El derecho administrativo canadiense es el cuerpo de leyes "que se aplica a todas las decisiones administrativas, ya sean emitidas por funcionarios de primera línea, ministros, agencias de regulación económica o tribunales administrativos, con interpretaciones de la ley y ejercicios de discreción sujetos a las mismas... reglas". [1] El derecho administrativo se ocupa principalmente de garantizar que los tomadores de decisiones administrativas permanezcan dentro de los límites de su autoridad (revisión sustantiva) y observen la equidad procesal (derechos de los afectados por la decisión de participar en el proceso de toma de decisiones).
Los poderes de un tomador de decisiones administrativas ("ADM") se crean principalmente por estatuto, que se conoce como el "estatuto habilitante". Estos poderes están limitados por la autoridad legislativa del gobierno habilitante proporcionada en la sección 91 o 92 de la Ley de la Constitución de 1867. Los Tribunales Superiores (conocidos como Tribunales de la Sección 96 ) tienen un poder inherente en el derecho consuetudinario para revisar cualquier decisión de un ADM. [2] Una revisión judicial permite que el tribunal considere todo el proceso de toma de decisiones, incluido el proceso, las conclusiones de hecho y de derecho. El poder de revisión judicial se encuentra en el estatuto habilitante o en virtud del derecho consuetudinario. [3] Los poderes del derecho consuetudinario se derivan de los cuatro recursos originales de certiorari , prohibición , mandamus y habeas corpus .
Estos poderes también se ven frecuentemente limitados por cláusulas privativas o cláusulas de finalidad dentro de la ley habilitante. Como se estableció en Crevier v Quebec (AG) , [1981] 2 SCR 220, la Constitución exige que los tribunales puedan supervisar los errores de las ADM y, por lo tanto, el legislador no puede expulsar completamente a los tribunales de ese poder, ni una ADM puede suplantar completamente el papel de los tribunales. Cuando una cláusula privativa establece un derecho de apelación limitado, los tribunales pueden ejercer la discreción de conceder la revisión judicial solo cuando el derecho de apelación no proporciona un remedio alternativo adecuado. [4]
Los tribunales pueden revisar una decisión mediante un recurso de apelación cuando dicho recurso esté previsto explícitamente en la ley habilitante que creó el órgano administrativo. El alcance de dicho recurso está definido y descrito en los términos de la ley habilitante.
En Canadá (Ministro de Ciudadanía e Inmigración) v Vavilov , la Corte Suprema de Canadá sostuvo que cuando una ley prevé una apelación de una decisión administrativa ante un tribunal, ha sometido el régimen administrativo a la supervisión de apelación e indicó que espera que el tribunal examine dichas decisiones administrativas sobre una base de apelación. [5] : 36
Un tribunal que conozca de una apelación de este tipo debe aplicar los estándares de revisión de apelación a la decisión administrativa. [5] : 37 Esto significa que al considerar cuestiones de derecho planteadas en la apelación, el tribunal aplicaría el estándar de corrección. [5] : 37 Al revisar cuestiones de hecho (o cuestiones de hecho y derecho mixtas cuando el principio legal no es fácilmente extricable), el tribunal aplica el estándar de "error palpable y dominante". [5] : 37 La legislatura es libre de desviarse de este estándar de revisión de apelación al prescribir un estándar diferente en el estatuto aplicable. [5] : 37
Al realizar una revisión sustantiva, formalmente una revisión judicial , el tribunal considera los méritos de una decisión administrativa y determina si la decisión es tan defectuosa que debe remitirse para reconsideración.
Antes de la histórica decisión de Canada (Minister of Citizenship and Immigration) v Vavilov , 2019 SCC 65, [5] los tribunales realizaban análisis de estándares de revisión altamente contextuales . Un tribunal consideraba precedentes, la experiencia relativa del decisor en cuestión, la naturaleza del asunto en disputa y el contenido y contexto de la legislación aplicable. [6] [7] [8] Razonando a partir de estos factores, el tribunal determinaba el nivel de escrutinio que aplicaría en la revisión de la decisión administrativa particular en cuestión.
En Vavilov , la Corte Suprema de Canadá eliminó explícitamente el análisis contextual para el estándar de revisión establecido previamente, en un esfuerzo por racionalizar y simplificar el marco del estándar de revisión. [5] : 47 Al hacerlo, la Corte Suprema de Canadá buscó dar mayor efecto y significado al derecho estatutario expreso de apelación, que se entiende como el factor clave que representa la intención legislativa sobre el estándar de revisión que se aplicará en la revisión judicial de una decisión administrativa. [5] : 39 La presencia de un derecho estatutario expreso de apelación en la ley habilitante se entiende como que la legislatura pretendía que los tribunales desempeñaran un papel de apelación y aplicaran un estándar de revisión menos deferente. [5] : 39 Al mismo tiempo, se presume de la falta de una ley de apelación que la Legislatura pretendía que los tribunales aplicaran un estándar de revisión más deferente, a saber, el estándar de razonabilidad. [5] : 39 No es necesario emprender un marco analítico separado para decidir qué estándar de revisión debería aplicarse.
Los tribunales tienen a su disposición dos criterios de revisión: el de razonabilidad y el de corrección. Un tercer criterio de revisión, el de irracionalidad patente, fue abolido previamente en Dunsmuir (aunque todavía existe como criterio cuando lo prevé la legislación provincial; por ejemplo, la Ley de Tribunales Administrativos de Columbia Británica ).
El criterio de razonabilidad es el criterio de revisión por defecto y presunto que se aplica a todas las decisiones administrativas. Esta presunción puede ser refutada en dos situaciones: (i) cuando la legislación ha indicado que se aplica un criterio de corrección, y (ii) cuando el estado de derecho exige que se aplique el criterio de corrección. La segunda situación se aplica a ciertas categorías de cuestiones, como las cuestiones constitucionales, las cuestiones generales de derecho de importancia central para el sistema jurídico en su conjunto y las cuestiones relacionadas con los límites jurisdiccionales entre dos o más órganos administrativos.
La razonabilidad es el criterio de revisión deferente que presuntamente se aplica a todas las decisiones administrativas. La revisión de la razonabilidad se centra en la decisión realmente tomada por el decisor, incluyendo tanto el proceso de razonamiento del decisor como el resultado. El tribunal revisor debe abstenerse de decidir la cuestión por sí mismo y debe considerar únicamente si la decisión tomada por el decisor administrativo, incluyendo tanto su fundamento como el resultado, fue irrazonable. [5] : 83
En particular, el tribunal de revisión pregunta si la decisión tiene las características de razonabilidad (justificación, transparencia e inteligibilidad) y si está justificada en relación con las limitaciones fácticas y jurídicas pertinentes que pesan sobre la decisión. [5] : 99 Una decisión razonable es aquella que se basa en una cadena de análisis internamente coherente y racional y que está justificada en relación con los hechos y la ley que limitan al que toma la decisión. [5] : 85
Cualquier deficiencia o defecto invocado por la parte que impugna la decisión debe ser lo suficientemente central o significativo como para hacer que la decisión sea irrazonable. [5] : 100 En Vavilov , la [Corte Suprema de Canadá] dio, como ejemplo, dos tipos de defectos fundamentales en una decisión administrativa. [5] : 101 El primero es una falta de racionalidad interna al proceso de razonamiento. El segundo surge cuando una decisión es en algún sentido insostenible a la luz de las limitaciones fácticas y jurídicas pertinentes que pesan sobre ella. [5] : 101
El examen de la razonabilidad no es una búsqueda del tesoro línea por línea en busca de errores, sino que el tribunal revisor debe ser capaz de rastrear el razonamiento del decisor sin encontrar fallas fatales en su lógica general, y debe haber una línea de análisis dentro de las razones dadas que razonablemente pueda llevar al tribunal desde la evidencia ante él hasta la conclusión a la que llegó. [5] : 102 [9]
Una decisión también debe estar justificada en relación con la constelación de leyes y hechos que son relevantes para la decisión. [5] : 102 Un tribunal revisor puede encontrar que una decisión es irrazonable cuando se examina en relación con consideraciones contextuales como el esquema estatutario que la rige; otras leyes o leyes consuetudinarias relevantes; los principios de interpretación estatutaria; las pruebas ante el decisor y los hechos de los que el decisor puede tomar nota; las presentaciones de las partes; las prácticas y decisiones pasadas del órgano administrativo; y el impacto potencial de la decisión sobre el individuo al que se aplica. [5] : 102
El tribunal revisor debe abstenerse de “volver a sopesar y evaluar la evidencia considerada por el decisor”. [5] : 125 [10] : 64 Sin embargo, la razonabilidad de una decisión puede verse comprometida cuando el decisor ha entendido mal o no ha tenido en cuenta la evidencia que tenía ante sí. [5] : 126
En Vavilov , la Corte Suprema de Canadá reconoció que la revisión de la razonabilidad puede ser difícil en contextos en los que no se han proporcionado razones formales para una decisión, ni se exige que se proporcionen. No obstante, el tribunal que realiza la revisión debe examinar el expediente en su conjunto para comprender la decisión y, al hacerlo, el tribunal a menudo descubrirá una justificación clara para la decisión. Cuando no se han proporcionado razones y ni el expediente ni el contexto más amplio arrojan luz sobre la base de la decisión, el tribunal que realiza la revisión debe examinar la decisión a la luz de las limitaciones pertinentes que pesan sobre el decisor a fin de determinar si la decisión es razonable. [5] : 138
La corrección es el criterio menos deferente que un tribunal puede aplicar a un decisor administrativo. El tribunal no otorgará ninguna deferencia y juzgará la decisión sobre la base de si es correcta en derecho. Un tribunal puede sustituir su propia opinión por la del decisor. El tribunal ha sostenido que ciertas cuestiones siempre justifican un criterio de corrección: [11] cuestiones de derecho constitucional y división de poderes, [12] [13] una "verdadera cuestión de jurisdicción" (para determinar si un decisor administrativo ha ejercido correctamente su autoridad otorgada por una ley), [14] cuestiones de derecho general que son de importancia central para el sistema legal en su conjunto y que están fuera del área especializada de especialización del adjudicador, [15] y cuestiones relacionadas con las líneas jurisdiccionales entre dos o más tribunales especializados en competencia. [16]
El criterio de "patente irracionalidad" fue abolido por la Corte Suprema de Canadá en Dunsmuir . [17]
La irracionalidad patente era el nivel más alto de deferencia que los tribunales podían otorgar a un decisor antes de su abolición. Se consideró que este criterio era insatisfactorio, ya que permitía que se mantuvieran ciertas decisiones que eran irrazonables, pero no manifiestamente irrazonables, lo que daba lugar a situaciones en las que los individuos tenían que aceptar una decisión de un órgano administrativo que, no obstante, era irrazonable. [18]
Varias leyes provinciales, en particular la Ley de Tribunales Administrativos de Columbia Británica, siguen adoptando el criterio de irracionalidad patente. [19] Debido a que una ley es superior al derecho consuetudinario, el criterio de irracionalidad patente es aplicable cuando los tribunales aplican estas leyes [19].
La equidad procesal se refiere a los derechos de las personas afectadas por una decisión a participar en ese proceso de toma de decisiones. Estos derechos procesales se derivan de dos principios de justicia natural : el derecho a ser escuchado ( audi alteram partem ) y el derecho a ser juzgado imparcialmente ( nemo judex in sua causa ). La fuente de estos derechos se puede encontrar en la Carta Canadiense de Derechos y Libertades , la legislación general que rige la toma de decisiones administrativas, [20] la legislación habilitante de un tomador de decisiones administrativas y el derecho consuetudinario.
Se aplica la expectativa legítima de equidad procesal: "Cuando una autoridad pública ha prometido seguir un determinado procedimiento, es en interés de la buena administración que actúe de manera justa y cumpla su promesa, siempre que la implementación no interfiera con su deber legal". [21] De esta manera, los tribunales han encontrado equidad procesal a través de una promesa hecha por un decisor administrativo. Existen requisitos para determinar qué constituye una expectativa legítima. La prueba es: [22] [23]
Según el caso Sindicato Canadiense de Empleados Públicos contra Ontario (Ministro de Trabajo) [24] , si la promesa es una declaración clara, inequívoca y sin reservas sobre un procedimiento, entonces crea una expectativa legítima. Esto también se aplica a una práctica o conducta establecida de un determinado responsable de la toma de decisiones. La expectativa legítima no se aplicará a las decisiones legislativas, las promesas que entren en conflicto con deberes legales y las promesas sustantivas.
El derecho consuetudinario impone un deber mínimo de equidad en determinados procedimientos administrativos. [25] El deber sólo puede invocarse cuando las circunstancias satisfacen un umbral basado en tres factores establecidos por la Corte Suprema en Knight v Indian Head School Division No 19. [ 26] [27]
Cuando las circunstancias satisfacen la prueba del umbral para invocar un deber de equidad, el reclamante tendrá derecho a ciertos derechos de participación , incluidos derechos previos a la audiencia, como derechos relacionados con la notificación, la divulgación, el descubrimiento y la demora, así como derechos de audiencia, como derechos relacionados con la forma de la audiencia, el abogado, los exámenes y las razones del juicio.
El caso Baker v Canada (Ministro de Ciudadanía e Inmigración) aclaró el derecho administrativo en Canadá en relación tanto con cuestiones sustantivas (toma de decisiones discrecional) como con cuestiones procesales (equidad procesal).
El contenido del deber de equidad depende del tipo de derecho y de las circunstancias del caso. Hay cinco factores que afectan el contenido de este deber: [30]
En lo que respecta a la discreción, históricamente, el criterio de revisión de las decisiones discrecionales aplicado por los tribunales era el de la corrección. Sin embargo, esto cambió en el caso Baker , donde la Corte Suprema de Canadá enfatizó la difícil línea entre las cuestiones de derecho y la discreción. El tribunal reconoció que el enfoque "pragmático y funcional", como se describe en Pushpanathan , debe aplicarse cuando se analizan cuestiones de discreción. Además, los tribunales pueden aplicar un criterio de razonabilidad a la toma de decisiones discrecionales.
Los tribunales administrativos deben estar libres de toda apariencia de parcialidad, es decir, una persona razonable debe concluir que un decisor administrativo está suficientemente libre de factores que podrían interferir con su capacidad para emitir juicios imparciales (comúnmente conocido como la prueba de la "aprehensión razonable de parcialidad"). [31] Esto se deriva del principio de justicia natural de nemo judex in sua causa , o el derecho a ser juzgado imparcialmente. Tradicionalmente, el ejercicio de poderes discrecionales es revisable sobre una variedad de bases, como propósitos indebidos, consideraciones irrelevantes, restricciones a la discreción, subdelegación y mala fe. Una decisión que cae dentro de estos motivos también puede considerarse per se irrazonable. [32]
Aunque no se exige que la independencia administrativa sea tan estricta como la independencia judicial, existen ciertos requisitos mínimos, como la seguridad en el cargo y el control administrativo independiente. [33] Los principios de equidad del common law pueden ser desbancados o anulados por la legislatura “mediante un lenguaje claro y explícito”. Sin embargo, cuando se enfrentan a una legislación silenciosa o ambigua, los tribunales generalmente infieren que el Parlamento o la legislatura pretendían que el proceso del tribunal se ajustara a los principios de equidad y justicia natural. [34] Debido a que los tribunales administrativos desempeñan una variedad de funciones, “pueden ser vistos como abarcadores de la división constitucional entre las ramas ejecutiva y judicial del gobierno”. Algunos tribunales administrativos están más cerca del extremo ejecutivo del espectro: su propósito principal es desarrollar o supervisar la implementación de políticas gubernamentales particulares. Dichos tribunales pueden requerir poco en términos de protecciones procesales. Otros tribunales, sin embargo, están más cerca del extremo judicial del espectro: su propósito principal es resolver disputas a través de alguna forma de audiencia. Los tribunales en este extremo del espectro pueden poseer poderes y procedimientos similares a los de un tribunal. Estos poderes pueden traer consigo requisitos estrictos de equidad procesal, incluido un requisito más elevado de independencia. [35]
Una vez que un tribunal ha determinado que ha habido un temor razonable de parcialidad, la decisión en cuestión debe ser nula ab initio , ya que el perjuicio legal creado por el temor de parcialidad no puede remediarse. [36]