Heckler v. Chaney , 470 US 821 (1985), es una decisión de la Corte Suprema de los Estados Unidos que sostuvo quela decisión de una agencia federal de no tomar una acción de cumplimiento es presuntamente irrevisable por los tribunales según la sección 701(a)(2) de la Ley de Procedimiento Administrativo (APA). El caso surgió de la petición de un grupo de reclusos condenados a muerte a la Administración de Alimentos y Medicamentos (FDA), buscando que la agencia frustrara los planes de los gobiernos estatales de ejecutar a los reclusos mediante inyección letal . La FDA se negó a interferir, una decisión que los reclusos apelaron sin éxito ante el Tribunal de Distrito del Distrito de Columbia . En una revisión adicional, el Tribunal de Apelaciones del Circuito de DC sostuvo que la acción de la FDA era revisable y que su negación era "arbitraria y caprichosa". La Corte Suprema revocó por unanimidad la decisión del tribunal de apelaciones y declaró en una decisión de 8 a 1 que las decisiones de no cumplimiento de la agencia eran presuntamente irrevisables.
El caso se basó en diversas interpretaciones de las secciones 706 y 701(a) de la APA. La sección 706 permite revisar las acciones de las agencias y faculta a los tribunales a dejarlas de lado cuando se determina que son "arbitrarias, caprichosas [o] un abuso de discreción", mientras que la sección 701(a) enumera dos excepciones a la sección 706, que impiden la revisión cuando está impedida por otra ley o "se encuentra en manos de la discreción de la agencia por ley". Estas dos excepciones, bastante similares en alcance, plantearon preguntas a los tribunales que intentaban interpretarlas. En Citizens to Preserve Overton Park v. Volpe (1971), el tribunal dictaminó que la exención de la sección 701(a)(2) se aplica únicamente cuando "las leyes están redactadas en términos tan amplios que en un caso determinado no hay ninguna ley que aplicar" que pueda limitar la discreción de la agencia, una decisión que provocó algunas críticas de los tribunales inferiores y de la comunidad jurídica en general.
El Tribunal de Apelaciones del Circuito de DC reaccionó a Overton Park sosteniendo que se deben utilizar consideraciones prácticas para determinar si conceder la revisión, en lugar de examinar las leyes pertinentes a la agencia en cuestión; en Chaney , hicieron precisamente esto al revocar la decisión del tribunal de distrito. La Corte Suprema revocó la decisión del tribunal de apelaciones y confirmó el énfasis de Overton Park en las consideraciones estatutarias, pero la presunción de no revisión que creó en este caso se basó en gran medida en factores prácticos en lugar de factores estatutarios. Razonó que, en general, la decisión de una agencia de no hacer cumplir no se presta fácilmente a estándares manejables de revisión judicial, comparando tal decisión a una que podría tomar un fiscal . Sin embargo, destacó que la presunción de no revisión puede ser refutada cuando los demandantes proporcionan un estatuto relevante ("ley a aplicar") que limita la discreción de la agencia.
El juez William J. Brennan Jr. coincidió con la mayoría y enfatizó que el tribunal no estaba cerrando todas las vías de revisión para las decisiones de no cumplimiento. El juez Thurgood Marshall coincidió con la sentencia solamente, criticando la decisión de la mayoría de crear una presunción de no revisión y argumentando en cambio que la decisión de la FDA debería haber sido considerada revisable y confirmada en cuanto al fondo. Los tribunales inferiores aceptaron en gran medida el fallo, aunque con diferentes interpretaciones del alcance; la comunidad jurídica en general criticó el fundamento de la mayoría para una presunción de no revisión, al tiempo que estuvo de acuerdo con el resultado inmediatamente relacionado con los reclusos.
Antes de la década de 1970, los estados de EE. UU. ejecutaban a los prisioneros principalmente con la silla eléctrica o la cámara de gas . [1] Estos métodos se percibían como inhumanos y resultaron costosos. [2] En la década de 1970, la inyección letal ganó apoyo en las legislaturas estatales, que pensaban que sería más barata y más humana en comparación con los métodos contemporáneos. En 1977, Oklahoma se convirtió en el primer estado de EE. UU. en aprobar una ley que autorizaba la ejecución mediante inyección letal. [3] Según su procedimiento, un agente paralizante químico se combina con un " barbitúrico de acción ultracorta ", [4] al que el médico forense estatal Jay Chapman agregó una dosis letal de cloruro de potasio ; [5] según él, ninguno de los dos medicamentos originales estaba destinado específicamente a ser el agente letal. [4] Un día después de que Oklahoma aprobara su estatuto, Texas aprobó su propia versión, que no contenía un protocolo específico para la ejecución. [6] [7]
Dos personas sentenciadas bajo estos estatutos desde el principio fueron Larry Leon Chaney de Jenks, Oklahoma , quien fue condenado por el asesinato de Kendal Ashmore en 1977 , y Doyle Skillern , quien fue condenado por el asesinato de Patrick Randel en 1974. [8] [9] Chaney fue la segunda persona en el estado en ser sentenciada a muerte por inyección letal; su prolongada batalla legal en tribunales estatales y federales tuvo poca suerte inicial, incluida la negativa de la Corte Suprema de los EE. UU. en tres ocasiones a revisar el caso de Chaney. [10]
En enero de 1981, Chaney y Skillern pidieron a la Administración de Alimentos y Medicamentos (FDA) que impidiera a sus estados utilizar la inyección letal para ejecutarlos, alegando que el proceso era ilegal y "de hecho puede resultar en muertes dolorosas y dolorosas". El Fondo de Defensa Legal y Educación de la NAACP también se unió a la petición. [11] [13] Según los peticionarios, sus estados planeaban utilizar medicamentos para la inyección letal que no habían sido aprobados por la FDA para ese propósito, en violación de dos disposiciones de la Ley Federal de Alimentos, Medicamentos y Cosméticos (FDCA). Primero, sostuvieron que sus estados habían violado la disposición de "nuevo medicamento" al introducir un nuevo medicamento en el comercio interestatal sin la aprobación de la FDA: los medicamentos estaban aprobados por la FDA, pero los peticionarios afirmaron que era un "nuevo medicamento" porque no había sido aprobado como "seguro y eficaz" para el propósito de la inyección letal. En segundo lugar, dijeron que el uso de medicamentos aprobados por parte de sus estados para fines no aprobados violaba las disposiciones de "etiquetado incorrecto" de la ley. [13] Solicitaron que la FDA declare que los medicamentos no son "seguros ni eficaces" para la inyección letal, confisque las reservas en las prisiones, recomiende el procesamiento de los implicados en la venta de medicamentos para la inyección letal e investigue la administración de los medicamentos por parte de aficionados. [11]
En julio de ese mismo año, la FDA rechazó la petición en una carta al abogado de los reclusos por motivos jurisdiccionales, argumentando que los estados tienen la prerrogativa de utilizar los medicamentos aprobados por la FDA para cualquier propósito que consideren adecuado. Arthur H. Hayes Jr. , el director de la FDA , escribió que sentía que la agencia "debe someterse a la elección de un estado" en el asunto, y escribió que incluso si la agencia tuviera jurisdicción, de todos modos rechazaría la petición en virtud de lo que afirmó que era su "discreción inherente". [14] [15] Para entonces, el número de peticionarios había aumentado a ocho. Cinco de ellos eran de Oklahoma, incluidos Chaney, Alton C. Franks, Carl Morgan, Charles William Davis y Robyn Leroy Parks ; tres eran de Texas, incluidos Skillern, Jerry Joe Bird y Henry Martinez Porter . Los reclusos apelaron la negativa de la FDA ante el sistema judicial federal. [14] [16]
En virtud de la sección 706(2)(A) de la Ley de Procedimiento Administrativo de 1946 (APA), los tribunales están facultados para anular las acciones de las agencias federales que sean "arbitrarias, caprichosas [o] un abuso de discreción". [17] Sin embargo, la ley también establece dos exenciones: la sección 701(a)(1) permite que una acción sea excluida de la revisión judicial por estatuto, y la sección 701(a)(2) permite lo mismo cuando está dentro de la discreción de la agencia por su estatuto habilitante . Estas dos secciones de la APA crearon un conflicto: 706 implicaba que las acciones de las agencias federales generalmente deberían ser revisables. 701(a)(1) permitía que algunas acciones fueran expresamente exentas por estatuto. Pero, con respecto a 701(a)(2), el alcance de la "discreción de la agencia" no estaba claro: si necesita ser expresamente autorizada, sería redundante con 701(a)(1); Si se extiende a cualquier lugar donde no esté expresamente limitado, trasladaría casi todas las acciones de la agencia fuera del control judicial, dejando a la sección 706 prácticamente sin efecto. [18]
De manera similar, la decisión del Secretario en este caso no cae dentro de la excepción de acción "encomendada a la discreción de la agencia". Esta es una excepción muy limitada... La historia legislativa de la Ley de Procedimiento Administrativo indica que es aplicable en aquellos casos raros en los que "los estatutos están redactados en términos tan amplios que en un caso determinado 'no hay ley que aplicar ' " .
– Thurgood Marshall [19]
Antes de Chaney , la Corte Suprema había intentado en múltiples ocasiones resolver la discrepancia en diferentes circunstancias. En Abbott Laboratories v. Gardner (1967), la corte interpretó la APA para establecer una "presunción básica de revisión judicial" que necesitaría "pruebas claras y convincentes" de la intención legislativa para una exención. [20] La corte primero falló directamente sobre la sección 701(a)(2) en Citizens to Preserve Overton Park v. Volpe (1971), dictaminando que solo incluía casos en los que "los estatutos están redactados en términos tan amplios que en un caso dado no hay ley que aplicar" al caso. [21] Este estándar provocó críticas de la comunidad legal, que comentó que una acción de la agencia no necesita estar limitada por la "ley que se aplica" para violar el estándar de arbitrariedad de la sección 706, a pesar de su intento de interpretar 701(a)(2) de manera estricta. [22] Algunos tribunales inferiores siguieron este estándar al pie de la letra, pero otros eludieron o burlaron sus términos. Los tribunales del Circuito del Distrito de Columbia , en particular, argumentaron que el criterio de la "ley aplicable" debía interpretarse como dependiente de un análisis pragmático o "funcional" de si un caso determinado era revisable judicialmente. Cuando las preocupaciones pragmáticas pesaban más que los argumentos a favor de la revisión, dictaminaban que no había "ley aplicable". Algunos comentaristas dijeron que el Circuito de DC estaba haciendo caso omiso por completo de la decisión de la Corte Suprema con el pretexto de seguirla. [23] [24]
La Corte Suprema ya se pronunció sobre la posibilidad de revisión de la inacción de la agencia en Dunlop v. Bachowski (1975), afirmando la decisión del Tribunal de Apelaciones del Tercer Circuito de que la decisión del Secretario de Trabajo de no presentar una demanda cuando se le solicitó era revisable por los tribunales. El tribunal llegó a esta decisión sobre la base de que era una "gran carga" del secretario probar que el Congreso había tenido la intención de hacer que su decisión en virtud del estatuto pertinente fuera irrevisable, y llegó a la conclusión de que el Congreso no tenía tales intenciones. También desestimó mediante una nota a pie de página el argumento del secretario de que su decisión de hacer cumplir o no estaba protegida por la discreción del fiscal . [25] El juez William Rehnquist disintió, argumentando que la acción del secretario fue un ejercicio de la discreción de la agencia en virtud de la sección 701(a)(2). [26]
Los reclusos apelaron la negativa de la FDA ante el Tribunal de Distrito de los Estados Unidos para el Distrito de Columbia en Chaney v. Schweiker . [b] El 30 de agosto de 1982, el tribunal emitió una sentencia sumaria en su contra, sosteniendo que las acciones de no ejecución son "esencialmente irrevisables por los tribunales". [29] Sin embargo, el Tribunal de Apelaciones del Circuito de DC revocó la decisión del tribunal de distrito. El juez J. Skelly Wright , que escribió la opinión mayoritaria, invocó el supuesto amplio de revisabilidad establecido en Gardner y Dunlop , e interpretó de manera estricta la prueba de "no hay ley que aplicar" establecida en Overton Park para basarse principalmente en consideraciones pragmáticas como "si la supervisión judicial es necesaria para salvaguardar los intereses de los demandantes, si la revisión judicial impedirá innecesariamente que la agencia lleve a cabo eficazmente su papel asignado por el Congreso y si las cuestiones son apropiadas para la revisión judicial". [30] Wright también citó una declaración de política de la FDA en la que la agencia se comprometía a actuar contra los usos no aprobados de medicamentos aprobados como "ley adicional a aplicar". [31] Después de afirmar que la decisión de la agencia de no hacer cumplir la ley era revisable, Wright dictaminó que la decisión de la agencia era arbitraria y caprichosa. [32]
El juez Antonin Scalia disintió, argumentando que la mayoría citó a Dunlop , Overton Park y Gardner erróneamente y que no se aplicaban al caso en cuestión. Si bien estuvo de acuerdo en que existe una fuerte presunción de revisabilidad con respecto a la acción de la agencia en general, argumentó que las decisiones de cumplimiento de la agencia conllevaban una fuerte presunción de no revisabilidad, y que los tres casos precedentes no tenían la intención de abordar la sección 701(a)(2) y este caso. [33] También señaló que la declaración de política de la FDA estaba adjunta a una regla propuesta que nunca se adoptó. [34] En una opinión posterior, Scalia también criticó la confianza regular del tribunal en consideraciones pragmáticas. [35]
La Corte Suprema revocó la decisión del Circuito de DC, fallando unánimemente en contra de Chaney; el juez Thurgood Marshall concordó en la sentencia solamente, y no se unió a la opinión de la mayoría. [36] [37] La mayoría, escrita por el juez Rehnquist, sostuvo que las decisiones de no ejecución de la agencia son presuntamente irrevisables por los tribunales según 701(a)(2). La decisión del tribunal repudió el uso por parte del tribunal de apelaciones de consideraciones pragmáticas para conceder la revisión; confirmó la prueba de "no hay ley que aplicar" de Overton Park , reafirmando la doctrina de que los límites legales a la discreción eran necesarios para permitir la revisión. Sin embargo, al declarar una presunción de irrevisabilidad, el tribunal se basó principalmente en factores pragmáticos para emitir su decisión, razonando de la siguiente manera: [38]
El tribunal rechazó el argumento de los peticionarios de que la FDA actuó fuera de su discreción legal; aplicando la prueba de "ley de aplicación" de Overton Park , el tribunal determinó que la FDCA no contenía tales restricciones porque las disposiciones sobre etiquetado incorrecto y medicamentos nuevos no limitaban la discreción de la agencia. El tribunal desestimó la declaración de política de la FDA por los mismos motivos que Scalia: la norma propuesta a la que se adjuntaba esa declaración nunca fue adoptada por la agencia, y el tribunal además consideró que el lenguaje era ambiguo en la materia. El tribunal también se negó a interpretar una cláusula de la FDCA que exime al Secretario de ejercer autoridad por infracciones menores como implicando un requisito de acción contra infracciones importantes, argumentando que solo podría aplicarse cuando la agencia ya hubiera establecido que se produjo una infracción importante, lo que no sucede si la agencia se niega a investigar. [31] [43]
El tribunal distinguió a Dunlop como precedente, sosteniendo que en ese caso, había una "ley aplicable" razonable en el sentido de que la ley pertinente podría haber requerido que el secretario tomara la acción solicitada bajo ciertas circunstancias. [31] Hablando sobre la presunción de revisabilidad afirmada en Dunlop en la que se basó el Tribunal de Apelaciones del Circuito de DC, Rehnquist señaló que "nuestras referencias textuales a la 'fuerte presunción' de revisabilidad en ... [ Bachowski ] se dirigían únicamente a la excepción § (a)(1); nos conformamos con confiar en la opinión del Tribunal de Apelaciones [del Tercer Circuito] para sostener que la excepción § (a)(2) no se aplicaba". El tribunal enfatizó que la presunción de no revisabilidad no es absoluta y puede superarse si el peticionario puede encontrar "ley aplicable" en la ley habilitante que requeriría que se tomen medidas. También dejó abierta la posibilidad de que pudiera haber una revisión judicial en varias otras circunstancias, incluso cuando una agencia se niega a hacer una norma, decide ignorar por completo sus obligaciones legales o toma una decisión de no hacerla cumplir que se basa únicamente en motivos jurisdiccionales o viola los derechos constitucionales de un demandante. [44]
El juez William J. Brennan Jr. escribió un breve escrito en el que sostenía que el artículo 701(a)(2) no tenía por objeto permitir a las agencias hacer caso omiso de "órdenes jurisdiccionales, reglamentarias, estatutarias o constitucionales claras", y que en cambio debería restringir las impugnaciones a lo que, según él, eran cientos de decisiones rutinarias cotidianas de incumplimiento que, de otro modo, estarían abiertas a demandas judiciales. Sostuvo que la revisión judicial debería seguir estando disponible en las áreas que la mayoría dejó abiertas o en las que la decisión de una agencia se basaba en "razones ilegítimas", pero aun así coincidió con la presunción de no revisión planteada en este caso. [45] [46]
Por otra parte, el juez Marshall sólo estuvo de acuerdo con la sentencia. Estuvo de acuerdo en que la FDA tenía la facultad discrecional de destinar sus recursos a otras áreas y que, por lo tanto, era aceptable que rechazara la petición. Sin embargo, no estuvo de acuerdo con la creación por parte de la mayoría de una nueva presunción de no revisión, calificándola de incompatible con la fuerte presunción general de Abbott Laboratories v. Gardner a favor de lo contrario. Criticó el uso que la mayoría hizo de precedentes por no estar respaldado por la jurisprudencia y se opuso a su comparación con la discreción procesal, afirmando que existen límites a su alcance y que las decisiones de ejecución, a diferencia de las decisiones procesales, tratan con mucha más frecuencia de situaciones en las que la falta de ejecución niega a alguien un beneficio o alivio incluido en la ley por el Congreso. También criticó la analogía de la discreción procesal con el argumento de que la APA fue diseñada para abrir las agencias a la revisión judicial, no para protegerlas de ella. Marshall sostuvo que las excepciones permitidas por la mayoría a la presunción de no revisión eran demasiado limitadas y que, dado que una prueba de no revisión todavía implica examinar la lógica de una agencia, en cualquier caso parece demasiado similar a una prueba deferente sobre el fondo. "Los casos fáciles", observó, "a veces producen malas leyes". Marshall expresó la esperanza de que con el tiempo, la opinión de la mayoría se interpretara como una expresión de deferencia hacia la pericia de la agencia, en lugar de una negación total del papel de los tribunales en la acción de la agencia. [47]
Los expertos legales coincidieron en gran medida con el estrecho fallo contra Chaney. Ronald M. Levin, que escribe para la Minnesota Law Review , comentó que "raramente el Tribunal escucha un caso de derecho administrativo en el que los hechos subyacentes favorecen al lado del gobierno tan fuertemente como lo hicieron en Chaney ". [24] Cass R. Sunstein, que escribe para la University of Chicago Law Review , estuvo de acuerdo con el rechazo del tribunal de cada fragmento de texto citado por los demandantes que podría haber limitado potencialmente la discreción de la agencia, desestimándolos como irrelevantes. [48]
Algunos académicos criticaron la lógica de la mayoría al crear una presunción de no revisión. Ronald M. Levin escribió que Chaney confirmó la parte de Overton Park que fue fuertemente criticada al continuar prohibiendo reclamos no estatutarios de abuso de discreción. [49] William W. Templeton, escribiendo para la Catholic University Law Review , se hace eco de ese sentimiento y señala que la discreción procesal está de hecho limitada por el abuso de la discreción otorgada por ley. También argumenta que las decisiones procesales tienen "diferencias fundamentales" con las decisiones de cumplimiento de la agencia, argumentando que dado que los fiscales buscan castigar las violaciones de la ley mientras que las agencias generalmente buscan prevenirlas, la negativa de un tribunal a revisar una decisión de no cumplimiento de la agencia tiene más potencial de daño. [50] Elizabeth L. Crittenden, escribiendo para la West Virginia Law Review , argumenta que el tribunal hizo distinciones sutiles sobre el fallo del Tercer Circuito en Bachowski , no hizo una distinción clara entre las dos partes de la sección 701(a) y, en última instancia, hizo un mal uso de la disposición para llegar a una conclusión que no respaldaba. [51]
Otros académicos argumentaron que la presunción de no revisión era fácilmente refutable. Sunstein escribió que "probablemente sería un error leer a Chaney como si estableciera una regla general de no revisión para las decisiones de ejecución", señalando que el tribunal creó una cantidad sustancial de excepciones como preguntas que debían ser respondidas por un tribunal posterior. [52] Ace E. Rowley, escribiendo para Missouri Law Review , criticó los fundamentos tanto de la mayoría como del juez Marshall, diciendo que este último haría que la sección 701(a)(2) fuera redundante mientras que el primero, si se toma al pie de la letra, cerraría demasiadas vías de revisión potencial. En cambio, abogan por el enfoque del juez Brennan de crear una presunción de no revisión, pero ampliando el alcance de posibles fuentes de "derecho a aplicar". [53]
Los tribunales inferiores aceptaron en gran medida la decisión Chaney sin quejas inmediatamente después, y aplicaron la sentencia a una serie de cuestiones de cumplimiento que surgieron después de ella. Algunos ampliaron su razonamiento más allá de las decisiones de no cumplimiento, como la decisión del Séptimo Circuito en Bethlehem Steel Corp. v. Environmental Protection Agency de que la negativa de la EPA a dictar una norma relativa al funcionamiento de los hornos de coque no era revisable; otros se han negado a hacer esa inferencia, como la decisión del Octavo Circuito en Iowa ex rel. Miller v. Block de que la negativa del Departamento de Agricultura a implementar un programa de pago completo era revisable. [54]
La sentencia de Chaney ya había sido revocada el año anterior por el Tribunal de Apelaciones de los Estados Unidos para el Décimo Circuito por un motivo no relacionado; [55] un tribunal estatal la convirtió posteriormente en cadena perpetua. Si hubiera sido ejecutado, habría sido la primera persona ejecutada en Oklahoma mediante inyección letal. [10] Doyle Skillern fue ejecutado mediante inyección letal el 16 de enero de 1985 en la Unidad de Huntsville Walls . [56]
