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La política medioambiental de la Unión Europea (UE) se inició en 1973 con el "Programa de Acción Medioambiental", momento en el que se creó la Unidad Medioambiental (denominada Dirección General de Medio Ambiente en 1981 ). A partir de entonces, la política ha evolucionado "para abarcar un vasto panorama de diferentes temas promulgados a lo largo de muchas décadas" (Reuters [1] ) y en 2015 el Instituto de Política Medioambiental Europea estimó que "el corpus de la legislación medioambiental de la UE " ascendía a más de 500 directivas, reglamentos y decisiones. [2]
"En las últimas décadas, la Unión Europea ha puesto en marcha una amplia gama de leyes medioambientales. Como resultado, la contaminación del aire, el agua y el suelo se ha reducido significativamente. La legislación sobre productos químicos se ha modernizado y se ha restringido el uso de muchas sustancias tóxicas o peligrosas. Hoy en día, los ciudadanos de la UE disfrutan de una de las mejores calidades de agua del mundo" (Comisión Europea, EAP 2020 [3] )
La Cumbre de París de Jefes de Estado y de Gobierno de la Comunidad Económica Europea (CEE), celebrada en octubre de 1972, se utiliza a menudo para señalar el inicio de la política medioambiental de la UE. [4] En esta cumbre se adoptó una declaración sobre política medioambiental y de los consumidores en la que se pedía a la Comisión Europea que elaborara un programa de acción para la protección del medio ambiente. Este (primer) Programa de Acción Medioambiental se adoptó en julio de 1973 y representó la primera política medioambiental de la UE. [5] Además, el grupo de trabajo dentro de la Comisión que elaboró este programa de acción condujo finalmente a la creación de una Dirección General de Medio Ambiente.
La razón principal en ese momento para la introducción de una política ambiental común fue la preocupación de que las diferentes normas ambientales pudieran dar lugar a barreras comerciales y distorsiones competitivas en el Mercado Común. [6] Las diferentes normas nacionales para productos particulares, como las limitaciones a las emisiones de los vehículos para el contenido de plomo de la gasolina , planteaban barreras significativas al libre comercio de estos productos dentro de la Comunidad Económica (CE). Una motivación adicional que impulsó la política ambiental emergente de la UE fue la creciente politización internacional de los problemas ambientales y la creciente comprensión desde principios de la década de 1970 de que la contaminación ambiental no se detenía en las fronteras nacionales, sino que tenía que ser abordada con medidas transfronterizas. [7] En ese momento no se mencionaba la política ambiental en los tratados fundadores de la UE y, por lo tanto, no había una base explícita en los Tratados que respaldara la política ambiental de la UE. Sin embargo, el texto del Tratado se interpretó de manera dinámica, lo que permitió que la política ambiental se considerara un objetivo esencial de la Comunidad, aunque no se mencionara explícitamente. No fue hasta mediados de la década de 1980 y con la firma del Acta Única Europea en 1986 cuando los objetivos económicos y ecológicos se equipararon más en la Comunidad. [8]
La política medioambiental de la UE está determinada por una variedad de actores, incluidas todas las principales instituciones de la UE, así como los grupos de presión que conforman la comunidad más amplia de formulación de políticas de Bruselas.
Los Estados miembros dan forma a la política medioambiental de la UE trabajando en el seno del Consejo de Ministros . El Consejo es un actor central en la toma de decisiones en la UE y comparte su poder de decisión con el Parlamento Europeo en virtud del «procedimiento legislativo ordinario». [9] Existen diferentes formaciones del Consejo (integradas por ministros responsables de áreas políticas concretas), una de las cuales es el Consejo de Medio Ambiente. El número de reuniones del Consejo de Medio Ambiente ha aumentado significativamente con el tiempo. Los jefes de Estado se reúnen en algo diferente –el Consejo Europeo– que hasta hace poco tenía muy poco que ver con la política medioambiental. Sin embargo, más recientemente el Consejo Europeo ha desempeñado un papel importante en la política de cambio climático de la UE en particular. [10]
La Comisión Europea no sólo tiene el derecho exclusivo de proponer nuevas políticas medioambientales, sino que también tiene la responsabilidad de garantizar la aplicación de las normas medioambientales. Por ello, desde su creación en la década de 1950, la Comisión Europea ha estado en el corazón de la Unión Europea. Sin embargo, no creó una unidad dedicada a cuestiones medioambientales hasta la década de 1970 y una Dirección General de Medio Ambiente hasta 1981. [11] Inicialmente, la DG Medio Ambiente se percibía como una DG relativamente débil, pero gradualmente se ha vuelto más asertiva mediante el desarrollo de conocimientos técnicos y políticos. Sin embargo, la Comisión todavía tiene que depender de los Estados miembros para aplicar sus políticas.
Tradicionalmente, el Parlamento Europeo se ha ganado la reputación de defensor de los intereses ambientales dentro de la UE, ya que ofrecía un punto de acceso a quienes estaban excluidos de la toma de decisiones y una voz para los partidos políticos verdes. [12] Sin embargo, era una institución reactiva y relativamente débil. Más recientemente, el Parlamento se ha beneficiado de cambios en los tratados que lo han convertido en colegislador junto con el Consejo de Ministros. Sin embargo, el empoderamiento del Parlamento parece haber reducido sus credenciales verdes, ya que ahora parece menos dispuesto a adoptar enmiendas ecológicas. [13]
En los últimos 40 años, la UE ha atraído el interés de un gran número de grupos de presión, incluidas las ONG ambientalistas. Ya en 1974, los grupos ambientalistas de todos los Estados miembros establecieron una representación central en Bruselas, fundando la Oficina Ambiental Europea. Otras ONG ambientalistas recién se instalaron en Bruselas a partir de finales de los años 1980. [14] Las instituciones europeas, especialmente la Comisión Europea, brindan un acceso relativamente fácil a estos grupos en comparación con algunos gobiernos nacionales. [15] La Comisión Europea incluso ha fomentado activamente su participación en la formulación de políticas mediante la creación de comités consultivos y otros organismos, y proporcionando fondos para establecer y mantener ciertos grupos centrales. [16]
La formulación de políticas en la UE puede ser compleja. Se ha sugerido que el proceso de formulación de políticas está demasiado poblado de actores con poder de veto (es decir, actores cuyo acuerdo es necesario para que se adopte una política) como para que un solo actor o grupo de actores (incluidos los estados miembros de la UE) pueda controlar de manera consistente la dirección de la formulación de políticas. [17] El resultado de la formulación de políticas ambientales se ha descrito ampliamente como especialmente impredecible, inestable y, a veces, incluso caótico. Sin embargo, la Comisión Europea, como actor clave en el proceso de formulación de políticas, se encuentra bajo presión para desarrollar "procedimientos operativos estándar" para procesar las políticas. [18] Esto ha llevado a una serie de cambios en los procesos de formulación de políticas en los últimos años, entre ellos: la adopción de estándares mínimos de consulta; la evaluación de impacto de todas las propuestas de políticas importantes; y la publicación más temprana de sus programas de trabajo. [19]
En los últimos años, la política medioambiental de la UE también ha cambiado de enfoque, concentrándose más en actualizar las políticas existentes que en fortalecer el papel de la UE en la política medioambiental. [20] En los decenios de 1970 y 1980, la política medioambiental de la UE se caracterizó por la rápida creación de un cuerpo legislativo que abarcaba una serie de cuestiones que antes no se habían abordado a nivel de la UE. Desde los años 1980, se han abordado otras cuestiones nuevas, pero además una proporción cada vez mayor de la agenda medioambiental ha sido ocupada por debates sobre la revisión de la legislación existente. Como resultado, la proporción de legislación medioambiental de la UE que modifica leyes anteriores ha aumentado constantemente con el tiempo. En consecuencia, para la mayoría de las cuestiones medioambientales, la pregunta clave ya no es: "¿debería participar la UE?", sino "¿qué debería estar haciendo la UE?". Y la lógica para incluir la cuestión en la agenda política de la UE ya no es hacer que la UE la aborde, sino cambiar las políticas existentes (fortaleciéndolas o debilitándolas, dependiendo de los objetivos de un actor político). Este cambio, tanto en los desafíos como en la lucha clave en las estrategias de establecimiento de la agenda, marca un paso de "temas nuevos" a "preocupaciones actuales o recurrentes". [20]
En sus procesos de elaboración de políticas, la UE ha hecho un esfuerzo considerable por llevar a cabo un tipo particular de coordinación de políticas, a saber, la integración de consideraciones ambientales en el funcionamiento de todos los sectores de políticas. El potencial de la integración de políticas ambientales es indudablemente ambicioso: los sectores económicamente poderosos, como la agricultura, la energía y el transporte, deberían "eliminar" los problemas ambientales en el desarrollo de sus propias políticas. [21] Sin embargo, ha resultado mucho más difícil de implementar de lo que muchos habían esperado originalmente, en particular quienes trabajan en la Dirección General de Medio Ambiente de la Comisión Europea. Un factor causal significativo en este caso ha sido la estructura institucional y política fragmentada de la UE, que por una parte ha facilitado la adopción de objetivos de política visionarios, pero también ha socavado su implementación. [22]
La aplicación de las políticas de la UE es un aspecto clave del proceso de elaboración de políticas de la UE. El éxito de las políticas de la UE –y con ellas todo el proyecto de integración– se suele juzgar por sus efectos sobre el terreno. Sin embargo, si el acervo (el conjunto de leyes de la UE) no se aplica plenamente, las políticas de la UE corren el riesgo de convertirse en ejercicios sobre el papel con poco efecto tangible en la calidad medioambiental pero con graves efectos distorsionadores en el mercado único. [23] La aplicación de las políticas en la UE se considera en general problemática. [24] Sin embargo, la comprensión tanto pública como académica de esta etapa crucial del proceso de elaboración de políticas de la UE sigue siendo relativamente limitada. De hecho, durante mucho tiempo, una serie de factores mantuvieron la cuestión de la mala aplicación fuera de la agenda política, pero hoy está mucho más politizada, impulsada por las actividades de campaña de las ONG y de actores pro integración como el Parlamento Europeo. Se han ofrecido toda una serie de soluciones a los problemas de aplicación de la UE, algunas de las cuales, si se aplican, podrían incluso agravar el problema. Pero en muchos aspectos, las causas de una aplicación deficiente (o al menos imperfecta) residen en la propia estructura de la UE, por lo que es probable que no haya panaceas.
Para elaborar nuevas políticas medioambientales, es importante evaluar primero las que ya se han adoptado. Sin embargo, esta idea intuitivamente sencilla es difícil de aplicar en la práctica, sobre todo en la UE, donde el complejo sistema de gobernanza multinivel añade considerablemente dificultad práctica a la evaluación de las políticas. [25] La mejor manera de evaluar los impactos y detectar los efectos secundarios de las políticas es contar con una pluralidad de datos, métodos, analistas y teorías, así como de criterios de evaluación. En los últimos años, la demanda de evaluaciones de las políticas y programas de la UE ha aumentado a medida que se ha reconocido más ampliamente la importancia de la evaluación. Muchos actores han participado en el encargo, la producción y el uso de evaluaciones (incluida la Agencia Europea de Medio Ambiente), pero el papel de la evaluación sigue siendo a menudo bastante débil.
La política europea de investigación e innovación medioambiental es sinérgica con la política medioambiental en Europa . Su objetivo es definir e implementar una agenda transformadora para hacer más ecológica la economía y la sociedad en su conjunto, con el fin de lograr un desarrollo verdaderamente sostenible.
La UE es un actor importante –incluso “influyente” [26] – en las negociaciones ambientales internacionales. Por lo tanto, si uno quiere entender los procesos y resultados de las negociaciones ambientales internacionales, necesita estar familiarizado con el papel que desempeña la UE. Además, los acontecimientos a nivel internacional tienen influencia en la UE, sus políticas y el grado en que puede ser un actor global. Por lo tanto, las políticas ambientales europeas e internacionales interactúan constantemente y, por lo tanto, se constituyen mutuamente. [27]
La UE es parte en todos los principales acuerdos medioambientales multilaterales que abarcan una gran variedad de cuestiones medioambientales. La UE también puede participar plenamente en las negociaciones medioambientales internacionales, ya sea como observador en el contexto de las Naciones Unidas o como parte del tratado principal en diversas Conferencias de las Partes (COP) y Reuniones de las Partes (MOP). A menudo se considera a la UE como líder en la política medioambiental mundial, pero hoy en día también se puede cuestionar su papel de liderazgo, especialmente en el ámbito del cambio climático. La política internacional de la UE en materia de cambio climático consta de tres pilares (integridad medioambiental, multilateralismo y un instrumento jurídicamente vinculante), que se encuentran bajo presión en el contexto de las actuales negociaciones sobre el cambio climático. Como en otros ámbitos de la acción exterior, la política medioambiental exterior de la UE se caracteriza a menudo por un desajuste entre sus ambiciones y su capacidad para cumplirlas en la práctica.
Incluso las medidas ambientales que no forman parte de los acuerdos internacionales y que tienen efecto solo en el territorio de la Unión, a veces tienen grandes efectos internacionales. Por ejemplo, en 2022 el Parlamento Europeo aprobó un proyecto de ley muy importante que pretende detener las importaciones vinculadas a la deforestación. El proyecto de ley exige a las empresas que quieran importar 14 productos: soja , carne de vacuno , aceite de palma , madera , cacao , café , carne de cerdo , cordero , carne de cabra , aves de corral , caucho , carbón vegetal [ 28] y papel impreso a la Unión Europea que demuestren que la producción de esos productos básicos no está vinculada a áreas deforestadas después del 31 de diciembre de 2019. Sin esto, la importación estará prohibida. El proyecto de ley puede hacer que Brasil, por ejemplo, detenga la deforestación para la producción agrícola y comience a "aumentar la productividad en las tierras agrícolas existentes". [29]
Cuando se creó la CEE, la protección del medio ambiente, y mucho menos el concepto más amplio de desarrollo sostenible, no se percibía como una cuestión política importante. El concepto de desarrollo sostenible contiene dimensiones ambientales, sociales y económicas; encontrar formas prácticas de equilibrar las tres se considera un desafío clave. Las políticas de la UE en el campo del desarrollo sostenible evolucionaron como resultado de la interacción entre los impulsores políticos internos y la respuesta de la UE a una serie de conferencias clave de la ONU. [30] Una de esas conferencias influyentes fue la primera Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Humano, celebrada en Estocolmo en 1972. En ella no sólo se abordaron las preocupaciones ambientales de los países industrializados del Norte, sino también las preocupaciones de desarrollo de los países del Sur. El desarrollo sostenible sólo se mencionó en las Conclusiones del Consejo Europeo por primera vez en 1988. El apoyo político vacilante al "crecimiento sostenido" y/o al "desarrollo sostenible" continuó durante algunos años y revela cuán ambivalentes eran las actitudes hacia el concepto. [31] El Tratado de Amsterdam de 1997 finalmente aseguró el reconocimiento formal del desarrollo sostenible como un objetivo legal en virtud de los Tratados. Posteriormente, el compromiso de la UE con el desarrollo sostenible se formalizó como uno de sus objetivos fundamentales.
En 1997, la UE se comprometió a elaborar una estrategia «nacional» de desarrollo sostenible para 2002. En 2001, la Comisión publicó una Comunicación sobre una Estrategia de la Unión Europea para el Desarrollo Sostenible, que se debatió en el Consejo Europeo de Gotemburgo. [32] Sin embargo, esta estrategia adolecía de varias deficiencias en materia de gobernanza que impidieron su aplicación. En particular, la Estrategia se ha visto muy afectada por su relación ambigua con la Estrategia de Lisboa para el crecimiento y el empleo, que ha recibido una prioridad política mucho mayor. [31]
La crisis política e institucional a la que se enfrentó la UE en 2005 tras el rechazo de la Constitución de la UE hizo que la Estrategia de Desarrollo Sostenible volviera a ocupar un lugar destacado en la agenda política. Posteriormente, en 2006, el Consejo de la UE adoptó una Estrategia de Desarrollo Sostenible "renovada". La estrategia renovada contenía disposiciones más detalladas para la aplicación, el seguimiento y la supervisión.
La formalización jurídica del compromiso de la UE con el desarrollo sostenible como objetivo político se completó con el Tratado de Lisboa. El desarrollo sostenible se menciona ahora repetidamente en los Tratados: como objetivo básico de la UE en el nuevo artículo 3 del TUE; en el artículo 21 del TUE sobre la acción exterior de la Unión; y en el artículo 11 del TFUE, que establece el principio de integración. La UE se ha comprometido ahora jurídicamente a perseguir el desarrollo sostenible tanto interna como externamente (es decir, en sus relaciones con "el resto del mundo").
Este compromiso legal condujo a la creación de un proceso de evaluación de impacto que debía realizarse ex ante , es decir, antes de que se produjeran los hechos, para garantizar que toda la futura legislación de la UE se ajustara a los principios de desarrollo sostenible establecidos en la Estrategia de la UE para el Desarrollo Sostenible. De hecho, surgieron múltiples procesos de evaluación de impacto: la evaluación de impacto a nivel de toda la Comisión para toda la futura legislación de la UE, [33] la evaluación de impacto de la sostenibilidad (EIS) para la DG Comercio [34] [35] y la evaluación integrada de la sostenibilidad (EIA), tal como se prevé en proyectos de investigación financiados por la UE como MATISSE, In-Context y VISION RD4SD, que se ha recomendado para su consideración como metodología para futuras evaluaciones globales. [36]
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En octubre de 2015 , The Guardian filtró un borrador de la sección de desarrollo sostenible de la Asociación Transatlántica para el Comercio y la Inversión (TTIP) entre la UE y los EE. UU . Cuando se le pidió que comentara el documento, un abogado ambientalista francés describió las salvaguardas ambientales propuestas como "prácticamente inexistentes" en comparación con la protección otorgada a los inversores, y que los casos ambientales representaron el 60% de los 127 casos ISDS ya presentados contra países de la UE en virtud de acuerdos comerciales bilaterales en las últimas dos décadas, según Friends of the Earth Europe . [37] Según Joseph E. Stiglitz , el TTIP podría tener un efecto "amedrentador" en la regulación y, por lo tanto, "socavaría la acción urgentemente necesaria sobre el clima que requiere el Acuerdo de París ". [38]
El borrador del capítulo sobre energía del TTIP se filtró a The Guardian en julio de 2016. Este borrador podría sabotear los esfuerzos europeos para implementar medidas obligatorias de ahorro energético y favorecer el cambio a la generación de electricidad renovable. [39]
La política medioambiental abarca temas como el agua, la lucha contra el cambio climático, el aire, los productos químicos, la naturaleza y la biodiversidad, el ruido, el suelo y los bosques, los residuos, el medio ambiente costero y marino, la industria y la contaminación y las agencias/controles medioambientales. [40] Se formula a través de los Programas de Acción Medioambiental (PAE) [41], de los cuales hay ocho publicados hasta la fecha;
La política europea de investigación e innovación en materia de medio ambiente tiene por objeto promover la investigación y la innovación para construir una sociedad y una economía que utilicen los recursos de manera eficiente y sean resistentes al cambio climático, en sintonía con el medio ambiente natural. La investigación y la innovación en Europa reciben apoyo financiero del programa Horizonte 2020 , que también está abierto a la participación en todo el mundo. [44]
La Directiva marco sobre el agua es un ejemplo de política hídrica que aspiraba a que los ríos, lagos, aguas subterráneas y costeras fueran de "buena calidad" en 2015. [45] La Directiva sobre aves, aprobada ya en 1979 [46], y la Directiva sobre hábitats son elementos de la legislación de la Unión Europea destinados a proteger la biodiversidad y los hábitats naturales. Sin embargo, estas protecciones sólo cubren directamente a los animales y las plantas; los hongos y los microorganismos no están protegidos por la legislación de la Unión Europea. [47] Las directivas se aplican a través del programa Natura 2000 y cubren 30.000 lugares en toda Europa. [45]
La Directiva sobre delitos medioambientales [48] es un instrumento de 2008 destinado a proteger el medio ambiente mediante el uso del derecho penal. Después de más de una década desde su publicación, como parte del Pacto Verde Europeo , la Comisión Europea presentó una propuesta de nueva Directiva con el objetivo de reforzar la aplicación y el enjuiciamiento de los delitos medioambientales mediante el uso de definiciones y sanciones más claras que las típicas multas y penas de prisión. [49]
La Ley de Restauración de la Naturaleza es un reglamento de la Unión Europea para proteger los entornos de la UE y restaurar su naturaleza a un buen estado ecológico mediante la renaturalización . La ley es un elemento central del Pacto Verde Europeo y de la Estrategia de Biodiversidad de la UE y hace vinculantes los objetivos establecidos en ella para la "restauración de la naturaleza". [50] Los Estados miembros de la UE tendrán que desarrollar sus planes nacionales de restauración para 2026. [51] Tendrán que restaurar al menos el 30% de los hábitats en mal estado para 2030, el 60% para 2040 y el 90% para 2050. [52] [53] [54]
El reglamento es una respuesta al deterioro de los entornos naturales de Europa, con más del 80% de los hábitats en malas condiciones. [50] Sus objetivos incluyen la protección del funcionamiento de los servicios ecosistémicos , la mitigación del cambio climático , la resiliencia y la autonomía mediante la prevención de desastres naturales y la reducción de los riesgos para la seguridad alimentaria , [50] y la restauración de los ecosistemas dañados . [51]
El reglamento fue propuesto por la Comisión Europea el 22 de junio de 2022. [55] La ley fue adoptada en el Consejo de la Unión Europea el 17 de junio de 2024 [60] y se publicó en el Diario Oficial de la UE el 29 de julio de 2024, entrando así en vigor el 18 de agosto de 2024 (el vigésimo día después de su publicación). [61]La representante de Austria, Leonore Gewessler , votó en contra de la voluntad de su gobierno y puede enfrentar hasta 10 años de prisión por hacerlo. [62] [63] Gewessler anteriormente no había podido apoyar la ley debido a la oposición unánime de los nueve estados de Austria , sin embargo Viena y Carintia retiraron su oposición luego de los cambios a la ley propuesta sin cambiar explícitamente la postura unánime. [64]
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