasan pudo comprar la aprobación de los ulemas (clero) y la élite urbana principalmente iraní, al mismo tiempo que cuidaba de los habitantes rurales empobrecidos. [34]
El Estado safávida era un Estado de controles y equilibrios, tanto dentro del gobierno como a nivel local. En la cúspide de este sistema estaba el Sha, con poder total sobre el Estado, legitimado por su linaje como sayyid , o descendiente de Mahoma . Para garantizar la transparencia y evitar que se tomaran decisiones que eludieran al Sha, se había establecido un complejo sistema de burocracia y procedimientos departamentales que impedían el fraude. Cada oficina tenía un adjunto o superintendente, cuyo trabajo era mantener registros de todas las acciones de los funcionarios estatales e informar directamente al Sha. El propio Sha ejercía sus propias medidas para mantener a sus ministros bajo control fomentando una atmósfera de rivalidad y vigilancia competitiva. Y como la sociedad safávida era meritocrática y las sucesiones rara vez se hacían sobre la base de la herencia, esto significaba que las oficinas gubernamentales sentían constantemente la presión de estar bajo vigilancia y tenían que asegurarse de gobernar en el mejor interés de su líder, y no solo en el suyo propio.
Los otomanos adoptaron la cultura y las tradiciones burocráticas persas.
La autocracia rusa sobrevivió a la época de los Trastornos y al gobierno de zares débiles o corruptos gracias a la fortaleza de la burocracia central del gobierno. Los funcionarios gubernamentales continuaron en sus puestos, independientemente de la legitimidad del gobernante o de la facción de boyardos que controlaba el trono. En el siglo XVII, la burocracia se expandió drásticamente. El número de departamentos gubernamentales ( prikazy ; sing., prikaz ) aumentó de veintidós en 1613 a ochenta a mediados de siglo. Aunque los departamentos a menudo tenían jurisdicciones superpuestas y conflictivas , el gobierno central, a través de los gobernadores provinciales , pudo controlar y regular todos los grupos sociales, así como el comercio, la manufactura e incluso la Iglesia Ortodoxa Oriental .
La burocracia zarista , junto con el ejército , el poder judicial y la Iglesia Ortodoxa Rusa , desempeñaron un papel importante en la consolidación y el mantenimiento del gobierno de los zares en el Zarato de Rusia (1547-1721) y en el Imperio ruso (1721-1917). En el siglo XIX, las fuerzas de cambio provocadas por la Revolución Industrial impulsaron a muchos países, especialmente en Europa, a cambios sociales significativos. Sin embargo, debido a la naturaleza conservadora del régimen zarista y su deseo de mantener el poder y el control, el cambio social en Rusia quedó rezagado con respecto al de Europa. [35]
Los hablantes de ruso se referían a los burócratas como chinovniki ( чиновники ) debido al rango o chin ( чин ) que tenían. [36]
El gobierno del Imperio Ashanti se construyó sobre una burocracia sofisticada en Kumasi , con ministerios separados que se encargaban del manejo de los asuntos estatales. El Ministerio de Relaciones Exteriores de Ashanti tenía su sede en Kumasi. A pesar del pequeño tamaño de la oficina, permitía al estado llevar a cabo negociaciones complejas con potencias extranjeras. La Oficina estaba dividida en departamentos que manejaban las relaciones de los Ashanti por separado con los británicos , franceses , holandeses y árabes . Los estudiosos de la historia Ashanti, como Larry Yarak e Ivor Wilkes , no están de acuerdo sobre el poder de esta burocracia sofisticada en comparación con el Asantehene . Sin embargo, ambos estudiosos coinciden en que era un signo de un gobierno altamente desarrollado con un sistema complejo de controles y equilibrios . [37]
En lugar del ineficiente y a menudo corrupto sistema de recaudación de impuestos que prevalecía en estados absolutistas como Francia, el Tesoro pudo ejercer control sobre todo el sistema de ingresos fiscales y gastos gubernamentales. [38] A fines del siglo XVIII, la proporción de burocracia fiscal con respecto a la población en Gran Bretaña era de aproximadamente 1 en 1300, casi cuatro veces mayor que la segunda nación más burocratizada, Francia. [39] Thomas Taylor Meadows , cónsul británico en Guangzhou , argumentó en sus Desultory Notes on the Government and People of China (1847) que "la larga duración del imperio chino se debe únicamente y en su totalidad al buen gobierno que consiste en el avance de hombres de talento y mérito únicamente", y que los británicos deben reformar su servicio civil haciendo que la institución sea meritocrática . [40] Influenciado por el antiguo examen imperial chino , el Informe Northcote-Trevelyan de 1854 recomendó que el reclutamiento se basara en el mérito determinado a través de un examen competitivo, que los candidatos tuvieran una educación general sólida para permitir transferencias entre departamentos y que la promoción se realizara a través de logros en lugar de "preferencia, patrocinio o compra". [41] [40] Esto condujo a la implementación del Servicio Civil de Su Majestad como una burocracia de servicio civil sistemática y meritocrática. [42]
En el servicio civil británico, al igual que en China, el ingreso al mismo se basaba generalmente en una educación general en clásicos antiguos, lo que de manera similar otorgaba a los burócratas un mayor prestigio. El ideal de Cambridge-Oxford del servicio civil era idéntico al ideal confuciano de una educación general en asuntos mundiales a través del humanismo. [43] Hasta bien entrado el siglo XX, los clásicos, la literatura, la historia y los idiomas siguieron siendo muy favorecidos en los exámenes del servicio civil británico. [44] En el período de 1925 a 1935, el 67 por ciento de los ingresados al servicio civil británico consistían en graduados de ese tipo. [45] Al igual que la consideración de los valores personales en el modelo chino, el modelo británico también tenía en cuenta el físico y el carácter personal. [46]
Al igual que en el caso de los británicos, el desarrollo de la burocracia francesa estuvo influenciado por el sistema chino. [47] Bajo el reinado de Luis XIV de Francia , la antigua nobleza no tenía ni poder ni influencia política, y su único privilegio era la exención de impuestos. Los nobles insatisfechos se quejaron de este estado de cosas "antinatural" y descubrieron similitudes entre la monarquía absoluta y el despotismo burocrático . [48] Con la traducción de los textos confucianos durante la Ilustración , el concepto de meritocracia llegó a los intelectuales de Occidente, que lo vieron como una alternativa al antiguo régimen tradicional de Europa. [49] La percepción occidental de China, incluso en el siglo XVIII, admiraba el sistema burocrático chino como favorable a los gobiernos europeos por su aparente meritocracia; Voltaire afirmaba que los chinos habían "perfeccionado la ciencia moral" y François Quesnay abogaba por un sistema económico y político inspirado en el de los chinos. [50] Los gobiernos de China, Egipto, Perú y la emperatriz Catalina II fueron considerados modelos del despotismo ilustrado, admirados por figuras como Diderot, D'Alembert y Voltaire. [48]
La Francia napoleónica adoptó este sistema de meritocracia [49] y pronto experimentó una rápida y espectacular expansión del gobierno, acompañada por el auge del servicio civil francés y sus complejos sistemas de burocracia. Este fenómeno se conoció como "buromanía". A principios del siglo XIX, Napoleón intentó reformar las burocracias de Francia y otros territorios bajo su control mediante la imposición del Código napoleónico estandarizado . Pero, paradójicamente, eso condujo a un crecimiento aún mayor de la burocracia. [51]
Los exámenes de admisión al servicio civil francés adoptados a finales del siglo XIX también se basaban en gran medida en estudios culturales generales. Estas características se han comparado con el modelo chino anterior. [46]
A mediados del siglo XIX, las formas burocráticas de administración ya estaban firmemente establecidas en todo el mundo industrializado. Pensadores como John Stuart Mill y Karl Marx comenzaron a teorizar sobre las funciones económicas y las estructuras de poder de la burocracia en la vida contemporánea. Max Weber fue el primero en respaldar la burocracia como una característica necesaria de la modernidad y, a fines del siglo XIX, las formas burocráticas habían comenzado a extenderse desde el gobierno a otras instituciones de gran escala. [11]
En los sistemas capitalistas, comenzaron a aparecer estructuras burocráticas informales en forma de jerarquías de poder corporativo , como se detalla en obras de mediados de siglo como The Organization Man y The Man in the Gray Flannel Suit . Mientras tanto, en la Unión Soviética y las naciones del Bloque del Este , una poderosa clase de administradores burocráticos denominada nomenklatura gobernaba casi todos los aspectos de la vida pública. [52]
En la década de 1980 se produjo una reacción contra la percepción del "gran gobierno" y la burocracia asociada a él. Políticos como Margaret Thatcher y Ronald Reagan ganaron poder con la promesa de eliminar las burocracias regulatorias gubernamentales, que consideraban autoritarias, y de devolver la producción económica a un modo más puramente capitalista, que consideraban más eficiente. [53] [54] En el mundo de los negocios, gerentes como Jack Welch ganaron fortuna y renombre eliminando las estructuras burocráticas dentro de las corporaciones. [55] Sin embargo, en el mundo moderno, la mayoría de las instituciones organizadas dependen de sistemas burocráticos para gestionar la información, procesar registros y administrar sistemas complejos, aunque la disminución del papeleo y el uso generalizado de bases de datos electrónicas están transformando la forma en que funcionan las burocracias. [56]
Karl Marx teorizó sobre el papel y la función de la burocracia en su Crítica de la filosofía del derecho de Hegel , publicada en 1843. En Filosofía del derecho , Hegel había apoyado el papel de los funcionarios especializados en la administración pública , aunque él mismo nunca utilizó el término burocracia . Por el contrario, Marx se oponía a la burocracia. Marx postuló que si bien la burocracia corporativa y gubernamental parecen operar en oposición, en realidad dependen mutuamente una de la otra para existir. Escribió que "La corporación es el intento de la sociedad civil de convertirse en estado; pero la burocracia es el estado que realmente se ha convertido en sociedad civil". [57]
León Trotsky desarrolló una teoría crítica de la burocracia soviética emergente durante los primeros años de la Unión Soviética. Según el politólogo Thomas M. Twiss, Trotsky asoció la burocracia con el autoritarismo , el centralismo excesivo y el conservadurismo . El teórico social Martin Krygier había notado el impacto de los escritos de Trotsky posteriores a 1923 en la formación de puntos de vista receptivos sobre la burocracia entre los marxistas posteriores y muchos no marxistas. Twiss argumentó que la teoría de Trotsky sobre la burocracia soviética era esencial para un estudio de la historia soviética y la comprensión del proceso de restauración capitalista en Rusia y Europa del Este. El politólogo Baruch Knei-Paz sostuvo que Trotsky había escrito, por encima de todos los demás, "para mostrar las raíces históricas y sociales del estalinismo" como un sistema burocrático. [58]
Una de las predicciones hechas por Trotsky en su obra de 1936, La revolución traicionada , fue que la URSS se encontraría ante una disyuntiva: o el derrocamiento de la burocracia gobernante mediante una revolución política, o la restauración capitalista liderada por la burocracia:
La caída de la actual dictadura burocrática, si no fuera reemplazada por un nuevo poder socialista, significaría entonces un retorno a las relaciones capitalistas con un declive catastrófico de la industria y la cultura. [59]
A principios de la década de 1860, el politólogo John Stuart Mill teorizó que las monarquías exitosas eran esencialmente burocracias, y encontró evidencia de su existencia en la China imperial , el Imperio ruso y los regímenes de Europa . Mill se refirió a la burocracia como una forma distinta de gobierno, separada de la democracia representativa. Creía que las burocracias tenían ciertas ventajas, la más importante de las cuales era la acumulación de experiencia en quienes realmente dirigían los asuntos. Sin embargo, creía que esta forma de gobierno no se comparaba bien con el gobierno representativo, ya que se basaba en el nombramiento en lugar de la elección directa. Mill escribió que, en última instancia, la burocracia sofoca la mente y que "una burocracia siempre tiende a convertirse en una pedantocracia". [60]
El aparato burocrático plenamente desarrollado se compara con otras organizaciones exactamente como la máquina se compara con los modos de producción no mecánicos.
–Max Weber [61]
El sociólogo alemán Max Weber (1864-1920) fue el primero en estudiar formalmente la burocracia, y sus obras llevaron a la popularización de este término. [62] En su ensayo Burocracia , [63] publicado en su obra magna , Economía y sociedad en 1921, Weber describió muchas formas ideales-típicas de administración pública , gobierno y negocios . Su burocracia ideal-típica, ya sea pública o privada, se caracteriza por:
Weber enumeró varias condiciones previas para el surgimiento de la burocracia, incluyendo un aumento en la cantidad de espacio y población administrada, un aumento en la complejidad de las tareas administrativas llevadas a cabo y la existencia de una economía monetaria que requiere un sistema administrativo más eficiente. [64] El desarrollo de las tecnologías de comunicación y transporte hacen posible una administración más eficiente, y la democratización y racionalización de la cultura resultan en demandas de trato igualitario . [64]
Aunque no era necesariamente un admirador de la burocracia, Weber veía la burocratización como la forma más eficiente y racional de organizar la actividad humana y, por lo tanto, como la clave de la autoridad racional-legal , indispensable para el mundo moderno. [66] Además, la veía como el proceso clave en la racionalización en curso de la sociedad occidental . [5] [67] Sin embargo, Weber también veía la burocracia como una amenaza a las libertades individuales, y la burocratización en curso como conducente a una "noche polar de oscuridad helada", en la que la creciente racionalización de la vida humana atrapa a los individuos en una " jaula de hierro " sin alma de control racional, burocrático y basado en reglas. [5] [6] El estudio crítico de Weber de la burocratización de la sociedad se convirtió en una de las partes más perdurables de su trabajo. [5] [67] Muchos aspectos de la administración pública moderna se basan en su trabajo, y un servicio civil clásico, organizado jerárquicamente, del tipo continental se llama "servicio civil weberiano" o "burocracia weberiana". [68] Los científicos sociales debaten si la burocracia weberiana contribuye al crecimiento económico . [69]
El politólogo Jan Vogler cuestiona la caracterización que Max Weber hace de las burocracias modernas. [70] En concreto, cuestiona las opiniones de Weber sobre el reclutamiento basado estrictamente en el mérito, las trayectorias profesionales claramente delineadas para los burócratas, la separación total de las operaciones burocráticas de la política y las esferas de competencia mutuamente excluyentes para las agencias gubernamentales. Puesto que considera que la abrumadora mayoría de los sistemas administrativos públicos existentes violan varios de estos aspectos, Vogler ofrece una visión alternativa de las características organizativas que definen a las burocracias modernas. Según esta visión, las burocracias públicas modernas son "organizaciones administrativas (internamente jerárquicas) ... subordinadas al gobierno" que tienen todas las siguientes características:
Vogler considera que las burocracias modernas sólo exigen una "competencia mínima" a los candidatos a cargos burocráticos, lo que deja espacio para la posibilidad de sesgos en los procesos de contratación que otorgan un trato preferencial a miembros de grupos sociales, económicos o étnicos específicos, algo que se observa en muchos sistemas burocráticos del mundo real. Además, la perspectiva de Vogler no presenta a las burocracias como estrictamente separadas de la política y no exige que los organismos gubernamentales tengan esferas de influencia mutuamente excluyentes, lo que está en consonancia con la frecuente colaboración y conflicto entre organismos sobre áreas de competencia en disputa en las administraciones públicas existentes.
En su ensayo The Study of Administration [71] , Woodrow Wilson, que escribía como académico mientras era profesor en el Bryn Mawr College , defendía la burocracia como un grupo profesional, desprovisto de lealtad a la política pasajera. Wilson defendía una burocracia que:
... forma parte de la vida política sólo en la medida en que los métodos de contabilidad forman parte de la vida social, sólo en la medida en que la maquinaria forma parte del producto manufacturado. Pero, al mismo tiempo, se eleva muy por encima del aburrido nivel de los mero detalle técnico por el hecho de que, a través de sus principios más amplios, está directamente conectada con las máximas duraderas de la sabiduría política, las verdades permanentes del progreso político.
Wilson no defendía la sustitución del gobierno por los gobernados, sino que simplemente aconsejaba que "las cuestiones administrativas no son cuestiones políticas. Aunque la política establece las tareas de la administración, no se debe permitir que ésta manipule sus funciones". Este ensayo se convirtió en la base para el estudio de la administración pública en Estados Unidos. [72]
En su obra de 1944 Burocracia , el economista austríaco Ludwig von Mises comparó la gestión burocrática con la gestión de beneficios. La gestión de beneficios, sostenía, es el método de organización más eficaz cuando los servicios prestados pueden ser controlados mediante el cálculo económico de beneficios y pérdidas. Sin embargo, cuando el servicio en cuestión no puede ser sometido a un cálculo económico, la gestión burocrática es necesaria. No se opuso universalmente a la gestión burocrática; por el contrario, sostuvo que la burocracia es un método indispensable para la organización social, ya que es el único método por el cual la ley puede hacerse suprema y es el protector del individuo contra la arbitrariedad despótica. Utilizando el ejemplo de la Iglesia Católica, señaló que la burocracia sólo es apropiada para una organización cuyo código de conducta no está sujeto a cambios. Luego continuó argumentando que las quejas sobre la burocratización generalmente se refieren no a la crítica de los métodos burocráticos en sí, sino a "la intrusión de la burocracia en todas las esferas de la vida humana". Mises veía procesos burocráticos en funcionamiento tanto en la esfera privada como en la pública; sin embargo, creía que la burocratización en la esfera privada sólo podía ocurrir como consecuencia de la interferencia del gobierno. Según él, "Lo único que hay que tener en cuenta es que la camisa de fuerza de la organización burocrática paraliza la iniciativa del individuo, mientras que dentro de la sociedad de mercado capitalista un innovador todavía tiene una oportunidad de triunfar. Lo primero conduce al estancamiento y la preservación de métodos inveterados, lo segundo conduce al progreso y la mejora". [12]
El sociólogo estadounidense Robert K. Merton amplió las teorías de Weber sobre la burocracia en su obra Teoría social y estructura social , publicada en 1957. Si bien Merton estuvo de acuerdo con ciertos aspectos del análisis de Weber, también señaló los aspectos disfuncionales de la burocracia, que atribuyó a una "incapacidad entrenada" resultante de un "exceso de conformidad". Creía que los burócratas son más propensos a defender sus propios intereses arraigados que a actuar en beneficio de la organización en su conjunto, pero que el orgullo por su oficio los hace resistentes a los cambios en las rutinas establecidas. Merton afirmó que los burócratas enfatizan la formalidad sobre las relaciones interpersonales y han sido entrenados para ignorar las circunstancias especiales de casos particulares, lo que hace que parezcan "arrogantes" y "altaneros". [13]
En su libro Una teoría general de la burocracia , publicado por primera vez en 1976, Elliott Jaques describe el descubrimiento de una estructura subyacente universal y uniforme de niveles gerenciales o laborales en la jerarquía burocrática para cualquier tipo de sistemas de empleo. [73]
Jaques argumenta y presenta evidencia de que para que la burocracia proporcione una contribución valiosa a la sociedad abierta se deben cumplir algunas de las siguientes condiciones:
Como todo Estado moderno, una democracia liberal está altamente burocratizada, con numerosas organizaciones importantes llenas de funcionarios de carrera . Algunas de esas burocracias tienen una cantidad sustancial de influencia para preservar el sistema político actual porque están principalmente enfocadas en defender al país y al Estado de amenazas tanto internas como externas. Dado que estas instituciones con frecuencia operan de manera independiente y están en su mayoría protegidas de la política, con frecuencia no tienen afiliación con ningún partido o grupo político en particular. Por ejemplo, los funcionarios civiles británicos leales trabajan tanto para el Partido Conservador como para el Laborista. Sin embargo, en ocasiones un grupo puede tomar el control de un estado burocrático, como lo hicieron los nazis en Alemania en la década de 1930. [77]
Aunque numerosos ideales asociados con la democracia, como la igualdad, la participación y la individualidad, contrastan marcadamente con los asociados con la burocracia moderna, en particular la jerarquía, la especialización y la impersonalidad, los teóricos políticos no reconocieron que la burocracia era una amenaza para la democracia. Sin embargo, los teóricos democráticos aún no han desarrollado una solución suficiente al problema [ se necesita más explicación ] que la autoridad burocrática plantea al gobierno democrático. [78]
Una respuesta a este problema es decir que la burocracia no tiene cabida en una democracia real. Los teóricos que adoptan esta perspectiva suelen entender que deben demostrar que la burocracia no se da necesariamente en todas las sociedades contemporáneas, sino sólo en aquellas que perciben como no democráticas. Como su democracia era resistente a la burocracia, los escritores británicos del siglo XIX se referían a ella con frecuencia como la "molestia continental". [78]
Según Marx y otros pensadores socialistas, las burocracias más avanzadas eran las de Francia y Alemania. Sin embargo, argumentaban que la burocracia era un síntoma del Estado burgués y desaparecería junto con el capitalismo, que dio origen al Estado burgués. Aunque claramente no eran las democracias que Marx tenía en mente, las sociedades socialistas terminaron siendo más burocráticas que los gobiernos a los que reemplazaron. De manera similar, después de que las economías capitalistas desarrollaran los sistemas administrativos necesarios para sustentar sus extensos estados de bienestar, la idea de que la burocracia existe exclusivamente en los gobiernos socialistas apenas podía mantenerse. [78]
Definición de burocracia [:] [...] 1a: un organismo de funcionarios gubernamentales no electos
b: un grupo de formulación de políticas administrativas
Los escribas de palacio registraban las actividades de los reyes y los asuntos de los reinos en la antigua Mesopotamia. Los escribas cumplían una variedad de funciones administrativas, incluyendo la ordenación y almacenamiento de textos [...], la recaudación de impuestos y la supervisión de los trabajadores, y la supervisión de edificios públicos como los graneros. [...] Los escribas asociados con el templo no eran oficiantes en el culto del templo. Funcionaban principalmente en funciones administrativas y burocráticas. Recibían los alimentos básicos que llegaban al templo, incluyendo productos básicos como grano, pescado, lana y plata. Viajaban a varias ciudades para cumplir con deberes oficiales, como la compra de grano para el complejo del templo.
El gobierno de la China imperial todavía parece, en muchos sentidos, curiosamente moderno y familiar. Organizado burocráticamente y dominado por un servicio civil escalonado dirigido por hombres seleccionados mediante exámenes competitivos, fue a la vez un modelo y un precursor de las complejas administraciones de nuestro mundo moderno.
A medida que muchos países de Europa industrializaron su economía y liberalizaron su estructura política, Rusia se vio limitada por la naturaleza conservadora del régimen zarista. Las tensiones económicas, sociales y políticas que surgieron a fines del siglo XIX llevaron a la revolución en el siglo XX.
1. Existe una división rígida del trabajo con el fin de realizar las tareas diarias regulares como deberes oficiales en el funcionamiento del sistema gobernado burocráticamente.
2. Para cumplir con estos deberes, las cadenas de mando necesarias están firmemente establecidas y divididas [entre los Beamte ], y su capacidad de coerción (física, sagrada u otra) está firmemente restringida por la regulación.
3. El cumplimiento regular y continuo de estos deberes asignados, y la ejecución de los respectivos derechos se asegura sistemáticamente mediante la contratación de personas con calificaciones certificadas.
Estos tres aspectos constituyen la esencia de la administración burocrática de un Behoerde en el sector público.
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