La Unión Europea adopta legislación a través de una variedad de procedimientos legislativos . El procedimiento utilizado para una determinada propuesta legislativa depende del ámbito político en cuestión. La mayoría de las leyes deben ser propuestas por la Comisión Europea y aprobadas por el Consejo de la Unión Europea y el Parlamento Europeo para convertirse en ley.
A lo largo de los años, el poder del Parlamento Europeo dentro del proceso legislativo ha aumentado considerablemente, pasando de limitarse a emitir una opinión no vinculante o excluirse por completo del proceso legislativo, a participar en pie de igualdad con el Consejo en el proceso legislativo.
El poder de modificar los Tratados de la Unión Europea , a veces denominados ley primaria de la Unión, o incluso su constitución de facto , está reservado a los estados miembros y debe ser ratificado por ellos de acuerdo con sus respectivos requisitos constitucionales. Una excepción a esto son las llamadas cláusulas pasarela , en las que el procedimiento legislativo utilizado para un determinado ámbito político puede modificarse sin modificar formalmente los tratados.
Desde diciembre de 2009, tras la entrada en vigor del Tratado de Lisboa , tres instituciones de la UE han sido los principales participantes en el proceso legislativo: el Parlamento Europeo, el Consejo de la Unión Europea y la Comisión Europea, y los parlamentos nacionales de la UE desempeñan un papel adicional. role. [1] Las funciones legislativa y presupuestaria de la unión son ejercidas conjuntamente por el Parlamento y el Consejo, [2] a los que se hace referencia como legislador de la Unión en un protocolo de los tratados de la UE . [3]
La naturaleza precisa de esta organización ha sido ampliamente discutida en la literatura académica, y algunos categorizan a la Unión Europea como bicameral o tricameral , [4] [5] [6] [7] aunque la propia Unión Europea no ha aceptado tal categorización y es Los observadores generalmente lo consideran sui generis , dada la dinámica única entre los cuerpos legislativos que no se encuentra en el tricameralismo tradicional. [8]
La Comisión tiene un virtual monopolio sobre la introducción de legislación en el proceso legislativo, [9] un poder que le otorga una influencia considerable como fijadora de la agenda para la UE en su conjunto. [10] Y aunque la Comisión frecuentemente introduce legislación a instancias del Consejo o por sugerencia del Parlamento, la forma que adopten las propuestas legislativas que se presenten depende de la Comisión. [ cita necesaria ]
Según el procedimiento legislativo ordinario (véase más abajo), el dictamen negativo de la Comisión también obliga al Consejo a votar por unanimidad y no por mayoría [11], excepto cuando se haya creado un comité de conciliación . [12] También hay casos limitados en los que la Comisión puede adoptar legislación sin la aprobación de otros órganos (ver más abajo). [13] [14]
Los 705 miembros del Parlamento Europeo son elegidos directamente cada cinco años por sufragio universal . Se organiza como un parlamento multipartidista normal al realizar la mayor parte de su trabajo en sus comités y sentarse en grupos políticos en lugar de delegaciones nacionales. Sin embargo, sus grupos políticos son muy débiles debido a su condición de grupos ideológicos amplios de partidos nacionales existentes. [ cita necesaria ]
Los poderes del Parlamento han aumentado considerablemente desde la década de 1950 a medida que los nuevos procedimientos legislativos garantizaron una mayor igualdad entre el Parlamento y el Consejo. También se ha convertido en un requisito que la composición de la Comisión Europea esté sujeta a una votación de aprobación en su conjunto por parte del Parlamento. Sin embargo, la elección de los candidatos sigue siendo competencia del Consejo de la Unión Europea y la Comisión Europea conserva el poder exclusivo de iniciativa legislativa. [15] [16]
El Consejo de la UE (también conocido como "el consejo de ministros" y simplemente "el consejo") representa a los gobiernos nacionales de los estados miembros y, por lo tanto, su composición es esencialmente el número de estados miembros (27), aunque los votos se ponderan según la población de cada estado (consulte los procedimientos a continuación para obtener aclaraciones). Como tal, no se reúne por grupos políticos y, en lugar de realizar la mayor parte de su trabajo en comités, gran parte de su trabajo lo preparan representantes diplomáticos ( COREPER ).
Los parlamentos nacionales de los estados miembros de la UE tienen un "mecanismo de alerta temprana" según el cual si un tercio plantea una objeción -una "tarjeta amarilla"- basándose en que se ha violado el principio de subsidiariedad , entonces la propuesta debe ser revisada. Si una mayoría lo hace (una "tarjeta naranja"), entonces el Consejo o el Parlamento pueden rechazarla inmediatamente. Si se superan los problemas logísticos para poner esto en práctica, entonces el poder de los parlamentos nacionales podría ser criticado como una legislatura adicional, sin un debate común o una ubicación física: apodada por el Observador de la UE una "tercera cámara virtual". [17]
El procedimiento legislativo ordinario [18] es el principal procedimiento legislativo mediante el cual se adoptan directivas y reglamentos. Anteriormente se conocía como procedimiento de codecisión y, a veces, se lo denomina " método comunitario " en contraste con los " métodos intergubernamentales ", que pueden referirse de diversas formas al procedimiento de consulta o al método abierto de coordinación . [19] [20]
El artículo 294 TFUE [21] describe el procedimiento legislativo ordinario de la siguiente manera. La Comisión presenta una propuesta legislativa al Parlamento y al Consejo. En primera lectura, el Parlamento adopta su posición. Si el Consejo aprueba el texto del Parlamento, se adopta el acto. En caso contrario, adoptará su propia posición y la transmitirá al Parlamento con explicaciones. La Comisión también informa al Parlamento de su posición al respecto. En segunda lectura, el acto se adopta si el Parlamento aprueba el texto del Consejo o no toma una decisión. El Parlamento puede rechazar el texto del Consejo, lo que provocaría el fracaso de la ley, o modificarlo y devolverlo al Consejo. La Comisión vuelve a dar su opinión. Cuando la Comisión haya rechazado enmiendas en su dictamen, el Consejo debe actuar por unanimidad y no por mayoría. [11]
Si, dentro de los tres meses siguientes a la recepción del nuevo texto del Parlamento, el Consejo lo aprueba, se adopta. En caso contrario, el Presidente del Consejo, con el acuerdo del Presidente del Parlamento, convoca el Comité de Conciliación compuesto por el Consejo y un número igual de eurodiputados (con la asistencia en calidad de moderador de la Comisión). La comisión elabora un texto conjunto sobre la base de ambas posiciones. Si en un plazo de seis semanas no se logra un acuerdo sobre un texto común, entonces el acto ha fracasado. Si tiene éxito y la comisión aprueba el texto, el Consejo y el Parlamento (por mayoría) deberán aprobar dicho texto (tercera lectura). Si alguno de ellos no lo hiciere, el acto no se adoptará. [11]
El procedimiento se introdujo con el Tratado de Maastricht como procedimiento de codecisión [22] e inicialmente estaba destinado a sustituir al procedimiento de cooperación (véase más abajo). El procedimiento de codecisión fue modificado por el Tratado de Amsterdam [23] y el número de bases jurídicas a las que se aplica el procedimiento aumentó considerablemente tanto con este último Tratado como con el Tratado de Niza . Pasó a denominarse procedimiento legislativo ordinario y se amplió a casi todos los ámbitos, como la agricultura , la pesca , el transporte, los fondos estructurales, todo el presupuesto y el antiguo tercer pilar mediante el Tratado de Lisboa . [18]
El diálogo tripartito es un tipo de reunión informal utilizada en el procedimiento legislativo ordinario de la UE. En él participan representantes del Parlamento Europeo (PE), el Consejo de la UE y la Comisión Europea . Los diálogos tripartitos son reuniones igualmente tripartitas, aunque la CE actúa como mediadora entre el PE y el Consejo. Las negociaciones a tres bandas tienen como objetivo lograr un acuerdo entre las tres instituciones para acelerar el procedimiento legislativo ordinario. La expresión "diálogo tripartito formal" se utiliza a veces para describir las reuniones del Comité de Conciliación [24] que tienen lugar entre la segunda y la tercera lectura de una propuesta legislativa. Sin embargo, el término diálogo tripartito se refiere principalmente a negociaciones informales interinstitucionales [25] que pueden tener lugar en cualquier etapa del procedimiento legislativo ordinario, desde la primera etapa hasta la etapa del procedimiento de conciliación formal. [26] Sin embargo, los acuerdos alcanzados en los diálogos tripartitos deben ser aprobados mediante los procedimientos formales de cada una de las tres instituciones. Los diálogos tripartitos se "formalizaron" en 2007 [27] en una declaración conjunta del PE, el Consejo y la CE [28] pero no están regulados por la legislación primaria.
La evolución del proceso de integración europea, junto con la evolución del papel del PE como colegislador, han producido un aumento en el número de reuniones del diálogo tripartito. [29] Durante la legislatura 2009-2014, cuando el Tratado de Lisboa entró en vigor y el procedimiento de codecisión se convirtió en procedimiento legislativo ordinario (estableciendo el papel del PE y el Consejo de la UE como colegisladores), el 85 % de los Los actos fueron aprobados en primera lectura, el 13% en segunda lectura, mientras que sólo el 2% fueron incluidos en el procedimiento de conciliación. Esta tendencia corresponde a un aumento del número de diálogos tripartitos (más de 1.500 en el mismo período) [30] y se considera una prueba de la eficacia de los diálogos tripartitos para acelerar el procedimiento legislativo. [25]
La principal herramienta utilizada en los diálogos tripartitos es el documento de cuatro columnas, una hoja de trabajo dividida en cuatro secciones, cada una de las cuales comprende las posiciones de las tres instituciones de la UE. La primera columna está dedicada a la posición de la CE, la segunda a la posición del PE y la tercera a la posición del Consejo. La cuarta y última columna se deja para el texto comprometido que debe surgir. Sin embargo, aunque las dos primeras posiciones son públicas, las otras dos contienen a menudo elementos textuales que no han sido adoptados y el contenido de la cuarta columna sigue siendo inaccesible al público. [29] Los diálogos tripartitos han sido criticados por la falta de transparencia y democracia, tanto por el número limitado de representantes de la UE involucrados como por los métodos de trabajo. [31] El Defensor del Pueblo Europeo , el organismo de la UE responsable de investigar las quejas sobre la mala administración por parte de las instituciones y otros organismos de la UE, lanzó en 2015 una investigación estratégica para establecer la necesidad de una reforma del diálogo tripartito, presentando propuestas para una mayor transparencia. [32]
Los tratados prevén procedimientos legislativos especiales que se utilizarán en áreas sensibles. Estos ven al Consejo adoptar solo con la participación del otro. Procedimientos destacables son los de consulta y consentimiento, aunque se utilizan otros para casos específicos.
Según este procedimiento, el Consejo, actuando por unanimidad o por mayoría cualificada según el ámbito político de que se trate, puede adoptar legislación basada en una propuesta de la Comisión Europea previa consulta al Parlamento Europeo. Si bien debe consultar al Parlamento sobre las propuestas legislativas, el Consejo no está obligado por la posición del Parlamento. En la práctica, el Consejo frecuentemente ignoraba cualquier sugerencia del Parlamento e incluso a veces llegaba a un acuerdo antes de recibir la opinión del Parlamento. Sin embargo, el Tribunal de Justicia Europeo ha dictaminado que el Consejo debe esperar la opinión del Parlamento y el Tribunal ha anulado legislación que el Consejo adoptó antes de que el Parlamento emitiera su opinión. [33]
Antes del Acta Única Europea, el procedimiento de consulta era el procedimiento legislativo más utilizado en la entonces Comunidad Europea . La consulta todavía se utiliza para la legislación relativa a exenciones del mercado interior y al derecho de competencia. [34] El procedimiento también se utiliza en relación con los órganos consultivos de la Unión, como el Comité de las Regiones y el Comité Económico y Social, que deben ser consultados en una serie de áreas en virtud de los tratados que afectan a su área de especialización. Este procedimiento se lleva a cabo además de la consulta con el Parlamento Europeo u otros procedimientos legislativos.
En el procedimiento de aprobación (anteriormente procedimiento de aprobación), el Consejo puede adoptar legislación basada en una propuesta de la Comisión Europea después de obtener la aprobación del Parlamento. Por tanto, el Parlamento tiene el poder legal de aceptar o rechazar cualquier propuesta, pero no existe ningún mecanismo legal para proponer enmiendas. Sin embargo, el Parlamento ha previsto un comité de conciliación y un procedimiento para presentar informes provisionales en los que puede dirigir sus preocupaciones al Consejo y amenazar con retirar su consentimiento a menos que se atiendan sus preocupaciones. [35] Esto se aplica a la admisión de miembros , a los métodos de baja , a las disposiciones subsidiarias sobre bases jurídicas generales y a la lucha contra la discriminación. [34]
Los sistemas jurídicos internos de los Estados miembros son en su mayor parte un legado de diferentes legislaciones históricas [36], cada una de las cuales debe adaptarse para desempeñar un papel esencial a la hora de garantizar que las normas del derecho de la Unión Europea se apliquen de manera eficaz y uniforme. Los gobiernos de los Estados miembros tienen la obligación del tratado de la UE de modificar su legislación primaria y secundaria existente de una manera que sea razonablemente consistente y comprensible para los individuos y las empresas con el fin de hacer cumplir la legislación y las directivas de la UE de manera consistente y confiable en todas las jurisdicciones de cada estado miembro. la Unión Europea en el momento oportuno
Según este procedimiento, el Consejo puede adoptar actos jurídicos propuestos por la Comisión sin necesidad del dictamen del Parlamento. El procedimiento se utiliza para fijar el arancel exterior común (artículo 31 (antiguo artículo 26)) y para negociar acuerdos comerciales en el marco de la política comercial común de la UE (artículo 207, apartado 3). Sin embargo, formalmente estos actos no son actos legislativos.
En unas pocas áreas limitadas, la Comisión tiene la autoridad para adoptar legislación reglamentaria o técnica sin consultar ni obtener el consentimiento de otros órganos. La Comisión puede adoptar actos jurídicos por propia iniciativa en relación con los monopolios y las concesiones concedidos a empresas por los Estados miembros y en relación con el derecho de los trabajadores a permanecer en un Estado miembro después de haber trabajado allí (artículo 45, apartado 3, letra d), del TFUE). Mediante este procedimiento se han adoptado dos directivas: una sobre transparencia entre los Estados miembros y las empresas [13] y otra sobre competencia en el sector de las telecomunicaciones. [14] Formalmente estos actos no son actos legislativos.
El Tratado de Lisboa de 2009 creó dos formas diferentes de realizar nuevas modificaciones de los tratados de la Unión Europea: un procedimiento de revisión ordinario que es muy similar al proceso de revisión anterior en el sentido de que implica la convocatoria de una conferencia intergubernamental, y un procedimiento de revisión simplificado mediante el cual la tercera parte del Tratado sobre el Funcionamiento de la Unión Europea, que trata de la política interna y la acción de la Unión, podría modificarse mediante una decisión unánime del Consejo Europeo , siempre que no haya cambios en el ámbito de competencia de la UE, y sujeto a la ratificación por todos los estados miembros de la manera habitual.
El Tratado también prevé la Cláusula Pasarela que permite al Consejo Europeo decidir por unanimidad sustituir la votación unánime en el Consejo de Ministros por la votación por mayoría cualificada en áreas específicas, con el consentimiento previo del Parlamento Europeo, y pasar de un procedimiento legislativo especial a la procedimiento legislativo ordinario.
La Cláusula Pasarela permite cambiar los procedimientos de votación sin modificar los tratados de la UE. Según esta cláusula, el Consejo Europeo puede, tras recibir el consentimiento del Parlamento Europeo, votar por unanimidad para:
Una decisión del Consejo Europeo de utilizar cualquiera de estas disposiciones sólo puede entrar en vigor si, seis meses después de que todos los parlamentos nacionales hayan sido notificados de la decisión, ninguno se opone.
Los actos jurídicos resultantes de estos procedimientos pueden adoptar diversas formas. Un reglamento es una ley que tiene efecto directo; por ejemplo, el reglamento sobre tarifas de itinerancia que establece inmediatamente límites de precios para las llamadas de teléfonos móviles realizadas en otro estado de la UE. Es necesario transponer una directiva , dentro de ciertos límites, al derecho nacional; por ejemplo, la Directiva sobre la duración de los derechos de autor , que fue transpuesta en Grecia como Ley N° 2557/1997 y en Irlanda como Reglamento de las Comunidades Europeas (plazo de protección de los derechos de autor) de 1995 . Una decisión tiene efecto directo, pero sólo en relación con una persona o entidad específica, y también existen otros instrumentos no vinculantes.
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