La moción de censura constructiva ( en alemán : konstruktives Misstrauensvotum ; en español : moción de censura constructiva ) es una variante de la moción de censura que permite a un parlamento retirar la confianza a un jefe de gobierno solo si existe una mayoría positiva a favor de un posible sucesor. El principio tiene por objeto garantizar la estabilidad de los gobiernos asegurándose de que un sustituto tenga suficiente apoyo parlamentario para gobernar. [1]
El concepto fue introducido a escala nacional en la Constitución de Alemania Occidental de 1949, que sigue vigente después de la reunificación alemana ; ha sido adoptado desde la década de 1970 en otras naciones como España , Hungría , Lesoto , Israel , Polonia , Eslovenia , Albania y Bélgica .
Los gobiernos de la República de Weimar posterior a la Primera Guerra Mundial eran muy inestables. Dado que el único umbral electoral para el Reichstag era que un partido debía haber recibido al menos 30.000 votos en un solo distrito, [2] era posible obtener un escaño con tan solo el 0,1 por ciento de los votos ( por ejemplo, el Partido de la Justicia Popular en julio de 1932 ). [3] Esto dio lugar a un parlamento fragmentado, lo que dificultaba que un gobierno mantuviera una mayoría. Además, como el Imperio alemán no había sido un sistema parlamentario , los políticos que habían servido en el Reichstag de antes de la guerra tenían poca experiencia con los gobiernos de coalición , que eran una necesidad absoluta dado el panorama político fracturado. Los partidos que representaban al centro-izquierda político –el Partido Socialdemócrata (SPD), el Partido del Centro y el Partido Popular Progresista– se habían unido para la Resolución de Paz del Reichstag durante la Primera Guerra Mundial y tenían experiencia en la cooperación entre partidos a través del Comité Interpartidario (de:Interfraktioneller Ausschuss), pero esos esfuerzos estaban dirigidos contra el gobierno del emperador y el canciller, no eran el trabajo de una coalición de partidos que apoyaban una agenda de gobierno con difíciles consideraciones de Realpolitik . Los tres partidos formaron lo que se llamó la Coalición de Weimar y formaron cuatro de los primeros gabinetes bajo la nueva Constitución de Weimar . Sin embargo, especialmente a partir de 1925, Alemania fue gobernada por coaliciones de centro-derecha que incluían al Partido Popular Alemán (monárquico y por lo tanto opuesto a la Coalición de Weimar en 1919), así como al Partido del Centro y al Partido Democrático Alemán de centro-izquierda , con los socialdemócratas o el Partido Nacional Popular Alemán de extrema derecha uniéndose a las coaliciones o brindando confianza y suministro a un gobierno minoritario .
Bajo el Imperio alemán (1871-1918), el canciller era nombrado o destituido exclusivamente por el emperador, lo que dejaba al Reichstag sin un mecanismo formal para exigirle cuentas. Cuando Theobald von Bethmann Hollweg provocó la ira de la mayoría del Reichstag por su manejo del asunto Zabern , aprobaron una moción de censura en su contra, [4] pero el emperador quería que se quedara, y el Reichstag no tenía recurso en el asunto. [5] La Asamblea Nacional de Weimar que redactó la constitución de Weimar insertó explícitamente una disposición según la cual el canciller necesitaba la confianza del Reichstag. La constitución también contenía un presidente fuerte del Reich que estaba autorizado a nombrar y destituir al canciller (artículo 53). [6] Por lo tanto, un canciller de la República de Weimar necesitaba el apoyo tanto del presidente como del Reichstag y ninguno necesitaba presentar una alternativa viable cuando el canciller era destituido. Esto resultó especialmente problemático después de que las elecciones presidenciales alemanas de 1925 nombraran presidente a Paul von Hindenburg . Fue un monárquico fuertemente conservador que frecuentemente chocó con el SPD [ cita requerida ] y trató de socavarlo , el partido que tuvo la mayoría de los escaños en el Reichstag de 1919 a 1932. En los menos de 14 años de la República, hubo una sucesión de 14 cancilleres con 20 gobiernos . Todas las transiciones bajo el presidente del Reich Friedrich Ebert del SPD (en el cargo de 1919 a 1925) se hicieron de manera colegiada con la cooperación del Reichstag. Sin embargo, bajo Ebert, las disposiciones de emergencia del Artículo 48 , que permitían al presidente del Reich tomar medidas de emergencia sin el consentimiento previo del Reichstag, se utilizaron 136 veces, [7] con frecuencia para lidiar con la violencia política y las emergencias económicas. Fue solo después de 1925 que el uso del Artículo 48 condujo a la imposición de gabinetes dependientes de la confianza del presidente, Paul von Hindenburg . La inestabilidad fue ayudada y vista como contribuyente al ascenso del Partido Nazi . Después de las elecciones al Reichstag alemán de 1930, ya no había una mayoría gubernamental viable debido a que el Partido Comunista de Alemania (que entonces se aferraba a la tesis del socialfascismo y, por lo tanto, no estaba dispuesto a formar un gobierno de frente popular ) y el Partido Nazi tenían 184 de los 577 escaños entre ellos y cooperaban frecuentemente en mociones para interrumpir los procedimientos y obstaculizar al gobierno.En las elecciones al Reichstag alemán de julio de 1932 , los nazis y los comunistas juntos tenían 319 de los 605 escaños, lo que les daba el poder de rechazar cualquier moción y destituir al gobierno mediante un voto de censura sin poder (o querer) proponer ninguna medida constructiva propia.
El Estado Libre de Prusia (con diferencia el más grande y poblado de Alemania) tenía una estructura constitucional ligeramente diferente, que exigía una mayoría positiva a favor de un nuevo gobierno para derrocar al gobierno en funciones. Otto Braun , del Partido Socialdemócrata, fue primer ministro de Prusia desde 1920 hasta el golpe de Estado de 1932, con sólo dos interrupciones, lo que proporcionó mucha más estabilidad democrática en Prusia que a nivel del Reich.
Para evitar el tipo de inestabilidad vista a nivel del Reich durante la República de Weimar y tomando como modelo el modelo prusiano, se incluyeron dos disposiciones en la constitución alemana de 1949 , la Ley Básica ( Grundgesetz ). Estipulan que el Bundeskanzler (Canciller Federal), como se llama ahora a la función, puede ser destituido de su cargo por mayoría de votos del Bundestag ("Dieta Federal", el Parlamento Federal Alemán) sólo si un posible sucesor también cuenta con el apoyo de una mayoría:
En consecuencia, el fracaso de una moción de confianza no obliga automáticamente a la dimisión del gabinete ni a la convocatoria de nuevas elecciones, sino que el gabinete puede continuar como gobierno minoritario si no hay una mayoría positiva para un posible sucesor. Este mecanismo de convocatoria de elecciones anticipadas se utilizó tres veces a nivel federal: en 1972, después de que Willy Brandt sobreviviera por poco a un intento de derrocarlo; en 1983, después de que Helmut Kohl quisiera cimentar su ascenso mediante una moción de censura constructiva (el FDP había pasado de apoyar a Helmut Schmidt y al SPD a respaldar a Kohl y a la CDU/CSU dos años después de las elecciones federales alemanas de 1980 ) y en 2005, cuando Gerhard Schröder quiso obtener un nuevo mandato del electorado ante la caída de los índices de popularidad, las críticas de los miembros de su propio partido y la derrota en las elecciones estatales de Renania del Norte-Westfalia de 2005 (un estado que su partido había gobernado desde 1966). Aunque el presidente Horst Köhler dudó al principio en acceder a la petición de Schröder de disolver el Bundestag, finalmente lo hizo y el Tribunal Constitucional Federal Alemán se negó a revocar la acción de Köhler por considerar que se trataba de una cuestión política que respaldaba tácitamente la nueva convención .
Para la elección de un nuevo canciller se necesita la mayoría de todos los miembros del Bundestag, por lo que no participar en la votación tiene el mismo efecto que votar en contra (o abstenerse). Esto fue importante en el primer uso, finalmente infructuoso, de este instrumento.
Además, el Presidente Federal sólo puede disolver el poder legislativo tras el fracaso de una moción de confianza, y el poder legislativo tampoco puede disolverse a sí mismo. Esta disposición pretende limitar el poder del Presidente. Una consecuencia de ello es que, a diferencia de muchas otras democracias parlamentarias, el Canciller no pide al Presidente que disuelva el poder legislativo, sino que necesita (deliberadamente) perder una moción de confianza para forzar una elección anticipada.
Aunque se considera que Carlo Schmid fue el principal impulsor de esta innovación constitucional, el concepto se introdujo en realidad después de la Primera Guerra Mundial en el Estado Libre de Prusia . Fue una de las principales razones por las que Prusia estuvo gobernada por una coalición de centroizquierda estable sin interrupción entre 1919 y 1932, en contraste con la inestabilidad de los gobiernos nacionales.
Desde 1949 se han intentado dos mociones de censura constructivas (ambas por parte de la CDU contra el SPD ) y sólo la segunda tuvo éxito.
El 27 de abril de 1972, el líder de la oposición Rainer Barzel ( CDU ) intentó destituir al canciller Willy Brandt ( SPD ) por tan solo dos votos, lo que resultó sorprendente, ya que se sabía que varios miembros de la coalición SPD-FDP se oponían firmemente a la Ostpolitik de Brandt y que el gobierno ya no contaba con una mayoría clara después de que varios diputados se pasaran a la oposición o anunciaran que votarían a favor de la moción de censura. Las numerosas deserciones redujeron teóricamente la coalición a tan solo 246 votos. La oposición tenía nominalmente 250, un voto más que los 249 necesarios para derrocar a Brandt.
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La votación estuvo marcada por la táctica. La ley sobre el Reglamento del Bundestag establece que el canciller es elegido en votación secreta [9] , lo que se aplica también a la moción de censura. Para impedir que sus diputados “infieles” votaran por Barzel, la dirección del SPD les instó a no participar en la votación; [10] dado que se necesita una mayoría de todos los diputados para que la votación sea exitosa, no participar tiene el mismo efecto que votar en contra , y puede controlarse o aplicarse a diferencia de la votación secreta. Sólo los miembros del gobierno y algunos diputados de la coalición que protestaron (varios del FDP, sólo Günter Müller del SPD) fueron a la cabina de votación, los primeros en garantizar que los diputados disidentes de la CDU pudieran permanecer en secreto. [ cita requerida ]
A pesar de ello, Brandt creía que estaba acabado y que el SPD se había preparado para pasar a la oposición. Varios sindicatos se declararon en huelga en previsión de la derrota de Brandt. Al final, sólo se emitieron 260 votos: 247 a favor, 10 en contra y 3 abstenciones; los 236 restantes fueron votos nulos o nulos. Por tanto, estaba claro que los votos que faltaban pertenecían a la fracción de la CDU. En junio de 1973, el miembro de la CDU Julius Steiner admitió ante la revista Der Spiegel que se había abstenido de votar. Más tarde, afirmó haber recibido 50.000 marcos alemanes a cambio de uno de los principales dirigentes del SPD, Karl Wienand . También se sospechó que Leo Wagner, de la CSU, había recibido un soborno, pero no se pudieron encontrar pruebas concluyentes. Después de la reunificación alemana de 1990 , se hizo evidente que el dinero de soborno ofrecido a varios políticos de la CDU provenía de la Stasi (policía secreta) de Alemania del Este, que en ese momento consideraba que Brandt necesitaba permanecer en el poder. Esto resulta un tanto irónico, ya que la Ostpolitik de Brandt es vista hoy (¿ por quién? ) como uno de los principales pasos que finalmente llevaron a la implosión de Alemania del Este en 1989. Brandt, a su vez, dimitiría sólo dos años después por el asunto Guillaume , en el que uno de sus asistentes personales había sido espía de la Stasi .
Sin embargo, como el gobierno ya no contaba con el respaldo de la mayoría parlamentaria, el 22 de septiembre el canciller Brandt presentó una moción de confianza al Bundestag , pero perdió intencionadamente para dejar paso a las elecciones federales de Alemania Occidental de noviembre de 1972, en las que ganó de forma decisiva.
El 1 de octubre de 1982, Helmut Schmidt fue destituido en favor de Helmut Kohl , lo que marcó el fin de la coalición SPD-FDP. La votación fue mucho más fácil que la de 1972, ya que estaba claro que el FDP quería pasarse a la CDU. De hecho, el FDP ya estaba negociando en el momento de la votación. El FDP ya no estaba satisfecho con la política económica del SPD y, al mismo tiempo, el SPD estaba dividido internamente sobre el estacionamiento de misiles nucleares de la OTAN en Alemania . Aun así, la votación fue aprobada por una mayoría de solo siete votos.
Para conseguir una mayoría más clara en el Bundestag (que según las encuestas parecía estar al alcance), Helmut Kohl presentó después de la votación una moción de confianza en la que la nueva coalición CDU-FDP votó intencionadamente en contra del canciller que acababa de poner en el poder. Este truco permitió la disolución del Bundestag de acuerdo con el artículo 68 de la Grundgesetz (véase más arriba). Sin embargo, la acción desencadenó un recurso ante el Tribunal Constitucional Federal , que, en una sentencia un tanto impotente en febrero [12] , confirmó la medida pero estableció criterios para este tipo de mociones en el futuro. El nuevo Bundestag fue elegido en marzo de 1983 , lo que dio lugar a una fuerte mayoría para la nueva coalición, que finalmente duró hasta 1998 .
Un sistema muy similar al alemán fue adoptado en la nueva Constitución española de 1978 para las Cortes nacionales (parlamento) y también entró en vigor en las asambleas territoriales (parlamentos/asambleas de comunidades autónomas). A pesar de que la historia constitucional española es muy diferente a la de Alemania (y de que España decidió que la monarquía estuviera protegida por una cláusula de protección mientras que Alemania había sido una República desde 1919), la Ley Fundamental alemana fue vista como un "modelo de éxito" en su momento y esta es sólo una de las varias disposiciones que los redactores de la constitución española copiaron en su totalidad del modelo alemán. Algunas, como el equivalente al controvertido artículo 155 de la constitución española que trata de la ejecución federal , nunca se han utilizado en la práctica en Alemania.
El Presidente del Gobierno de España debe dimitir si propone una moción de confianza al Congreso de los Diputados (la cámara baja de las Cortes Generales , el parlamento español) y es derrotado, o alternativamente, si el Congreso censura al gobierno por iniciativa propia. Sin embargo, cuando se presenta una moción de censura, se debe nominar al mismo tiempo a un posible candidato sustituto para el cargo de Primer Ministro. Si la moción de censura es aprobada, se considera que el candidato sustituto tiene la confianza del Congreso y asciende automáticamente al cargo de Primer Ministro.
Se han intentado cinco mociones de censura constructivas. La primera votación exitosa se produjo el 1 de junio de 2018, cuando Mariano Rajoy ( Partido Popular ) fue derrotado en favor de Pedro Sánchez ( Partido Socialista Obrero Español ). [14]
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En virtud de la revisión democrática de la Constitución de 1949 de octubre de 1989, la Asamblea Nacional de Hungría no podía destituir al Primer Ministro de Hungría a menos que se nominara (y eligiera) al mismo tiempo a un posible sucesor:
Artículo 39A (1):
En marzo de 2009, el primer ministro Ferenc Gyurcsány ( Partido Socialista Húngaro , MSZP) anunció que entregaría su puesto a un político con un mayor apoyo de los partidos parlamentarios. La opositora Alianza de Demócratas Libres (SZDSZ) rechazó la mayoría de los candidatos para el puesto propuestos por el MSZP, pero el 30 de marzo de 2009, Gordon Bajnai logró obtener el respaldo de ambos partidos. El 14 de abril se presentó una moción de censura constructiva contra Ferenc Gyurcsány y Bajnai se convirtió en primer ministro.
La nueva Constitución de Hungría , la Ley Fundamental en vigor desde 2012, tiene disposiciones casi idénticas que sólo permiten el voto de censura constructivo por parte de la mayoría absoluta de la Asamblea Nacional de Hungría .
El apartado (8) del artículo 87 de la Constitución de Lesotho estipula que una moción de censura contra el Primer Ministro de Lesotho no tendrá efecto a menos que la Asamblea Nacional designe a uno de sus miembros para ser nombrado Primer Ministro en lugar del titular:
El voto de censura constructivo ha estado en vigor desde que se abolió la elección directa del Primer Ministro de Israel en 2001. Mediante un voto de censura, el Knesset (parlamento) no elegía a un nuevo Primer Ministro, sino que sólo proponía a un formador : un candidato presunto encargado de tratar de formar un nuevo gobierno. El candidato propuesto entonces podía o no conseguir un voto de censura positivo antes de convertirse en Primer Ministro. Por lo tanto, el sistema no garantizaba la continuidad de la misma manera que se utilizaba el voto de censura constructivo en Alemania y en otros lugares. La Enmienda Nº I de la Ley Básica de Gobierno de 2001 eliminó al formador y sustituyó al voto de censura constructivo convencional. [17] La Ley Básica de Gobierno de 2001 dispone en la Sección 28 (b):
La Constitución de Polonia (1997) establece que el Sejm (cámara baja de la Asamblea Nacional de Polonia ) puede destituir al Consejo de Ministros de Polonia (gabinete) únicamente mediante una resolución (adoptada por mayoría absoluta) que especifique el nombre de un nuevo Primer Ministro. Si la moción es aprobada, la persona nombrada en la moción se considera automáticamente que tiene la confianza del Sejm y el Presidente de Polonia debe nombrarlo Primer Ministro.
La Constitución de Albania (1998, modificada en 2008 y 2012) estipula también que solo la mayoría absoluta de los diputados de la Asamblea unicameral (parlamento) puede adoptar un voto de censura constructivo .
1. El Primer Ministro tiene derecho a presentar a la Asamblea una moción de confianza en el Consejo de Ministros. Si la moción de confianza es votada por menos de la mitad de todos los miembros de la Asamblea, en las 48 horas siguientes a la votación de la moción, el Primer Ministro pedirá al Presidente de la República que disuelva la Asamblea.
2. El Presidente disolverá la Asamblea en el plazo de diez días a contar desde la recepción de la solicitud. No podrá presentarse una solicitud de moción de confianza durante el período en que se esté examinando la moción de censura prevista en el artículo 105.
3. La moción no podrá ser votada sino transcurridos tres días desde su presentación.
1. Una quinta parte de los diputados tiene derecho a someter a votación en la Asamblea una moción de censura contra el Primer Ministro en funciones, proponiendo un nuevo Primer Ministro.
2. La Asamblea sólo podrá votar una moción de censura contra el Primer Ministro si elige un nuevo Primer Ministro con los votos de más de la mitad de todos sus miembros.
3. El Presidente de la República decretará la destitución del Primer Ministro y el nombramiento del Primer Ministro electo a más tardar diez días después de la votación de la moción en la Asamblea. [20]
Según la Constitución de Eslovenia (1991, modificada en 1997, 2000, 2003, 2004, 2006 y 2013), la Asamblea Nacional ( Državni zbor , cámara baja del Parlamento) puede aprobar una moción de censura al Gobierno sólo eligiendo un nuevo primer ministro.
La Asamblea Nacional sólo puede pronunciarse sobre una moción de censura contra el Gobierno eligiendo un nuevo Presidente del Gobierno a propuesta de al menos diez diputados y por mayoría de votos de todos los diputados. El Presidente del Gobierno en ejercicio queda destituido, pero junto con sus ministros debe continuar en el ejercicio de sus funciones hasta la toma de posesión del nuevo Gobierno.
Entre la presentación de la propuesta para elegir nuevo Presidente del Gobierno y la votación propiamente dicha deberán transcurrir no menos de cuarenta y ocho horas, a menos que la Asamblea Nacional decida otra cosa por mayoría de dos tercios de todos los diputados, o si el país está en guerra o en estado de emergencia.
Cuando el Presidente del Gobierno haya sido elegido en virtud del párrafo cuarto del artículo 111, se expresará un voto de censura contra él si, a propuesta de al menos diez diputados, la Asamblea Nacional elige un nuevo Presidente del Gobierno por mayoría de los votos emitidos.
El Presidente del Gobierno puede exigir una cuestión de confianza al Gobierno. Si el Gobierno no obtiene el apoyo de la mayoría de los diputados, la Asamblea Nacional debe elegir en el plazo de treinta días un nuevo Presidente del Gobierno o expresar en una nueva votación su confianza al Presidente del Gobierno en ejercicio o, en su defecto, el Presidente de la República disuelve la Asamblea Nacional y convoca nuevas elecciones. El Presidente del Gobierno puede vincular la cuestión de confianza a la adopción de una ley o a otra decisión de la Asamblea Nacional. Si tal decisión no se adopta, se considera que se ha emitido una moción de censura al Gobierno.
Entre la exigencia del voto de confianza y la votación propiamente dicha deberán transcurrir no menos de cuarenta y ocho horas. [21]
El Reino de Bélgica adoptó un voto constructivo de censura al artículo de la Constitución de Bélgica (texto coordinado de 1994) que contempla la disolución del Parlamento . [17]
(1) El Rey sólo tiene derecho a disolver la Cámara de Representantes si ésta, con la mayoría absoluta de sus miembros:
1) rechaza una moción de confianza en el Gobierno federal y no propone al Rey, en el plazo de tres días a partir del día del rechazo de la moción, la designación de un sucesor del Primer Ministro;
2) o adopta una moción de desaprobación (censura) respecto del Gobierno federal y no propone simultáneamente al Rey la designación de un sucesor del Primer Ministro.
(2) Las mociones de confianza y desaprobación sólo podrán ser votadas transcurrido un plazo de cuarenta y ocho horas desde la introducción de la moción.
(3) Además, el Rey podrá, en caso de dimisión del Gobierno federal, disolver la Cámara de Representantes después de haber recibido su acuerdo expresado por la mayoría absoluta de sus miembros.
(4) La disolución de la Cámara de Representantes conlleva la disolución del Senado.
(5) El acto de disolución implica la convocatoria del cuerpo electoral dentro de los cuarenta días y de las Cámaras dentro de los dos meses. [22]
En los sistemas partidistas de Westminster , normalmente no se requiere una moción de censura constructiva. Un primer ministro que se enfrenta a una moción de censura debe dimitir inmediatamente o solicitar la disolución del parlamento y la celebración de nuevas elecciones. Este sistema suele ser estable porque los partidos políticos fuertes en el sistema de Westminster garantizan un número muy reducido de candidatos viables para reemplazar a un primer ministro, y también asegura un gobierno de mayoría frecuente y estable [ cita requerida ] .
Sin embargo, históricamente no siempre fue así, especialmente en los sistemas de Westminster sin partidos políticos claramente definidos. [ ¿según quién? ] En tales circunstancias, a menudo sucedía que el primer ministro en funciones era impopular entre los parlamentarios, pero también podía no tener un sucesor viable que pudiera tener un mejor control del parlamento. [ cita requerida ] En tales casos, se esperaba informalmente que el parlamento se abstuviera de un voto de censura a menos que hubiera un sucesor razonablemente obvio, en cuyo caso normalmente se esperaba que el primer ministro renunciara sin recurrir a nuevas elecciones. [ ¿según quién? ]
Por otra parte, si un primer ministro en un sistema de Westminster no partidista recibiera una moción de censura a pesar de la falta de un sucesor obviamente viable, entonces, dependiendo de las circunstancias, podría tener hasta dos alternativas a la renuncia: convocar nuevas elecciones o intentar continuar gobernando a pesar de la moción de censura. [ ¿dónde? ]