Traffic in Towns es un influyente informe y un libro popular sobre políticas de planificación urbana y de transporte publicado el 25 de noviembre de 1963 para el Ministerio de Transporte del Reino Unido por un equipo encabezado por el arquitecto , ingeniero civil y planificador Colin Buchanan . [1] [2] El informe advertía sobre el daño potencial causado por el automóvil, al tiempo que ofrecía formas de mitigarlo. [3] Proporcionó a los planificadores un conjunto de planes de políticas para abordar sus efectos sobre el entorno urbano, incluida la contención del tráfico y la segregación, que podrían equilibrarse con la reurbanización urbana, nuevos corredores y caminos de distribución y distritos.
Estas políticas moldearon el desarrollo del paisaje urbano en el Reino Unido y en otros países durante dos o tres décadas. Algo inusual para un informe técnico sobre políticas, tuvo tanta demanda que Penguin lo resumió y lo volvió a publicar como libro en 1964.
El informe de Buchanan fue encargado en 1960 por Ernest Marples , Ministro de Transporte del gobierno de Harold Macmillan , cuyo manifiesto había prometido mejorar la red de carreteras existente y aliviar la congestión en las ciudades. [4]
Gran Bretaña todavía se estaba reconstruyendo después de la devastación de la Segunda Guerra Mundial y, aunque la economía se estaba recuperando, las ciudades todavía tenían grandes áreas dañadas por las bombas que necesitaban ser reconstruidas o reutilizadas. Se estaban planificando y construyendo nuevas autopistas en todo el país y el automóvil ya estaba empezando a llenar las ciudades y los pueblos. La guerra había presenciado el establecimiento de la planificación central y la disciplina de la planificación urbana buscaba buenos patrones y políticas para implementar a medida que se reconstruían.
Aunque el gobierno buscaba controlar el crecimiento del vehículo motorizado, posiblemente con un cargo por congestión como sugería el Informe Smeed , esto contrastaba con un fuerte deseo de medidas drásticas de ahorro de costes en el transporte público nacionalizado. La propuesta del doctor Beeching de cerrar un tercio de las líneas ferroviarias de pasajeros, la retirada de los tranvías y trolebuses y el rechazo del tren ligero , con servicios de autobús que ofrecían un reemplazo parcial, enfatizaban la expectativa generalizada de que el "progreso" vería una creciente dependencia de los automóviles privados. Esto representó un cambio con respecto a las políticas anteriores establecidas por el Informe Salter de 1933, que buscaba equilibrar las necesidades de los ferrocarriles con las de los vehículos motorizados.
En el momento del informe, [5] había 10,5 millones de vehículos registrados en Gran Bretaña, pero, al ritmo de crecimiento previsto, se esperaba que esta cifra se convirtiera en 18 millones en 1970, 27 millones en 1980 y alrededor de 40 millones de vehículos en 2010, o 540 vehículos por cada 1.000 habitantes, lo que equivale a 1,3 coches por hogar. Se esperaba que el crecimiento del tráfico fuera desigual, con más congestión en el sureste de Inglaterra , y que incorporara una población que alcanzaría los 74 millones. Buchanan declaró:
Es imposible dedicar tiempo al estudio del futuro del tráfico en las ciudades sin quedar consternado de inmediato por la magnitud de la emergencia que se nos avecina. Estamos alimentando a un coste inmenso un monstruo de gran potencial destructivo, y sin embargo lo amamos entrañablemente. Negarse a aceptar el desafío que presenta sería un acto de derrotismo.
El impacto del automóvil se comparó con el de un vehículo pesado de transporte de mercancías que:
Si se descontrolara, arruinaría nuestras ciudades en una década... Los problemas del tráfico se nos agolpan con urgencia desesperada. A menos que se tomen medidas, el vehículo de motor acabará con su propia utilidad y provocará una degradación desastrosa del entorno para la vida... O bien la utilidad de los vehículos en la ciudad disminuirá rápidamente, o bien el confort y la seguridad del entorno se deteriorarán catastróficamente; con toda probabilidad, ambas cosas sucederán. [5]
De hecho, se puede decir de antemano que las medidas necesarias para hacer frente a todo el volumen potencial de tráfico motorizado en las grandes ciudades son tan formidables que la sociedad tendrá que preguntarse seriamente hasta dónde está dispuesta a llegar con el vehículo de motor. [6]
Era necesario limitar el acceso de vehículos a algunas zonas urbanas:
Aunque nos parezca desagradable la idea en su conjunto, creemos que es absolutamente inevitable limitar deliberadamente el volumen del tráfico motorizado. No se puede obviar su necesidad. Incluso cuando se haya hecho todo lo posible por construir nuevas carreteras y ampliar el transporte público, de no existir una limitación deliberada, seguirían entrando en nuestras ciudades más coches de los que podrían acoger. [7]
El aumento de la propiedad de vehículos en Estados Unidos no se había visto frenado por la congestión en las zonas urbanas; observaron que la congestión en la masa continental más pequeña de Gran Bretaña podría limitar el uso de automóviles, pero probablemente no afectaría el deseo de la gente de poseer un automóvil a medida que se volvieran más ricos y esperaran tratar de usar sus automóviles. Vieron llegar el día en que la mayoría de los adultos darían por sentado el automóvil "como un abrigo" y lo valorarían como un "bien de primer orden".
También habría presión para albergar a una población creciente y dispersar a más población fuera de las ciudades superpobladas. Sin embargo, dispersar a la población por el campo sería sinónimo de expansión urbana y frustraría una de las razones para poseer un automóvil, salir al campo. Después de examinar la red de carreteras de Los Ángeles y Fort Worth , Buchanan quería evitar sus efectos deshumanizadores y la creación de zonas "prohibidas" para los peatones. [8] También quería garantizar que se respetara el patrimonio de las ciudades británicas:
La política norteamericana de proporcionar autopistas para los viajeros diarios sólo puede tener éxito, incluso en las condiciones norteamericanas, si se hace caso omiso de todas las consideraciones que no sean el libre flujo del tráfico, que a veces parece casi despiadado. Nuestras ciudades británicas no sólo están repletas de edificios, sino también de historia, y construir autopistas a escala norteamericana a través de ellas destruiría inevitablemente mucho de lo que debería conservarse. [9]
El aumento de la congestión del tráfico supondría una pérdida de tiempo para la gente, que pronto tendría que pasar tiempo sentada en el tráfico, además del tiempo que dedica a dormir, trabajar y disfrutar del ocio. La velocidad media en muchas ciudades ya había caído a 18 km/h, y la congestión estaba costando a la economía británica 250 millones de libras en horas de trabajo desperdiciadas.
Sin embargo, el automóvil también estaba inextricablemente vinculado a la economía: en él trabajaban 2.305.000 personas, es decir, el 10 por ciento de la fuerza laboral. Ya había eclipsado al ferrocarril y adquiriría mayor importancia en el movimiento de bienes y de mano de obra. La expansión del transporte público no sería una solución por sí sola.
Sin embargo, el ruido, los humos, la contaminación y la intrusión visual de los coches y los desagradables elementos del tráfico abrumarían los centros urbanos, mientras que los vehículos aparcados en las calles expondrían a nuevos peligros a los niños que juegan.
Las consideraciones de seguridad deberían pasar a ser la prioridad en el diseño de las calles; tres cuartas partes de todos los accidentes con heridos ocurrían en las ciudades (aunque la mayoría de las muertes ocurrían en carreteras abiertas). Temían que las generaciones futuras pensaran que eran descuidados e insensibles al mezclar personas y vehículos en movimiento en las mismas calles.
El informe advierte contra intentar encontrar una única "solución":
Hemos considerado conveniente evitar por completo el término "solución", ya que el problema del tráfico no es tanto un problema que espera una solución como una situación social que requiere ser abordada mediante políticas aplicadas pacientemente durante un período y revisadas de vez en cuando a la luz de los acontecimientos. [5]
El informe [5] supuso algunos cambios fundamentales en la actitud hacia las carreteras, al reconocer que el tráfico tenía efectos negativos para el medio ambiente y que los grandes aumentos de la capacidad pueden exacerbar los problemas de congestión, en lugar de resolverlos. Esta conciencia del impacto ambiental se adelantó a su tiempo y no se tradujo en políticas hasta algunos años después en otros países, como Alemania o los Estados Unidos, donde la promoción del flujo de tráfico seguía siendo primordial [10]. La escala del crecimiento del tráfico prevista pronto superaría los beneficios que ofrecería la mejora de las carreteras a pequeña escala, lo que de todos modos desviaría la atención de las soluciones a gran escala que serían necesarias. Estas soluciones serían muy caras y sólo podrían justificarse si se planificaban de forma integral, teniendo en cuenta las necesidades sociales y de tráfico. Sin embargo, el informe no veía vuelta atrás en la nueva dependencia de la gente del coche y pensaba que habría límites a la cantidad de tráfico que se podría transferir a los ferrocarriles y autobuses.
Las ciudades deben ser dignas de ser habitadas, lo que implica algo más que la mera posibilidad de llegar al centro en coche. La reurbanización debe tener en cuenta el largo plazo y evitar el cortoplacismo parsimonioso. El informe preguntaba hasta qué punto podían ser audaces los planificadores a la hora de restringir el acceso a los centros urbanos y controlar los flujos de tráfico:
En una democracia, es difícil y peligroso impedir que una parte importante de la población haga cosas que no considera malas... La libertad con la que una persona puede caminar y mirar a su alrededor es una guía muy útil para determinar la calidad civilizada de una zona urbana... juzgadas con este criterio, muchas de nuestras ciudades parecen dejar mucho que desear... deben existir áreas con un buen entorno donde la gente pueda vivir, trabajar, comprar, mirar a su alrededor y desplazarse a pie con una libertad razonable respecto de los peligros del tráfico motorizado. [11]
El informe recomendaba que siempre se cumplieran ciertas normas, como la seguridad, la intrusión visual, el ruido y los límites de contaminación. Pero si una ciudad tenía la capacidad financiera y la voluntad para hacerlo, debería reconstruirse teniendo en cuenta el tráfico moderno.
Sin embargo, si las circunstancias hicieran que esto no fuera posible, habría que restringir el tráfico, tal vez severamente. Esto era revolucionario y contradecía la sabiduría de los economistas, que suponían que las normas ambientales podían compensarse con otras consideraciones una vez que se habían fijado los precios. [1]
Los planificadores deberían establecer una política en relación con el carácter que se busca para cada área urbana, y luego el nivel de tráfico debería gestionarse para producir el efecto deseado, de una manera segura. Esto daría como resultado ciudades con una red de áreas planificadas ambientalmente unidas por una jerarquía de carreteras , una red de vías de distribución, con el tráfico de larga distancia dirigido alrededor y fuera de estas áreas, de manera similar a como se diseñaría un interior con corredores que sirvan a una multitud de habitaciones.
Recomendó el uso selectivo de circunvalaciones en torno a las ciudades pequeñas y medianas para aliviar la congestión en los centros, aunque los comercios locales podrían quejarse de la pérdida de tráfico de paso; el aumento previsto del tráfico se convertiría en algo más que una molestia absoluta en el futuro. Sin embargo, rechazó un uso servil de las carreteras de circunvalación en torno a las grandes ciudades. Como los planes detallados de estos proyectos a menudo exigían mucho más terreno para los cruces y las carreteras anchas de lo que sería aceptable, sería mejor imponer restricciones al volumen de tráfico que podría acceder a la zona en estos casos.
En los casos en que se requirieran restricciones, éstas podrían lograrse a menudo mediante una combinación de licencias o permisos, restricciones de estacionamiento o transporte público subvencionado. Sin embargo, recomendó que no se negara demasiado acceso a los usuarios de la vía y que la restricción mediante cobros por congestión normalmente no sería el enfoque adecuado, a menos que se hubieran probado todas las alternativas posibles:
Consideramos que el público puede exigir con razón que se le informe plenamente sobre las posibilidades de adaptar las ciudades al tráfico motorizado antes de plantearse la aplicación de medidas restrictivas. [12]
El informe recomendó de manera innovadora que algunas zonas cambien su aspecto: en lugar de dar a la calle, las tiendas podrían dar a plazas o calles peatonales, con aparcamientos en azoteas o en pisos cercanos. Las zonas urbanas no tienen por qué consistir en edificios situados a lo largo de calles para vehículos, sino que podrían utilizarse varios niveles con el tráfico circulando por debajo de una cubierta de edificios, con callejones peatonales acogedores y plazas abiertas que contrasten con fuentes y obras de arte.
Los proyectos que se incorporen a edificios históricos deben estudiarse con cuidado, pero no se pueden aplicar a zonas pequeñas. Sin embargo, las reconstrucciones fragmentadas ya han dejado de tener patrones de calles obsoletos durante décadas. Si bien estos grandes proyectos serían costosos, los ingresos provenientes de los impuestos a los vehículos podrían representar una fuente regular de ingresos.
Este enfoque difería del concepto de centro comercial , que fue diseñado para el automóvil en áreas verdes o fuera de la ciudad, y no abordó el desarrollo del paisaje urbano existente.
El informe analizó una serie de escenarios basados en ciudades reales y sugirió tratamientos que equilibrarían el deseo de enriquecer la vida de las personas mediante la propiedad de automóviles y al mismo tiempo mantener centros urbanos agradables.
Oxford Street, en el West End de Londres, “personifica el conflicto entre el tráfico y el medio ambiente”. La mezcla de tráfico y peatones ha creado “la calle más incivilizada de Europa”. [13]
El informe había considerado la posibilidad de construir aparcamientos, vías de paso y caminos de acceso en desmontes poco profundos bajo tierra, mientras que los niveles de las tiendas se elevaban seis metros por encima de ellos, a lo largo de cuatro plantas peatonales. Sin embargo, llegaron a la conclusión de que esto ya se había vuelto impracticable (al menos para una generación) debido a la remodelación fragmentada. Si esta práctica continúa, la única opción sería, en última instancia, restringir el acceso de vehículos a la calle.
Leeds, como ciudad grande, era demasiado grande para acomodar todo el tráfico potencial, y en su lugar debería intentar restringir el acceso, en particular el uso de vehículos privados para los desplazamientos. Leeds adoptó el enfoque y adoptó el lema de la ciudad de las autopistas de los años 70 después de construir una carretera de circunvalación exterior , una carretera de circunvalación interior hundida en parte con autopista y una "carretera circular" que solo se movía en el sentido de las agujas del reloj y que enmarcaba un centro de la ciudad parcialmente peatonal con varios centros comerciales y de negocios . La protección y la reurbanización del centro de la ciudad se produjeron a costa de la gran ocupación de terrenos necesaria para la red de carreteras de corredores e intercambiadores, predominantemente a nivel del suelo, que requirió una amplia demolición y separó las comunidades urbanas y suburbanas anteriores.
Newbury fue elegida como ejemplo de una pequeña ciudad que podría ser reurbanizada siguiendo este patrón, con vehículos que se integrarían fácilmente en el paisaje urbano. Pero el informe advirtió que el compromiso y la escala del trabajo requeridos serían inauditos hasta ahora. El concepto fue ignorado durante 25 años hasta que se propuso la circunvalación A34 de Newbury, junto con una amplia peatonalización y cambios viales dentro de las áreas urbanas. Las nuevas carreteras redujeron drásticamente el impacto de los vehículos de motor en la ciudad, especialmente los vehículos pesados de transporte de mercancías, [14] y acompañaron la revitalización de Newbury, que había logrado conservar su núcleo histórico. [15] Cuando se completó en 1998, la circunvalación real siguió aproximadamente la misma ruta que la propuesta original, [16] pero se encontró con tantas protestas de tantos sectores que todos los demás proyectos viales del Reino Unido pronto se paralizaron. Como resultado, el gobierno y la Agencia de Carreteras cambiaron sus políticas y criterios de evaluación para equilibrar de manera uniforme las predicciones del impacto ambiental de los proyectos con sus beneficios económicos, comunitarios y de seguridad [14].
Norwich, como ciudad antigua, podría conservar sus áreas históricas, pero esto sería a costa de reducir el acceso vehicular.
El RAC reconoció que algunas conclusiones eran desagradables y controvertidas, pero en general acogió con agrado el enfoque. Sin embargo, consideró que las restricciones al tráfico vehicular serían aceptables para los automovilistas si veían que el gobierno estaba decidido a aumentar la capacidad en las zonas urbanas. La Asociación de Peatones advirtió que sería necesario "el Juicio de Salomón " para decidir cómo implementar las ideas del informe. [17]
El comité de transporte del Parlamento acogió favorablemente el informe, ya que ofrecía una alternativa a la simple construcción de más carreteras o la ampliación del transporte público. De este modo, ganó peso político y el informe se convirtió en el modelo para la planificación urbana del Reino Unido durante las próximas décadas.
Al hacerlo, dio aceptabilidad y confianza a una serie de propuestas e innovaciones que pronto se volvieron comunes en el panorama del Reino Unido: [8]
Buchanan propuso posteriormente un desarrollo para Bath utilizando el mismo enfoque para reducir el tráfico en el centro histórico de la ciudad mediante rutas subterráneas; esto provocó tal tormenta de protestas locales que el "Túnel de Buchanan" nunca se construyó. [8] [18]
El reconocimiento de que la congestión vial no podía solucionarse simplemente mediante nuevos programas viales influyó en la forma en que se abordarían los problemas de tráfico en el futuro; ahora se daría un giro hacia los "estudios de transporte" que deberían considerar soluciones multimodales, es decir, opciones tanto viales como de transporte público, incluidos los aparcamientos disuasorios . Sin embargo, a falta de un compromiso central con el transporte público, la perspectiva se inclinó a favor de la construcción de carreteras durante muchos años. En 1970, el gobierno se había comprometido a gastar 4.000 millones de libras en planes viales para "eliminar la congestión" durante los siguientes 15 años. [10]
Sin embargo, este cambio hacia un enfoque multimodal tardó un tiempo en ser ampliamente aceptado, y mientras tanto se estaban planificando muchos proyectos viales de gran envergadura. En 1970, había planes para gastar 1.700 millones de libras en múltiples Ringways y carreteras radiales elevadas a lo largo de Londres. Robert Vigars, presidente del comité de Planificación del Consejo del Gran Londres , informó que el plan para una Ringway 2 parcialmente enterrada que reemplazara a la South Circular Road entre la A2 y la A23 requeriría la destrucción de varios miles de casas, pero fue: [19]
...no sólo una solución para el tráfico, sino un plan para las personas por cuyas zonas pasa. Significa crear estándares de vida para ellas, de modo que puedan vivir, respirar, comprar y comer libres de la amenaza de la congestión del tráfico en sus calles locales. Esto fue lo que puso a Buchanan en acción... Estamos convencidos de que los beneficios ambientales y de planificación totales superan ampliamente las dificultades locales.
A medida que se desarrollaban las ciudades según el modelo Buchanan, surgieron varios problemas.
...a pesar de todos los esfuerzos, fue ampliamente malinterpretado… el Informe era una descripción de las opciones abiertas, desde "no hacer nada" a "hacer todo lo posible", con las ventajas y desventajas expuestas.
El diseño de los proyectos urbanos modernos se ha basado en decisiones políticas anteriores (y errores) en Gran Bretaña, Europa y otros lugares. Auckland , por ejemplo, encargó a Buchanan un plan para sus políticas viales. [22]
A mediados de los años 70, era evidente que el enfoque anterior en el elemento del tráfico por carretera no era suficiente; los planes de transporte se vieron obligados a ampliar el área de estudio para incluir los cambios en el uso del suelo y los efectos del transporte público, que siguió perdiendo popularidad. Esto llegó a un punto crítico en 1976, cuando Nottingham rechazó los planes de nuevas autopistas urbanas en favor de otro plan (posteriormente también rechazado) para imponer restricciones de acceso a los automóviles que entraban al centro de la ciudad. En cambio, los esfuerzos de las autoridades se centraron en mejorar los modelos de previsión, ajustar la gestión del tráfico local para exprimir más el sistema vial actual, desviar los camiones pesados de las carreteras secundarias o subvencionar el transporte público, que ahora transportaba menos pasajeros y se estaba volviendo antieconómico. El programa de carreteras se redujo a la mitad de su tamaño anterior principalmente debido a las malas finanzas públicas, y la regeneración urbana pasó a ser mucho más impulsada localmente a través de "planes estratégicos". [10] Aunque muchas políticas públicas y planificadores de transporte han promovido la creación de soluciones orientadas a la capacidad, organizaciones como el Comité de Autopistas Urbanas (1972) adoptaron la necesidad de respetar el tejido urbano. Este movimiento ha evolucionado hasta convertirse en un reconocimiento de la necesidad de gestionar eficazmente la demanda de transporte. [24]
La política de planificación gubernamental posterior en materia de desarrollo sostenible adoptada como consecuencia de la Cumbre de la Tierra de 1992 significa que los conceptos de restricción de vehículos planteados por primera vez por Buchanan están pasando lentamente a un primer plano en la política gubernamental del Reino Unido. Esto ha puesto énfasis en las alternativas al automóvil privado, pero también ha adoptado otras técnicas de restricción. El informe de Smeed de 1964 había propuesto la aplicación de un cargo por congestión como técnicamente factible, aunque la recomendación de Buchanan la había descartado en gran medida. Pasaron cuatro décadas hasta que se volvió políticamente aceptable en el Reino Unido, aunque esto no estuvo exento de controversia. [25]
El concepto de Buchanan de zonas o distritos segregados, como áreas peatonales o vehiculares locales, se derivó del Comisionado Adjunto H. Alker Tripp de la División de Tráfico de Scotland Yard . La articulación de este concepto por parte de Buchanan alentó a los planificadores de las ciudades holandesas de Emmen y Delft , quienes estaban desarrollando el concepto de woonerf , o calle viva, y décadas más tarde esto se transmitió de vuelta a Gran Bretaña, como la " zona de hogar ". [26]
Las ciudades de los EE.UU. fueron respondiendo poco a poco a los problemas que Buchanan identificó en 1963. Un ejemplo notable es el sistema de autopistas elevadas construido a fines de los años 1950 para proporcionar capacidad adicional al tráfico de Boston , que, a un costo financiero enorme, fue demolido y reconstruido bajo tierra muchas décadas después, creando así capacidad vial, espacio peatonal urbano y reunificando a las comunidades desplazadas. [27]