La Unión Europea adopta legislación mediante distintos procedimientos legislativos . El procedimiento utilizado para una determinada propuesta legislativa depende del ámbito político en cuestión. La mayoría de las leyes deben ser propuestas por la Comisión Europea y aprobadas por el Consejo de la Unión Europea y el Parlamento Europeo para convertirse en ley.
A lo largo de los años, el poder del Parlamento Europeo en el proceso legislativo ha aumentado considerablemente, pasando de estar limitado a emitir su opinión no vinculante o excluido totalmente del proceso legislativo a participar en igualdad de condiciones con el Consejo en el proceso legislativo.
La facultad de modificar los Tratados de la Unión Europea , a los que a veces se denomina Derecho primario de la Unión o incluso Constitución de facto , está reservada a los Estados miembros y debe ser ratificada por ellos de conformidad con sus respectivos requisitos constitucionales. Una excepción a esta regla son las denominadas cláusulas pasarela , en las que se puede cambiar el procedimiento legislativo utilizado para un determinado ámbito político sin modificar formalmente los tratados.
Desde diciembre de 2009, tras la entrada en vigor del Tratado de Lisboa , tres instituciones de la UE han sido los principales participantes en el proceso legislativo: el Parlamento Europeo, el Consejo de la Unión Europea y la Comisión Europea, y los parlamentos nacionales de la UE desempeñan un papel adicional. [1] Las funciones legislativas y presupuestarias de la Unión son ejercidas conjuntamente por el Parlamento y el Consejo [2] , a los que se hace referencia como el legislador de la Unión en un protocolo de los tratados de la UE . [3]
La naturaleza precisa de esta organización ha sido ampliamente discutida en la literatura académica, y algunos han categorizado a la Unión Europea como bicameral o tricameral , [4] [5] [6] [7] aunque la propia Unión Europea no ha aceptado dicha categorización y los observadores generalmente la consideran sui generis , dada la dinámica única entre los cuerpos legislativos que no se encuentra en el tricameralismo tradicional. [8]
La Comisión tiene un monopolio virtual en la introducción de legislación en el proceso legislativo, [9] un poder que le da una influencia considerable como creadora de la agenda para la UE en su conjunto. [10] Y aunque la Comisión frecuentemente introduce legislación a instancias del Consejo o por sugerencia del Parlamento, la forma que adopten las propuestas legislativas presentadas depende de la Comisión. [ cita requerida ]
En el marco del procedimiento legislativo ordinario (véase más adelante), el dictamen negativo de la Comisión también obliga al Consejo a votar por unanimidad en lugar de por mayoría [11], excepto cuando se haya creado un comité de conciliación . [12] También hay casos limitados en los que la Comisión puede adoptar legislación sin la aprobación de otros órganos (véase más adelante). [13] [14]
Los 705 miembros del Parlamento Europeo son elegidos directamente cada cinco años por sufragio universal . Se organiza como un parlamento multipartidista normal, y lleva a cabo la mayor parte de su trabajo en sus comisiones y se reúne en grupos políticos en lugar de en delegaciones nacionales. Sin embargo, sus grupos políticos son muy débiles debido a su condición de amplios grupos ideológicos de partidos nacionales existentes. [ cita requerida ]
Los poderes del Parlamento han aumentado considerablemente desde los años 50, a medida que los nuevos procedimientos legislativos otorgaban una mayor igualdad entre el Parlamento y el Consejo. También se ha convertido en un requisito que la composición de la Comisión Europea esté sujeta a una votación de aprobación en conjunto por parte del Parlamento. Sin embargo, la elección de candidatos sigue siendo competencia del Consejo de la Unión Europea, y la Comisión Europea conserva el poder exclusivo de iniciativa legislativa. Teniendo en cuenta que la Comisión (y también el Consejo) son antagonistas del Parlamento en el sistema de separación de poderes, esto se considera un déficit democrático. [15] [16]
El Consejo de la UE (también conocido como "el Consejo de Ministros" y simplemente "el Consejo") representa a los gobiernos nacionales de los Estados miembros y, por lo tanto, su composición es esencialmente la misma que la de los Estados miembros (27), aunque los votos se ponderan en función de la población de cada Estado (véanse los procedimientos que se indican a continuación para obtener más información). Como tal, no se reúne en grupos políticos y, en lugar de realizar la mayor parte de su trabajo en comités, gran parte de su trabajo lo realizan sus órganos preparatorios (los Grupos de Trabajo y el COREPER ).
Los parlamentos nacionales de los Estados miembros de la UE disponen de un "mecanismo de alerta temprana" por el que, si un tercio de los miembros de la UE plantea una objeción (una "tarjeta amarilla") alegando que se ha violado el principio de subsidiariedad , la propuesta debe revisarse. Si lo hace una mayoría (una "tarjeta naranja"), el Consejo o el Parlamento pueden rechazarla inmediatamente. Si se superan los problemas logísticos que supone poner esto en práctica, el poder de los parlamentos nacionales podría ser denunciado como una legislatura extra, sin debate común ni sede física: lo que EU Observer ha denominado una "tercera cámara virtual" [17] .
El procedimiento legislativo ordinario [18] es el principal procedimiento legislativo mediante el que se adoptan directivas y reglamentos. Anteriormente se lo conocía como procedimiento de codecisión y a veces se lo denomina « método comunitario » en contraposición a los « métodos intergubernamentales », que pueden referirse indistintamente al procedimiento de consulta o al método abierto de coordinación . [19] [20]
El artículo 294 del TFUE [21] establece el procedimiento legislativo ordinario de la siguiente manera: la Comisión presenta una propuesta legislativa al Parlamento y al Consejo. En la primera lectura, el Parlamento adopta su posición. Si el Consejo aprueba el texto del Parlamento, el acto queda adoptado. En caso contrario, el Parlamento adopta su propia posición y la remite al Parlamento con explicaciones. La Comisión informa también al Parlamento de su posición al respecto. En la segunda lectura, el acto queda adoptado si el Parlamento aprueba el texto del Consejo o no se pronuncia. El Parlamento puede rechazar el texto del Consejo, lo que supondría la nulidad de la ley, o modificarlo y remitirlo al Consejo. La Comisión emite de nuevo su dictamen. Si la Comisión ha rechazado enmiendas en su dictamen, el Consejo debe pronunciarse por unanimidad y no por mayoría. [11]
Si, en el plazo de tres meses a partir de la recepción del nuevo texto del Parlamento, el Consejo lo aprueba, se adopta. En caso contrario, el Presidente del Consejo, con el acuerdo del Presidente del Parlamento, convoca al Comité de Conciliación, compuesto por el Consejo y un número igual de diputados al Parlamento Europeo (con la asistencia de la Comisión como moderadora). El comité elabora un texto conjunto sobre la base de las dos posiciones. Si en el plazo de seis semanas no se llega a un acuerdo sobre un texto común, el acto fracasa. Si lo consigue y el comité aprueba el texto, el Consejo y el Parlamento (actuando por mayoría) deben aprobar dicho texto (tercera lectura). Si alguno de ellos no lo hace, el acto no se adopta. [11]
El procedimiento se introdujo con el Tratado de Maastricht como procedimiento de codecisión [22] y en un principio se pretendía que sustituyera al procedimiento de cooperación (véase más adelante). El procedimiento de codecisión fue modificado por el Tratado de Amsterdam [23] y el número de bases jurídicas en las que se aplica el procedimiento aumentó considerablemente tanto con este último tratado como con el Tratado de Niza . Se lo rebautizó como procedimiento legislativo ordinario y se amplió a casi todos los ámbitos, como la agricultura , la pesca , el transporte, los fondos estructurales, todo el presupuesto y el antiguo tercer pilar , mediante el Tratado de Lisboa [18] .
El trílogo es un tipo de reunión informal que se utiliza en el procedimiento legislativo ordinario de la UE. En él participan representantes del Parlamento Europeo (PE), el Consejo de la UE y la Comisión Europea . Los trílogos son reuniones igualmente tripartitas, aunque la CE actúa como mediadora entre el PE y el Consejo. Las negociaciones tripartitas tienen por objeto llevar a las tres instituciones a un acuerdo, para acelerar el procedimiento legislativo ordinario. La expresión "trílogo formal" se utiliza a veces para describir las reuniones del Comité de Conciliación, [24] que tienen lugar entre la segunda y la tercera lectura de una propuesta legislativa. Sin embargo, el término trílogo se refiere principalmente a las negociaciones informales interinstitucionales [25] que pueden tener lugar en cualquier etapa del procedimiento legislativo ordinario, desde la primera etapa hasta la etapa del procedimiento de conciliación formal. [26] Los acuerdos alcanzados en los trílogos todavía necesitan ser aprobados a través de los procedimientos formales de cada una de las tres instituciones. Los diálogos tripartitos se "formalizaron" en 2007 [27] en una declaración conjunta del PE, el Consejo y la CE [28], pero no están regulados por la legislación primaria.
La evolución del proceso de integración europea, junto con la evolución del papel del PE como colegislador, ha producido un aumento en el número de reuniones tripartitas [29] . Durante la legislatura 2009-2014, cuando entró en vigor el Tratado de Lisboa y el procedimiento de codecisión se convirtió en procedimiento legislativo ordinario (estableciendo el papel del PE y del Consejo de la UE como colegisladores), el 85% de los actos legislativos se aprobaron en primera lectura, el 13% en segunda lectura y solo el 2% se incluyeron en el procedimiento de conciliación. Esta tendencia corresponde a un aumento en el número de trílogos (más de 1500 en el mismo período) [30] y se considera una prueba de la eficacia de los trílogos para acelerar el procedimiento legislativo [25] .
La principal herramienta utilizada en los diálogos tripartitos es el documento de cuatro columnas, una hoja de trabajo dividida en cuatro secciones, cada una de las cuales comprende las posiciones de las tres instituciones de la UE. La primera columna está dedicada a la posición de la CE, la segunda a la posición del PE, la tercera a la posición del Consejo. La cuarta y última columna se deja al texto de compromiso que se supone que debe surgir. Sin embargo, aunque las dos primeras posiciones son públicas, las otras dos a menudo tienen elementos textuales que no han sido adoptados y el contenido de la cuarta columna sigue siendo inaccesible al público. [29] Los diálogos tripartitos han sido criticados por su falta de transparencia y legitimidad democrática. [31] El Defensor del Pueblo Europeo , el organismo de la UE responsable de investigar las quejas sobre la mala administración de las instituciones de la UE y otros organismos, lanzó en 2015 una investigación estratégica para establecer la necesidad de una reforma del diálogo tripartito, estableciendo propuestas para una mayor transparencia. [32]
Los tratados prevén procedimientos legislativos especiales que se pueden utilizar en áreas sensibles. En estos casos, el Consejo adopta las decisiones solo con la participación de los demás. Los procedimientos más destacados son los de consulta y consentimiento, aunque se utilizan otros para casos específicos.
En virtud de este procedimiento, el Consejo, por unanimidad o por mayoría cualificada en función del ámbito de actuación de que se trate, puede adoptar legislación basándose en una propuesta de la Comisión Europea tras consultar al Parlamento Europeo. Aunque está obligado a consultar al Parlamento sobre las propuestas legislativas, el Consejo no está vinculado por la posición del Parlamento. En la práctica, el Consejo suele ignorar cualquier sugerencia del Parlamento e incluso llega a veces a un acuerdo antes de recibir el dictamen del Parlamento. Sin embargo, el Tribunal de Justicia Europeo ha dictaminado que el Consejo debe esperar al dictamen del Parlamento y ha anulado legislación que el Consejo había adoptado antes de que el Parlamento emitiera su dictamen. [33]
Antes del Acta Única Europea, el procedimiento de consulta era el procedimiento legislativo más utilizado en la entonces Comunidad Europea . La consulta todavía se utiliza para la legislación relativa a las exenciones del mercado interior y al derecho de la competencia. [34] El procedimiento también se utiliza en relación con los órganos consultivos de la Unión, como el Comité de las Regiones y el Comité Económico y Social , a los que se exige que se les consulte en relación con una serie de ámbitos en virtud de los tratados que afectan a su ámbito de especialización. Este procedimiento se lleva a cabo además de la consulta con el Parlamento Europeo o los demás procedimientos legislativos.
En el procedimiento de aprobación (anteriormente, procedimiento de dictamen conforme), el Consejo puede adoptar legislación basándose en una propuesta de la Comisión Europea tras obtener el consentimiento del Parlamento. Por tanto, el Parlamento tiene la facultad legal de aceptar o rechazar cualquier propuesta, pero no existe ningún mecanismo legal para proponer enmiendas. No obstante, el Parlamento ha previsto un comité de conciliación y un procedimiento para la presentación de informes provisionales en los que puede plantear sus preocupaciones al Consejo y amenazar con denegar su aprobación a menos que se satisfagan sus preocupaciones. [35] Esto se aplica a la admisión de miembros , los métodos de retirada , la disposición subsidiaria de base jurídica general y la lucha contra la discriminación. [34]
Los sistemas jurídicos internos de los Estados miembros son en su mayor parte un legado de diferentes legislaciones históricas [36], cada una de las cuales debe adaptarse para desempeñar un papel esencial a la hora de garantizar que las normas del Derecho de la Unión Europea se apliquen de manera eficaz y uniforme. Los gobiernos de los Estados miembros tienen la obligación, en virtud del tratado de la UE , de modificar su legislación primaria y secundaria vigente de un modo que sea razonablemente coherente y comprensible para los particulares y las empresas, a fin de aplicar la legislación y las directivas de la UE de forma coherente y fiable en todas las distintas jurisdicciones de cada Estado miembro de la Unión Europea de manera oportuna .
Con arreglo a este procedimiento, el Consejo puede adoptar actos jurídicos propuestos por la Comisión sin necesidad de contar con el dictamen del Parlamento. Este procedimiento se utiliza para fijar el arancel exterior común (artículo 31 (antiguo artículo 26)) y para negociar acuerdos comerciales en el marco de la política comercial común de la UE (artículo 207, apartado 3). Sin embargo, formalmente estos actos no son actos legislativos.
En algunos ámbitos limitados, la Comisión tiene la autoridad de adoptar legislación reglamentaria o técnica sin consultar ni obtener el consentimiento de otros organismos. La Comisión puede adoptar actos jurídicos por iniciativa propia en relación con los monopolios y las concesiones concedidas a las empresas por los Estados miembros y en relación con el derecho de los trabajadores a permanecer en un Estado miembro después de haber estado empleados en él (artículo 45(3)(d) del TFUE). Se han adoptado dos directivas mediante este procedimiento: una sobre la transparencia entre los Estados miembros y las empresas [13] y otra sobre la competencia en el sector de las telecomunicaciones [14] . Formalmente, estos actos no son actos legislativos.
El Tratado de Lisboa de 2009 creó dos formas diferentes para futuras modificaciones de los tratados de la Unión Europea: un procedimiento de revisión ordinario que es ampliamente similar al proceso de revisión anterior en el sentido de que implica la convocatoria de una conferencia intergubernamental, y un procedimiento de revisión simplificado por el cual la tercera parte del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, que trata de la política y la acción internas de la Unión, podría modificarse mediante una decisión unánime del Consejo Europeo , siempre que no haya cambios en el ámbito de competencia de la UE y sujeto a la ratificación de todos los Estados miembros de la manera habitual.
El Tratado también prevé la Cláusula Pasarela , que permite al Consejo Europeo decidir por unanimidad sustituir la votación unánime en el Consejo de Ministros por la votación por mayoría cualificada en ámbitos específicos con el consentimiento previo del Parlamento Europeo, y pasar de un procedimiento legislativo especial al procedimiento legislativo ordinario.
La cláusula pasarela permite modificar los procedimientos de votación sin modificar los tratados de la UE. En virtud de esta cláusula, el Consejo Europeo puede, tras recibir el consentimiento del Parlamento Europeo, votar por unanimidad:
La decisión del Consejo Europeo de recurrir a cualquiera de estas disposiciones sólo podrá entrar en vigor si, seis meses después de que todos los parlamentos nacionales hayan sido notificados de la decisión, ninguno formula objeciones.
Los actos jurídicos resultantes de estos procedimientos pueden adoptar diversas formas. Un reglamento es una ley que tiene efecto directo; por ejemplo, el reglamento sobre tarifas de itinerancia , que establece inmediatamente límites de precio para las llamadas de telefonía móvil realizadas en otro estado de la UE. Una directiva debe transponerse, dentro de ciertos límites, a la legislación nacional; por ejemplo, la Directiva sobre la duración de los derechos de autor , que se transpuso en Grecia como Ley n.º 2557/1997 y en Irlanda como Reglamento de las Comunidades Europeas (plazo de protección de los derechos de autor), 1995. Una decisión tiene efecto directo, pero solo en relación con una persona o entidad específica, y también existen otros instrumentos no vinculantes.
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