La salvaguarda irlandesa (formalmente el Protocolo de Irlanda del Norte ) fue una propuesta de protocolo para un borrador de acuerdo de retirada del Brexit que nunca entró en vigor. Fue desarrollado por el gobierno de May y la Comisión Europea en diciembre de 2017 y finalizado en noviembre de 2018, y tenía como objetivo evitar una frontera evidente (con controles aduaneros) entre la República de Irlanda e Irlanda del Norte después del Brexit .
La salvaguarda habría requerido mantener a Irlanda del Norte en algunos aspectos del Mercado Único , hasta que se acordara un acuerdo alternativo entre la UE y el Reino Unido. La propuesta también preveía que el Reino Unido en su conjunto tuviera un territorio aduanero común con la UE hasta que se encontrara una solución para evitar la necesidad de controles aduaneros dentro del Reino Unido (entre Irlanda del Norte y Gran Bretaña ). El elemento de "respaldo" era que el acuerdo habría continuado aplicándose potencialmente indefinidamente a menos que el Reino Unido y la UE acordaran un acuerdo diferente, por ejemplo, un acuerdo comercial entre el Reino Unido y la UE al final del período de transición.
El gobierno irlandés y los nacionalistas norirlandeses (que estaban a favor de una Irlanda unida ) apoyaron el protocolo, mientras que los unionistas (que estaban a favor del Reino Unido existente ) se opusieron. A principios de 2019, el Parlamento de Westminster había votado tres veces en contra de la ratificación del Acuerdo de Retirada y, por tanto, también rechazó la salvaguarda.
En octubre de 2019, el nuevo gobierno de Johnson renegoció el borrador , reemplazando el respaldo. En el nuevo protocolo , todo el Reino Unido sale de la Unión Aduanera de la UE como un territorio aduanero único. Irlanda del Norte estará incluida en cualquier acuerdo comercial futuro con el Reino Unido , pero no tendrá aranceles ni restricciones sobre las mercancías que crucen la frontera irlandesa en cualquier dirección, creando así una frontera aduanera de facto en el Mar de Irlanda con Gran Bretaña . También existe un mecanismo de salida unilateral mediante el cual la Asamblea de Irlanda del Norte puede optar por abandonar el protocolo mediante mayoría simple de votos. [1] [2] [3] Este nuevo protocolo ha sido apodado por algunos [ ¿quién? ] como " Chequers para Irlanda del Norte", debido a su similitud con el plan de futura relación Chequers para todo el Reino Unido propuesto por Theresa May , que anteriormente había sido rechazado por la UE y criticado por Johnson. [3]
La frontera de Irlanda del Norte será la única frontera terrestre entre la Unión Europea y el Reino Unido tras el Brexit. [a] Sus 500 km (310 millas) de longitud, 300 cruces y la falta de barreras geográficas importantes hacen que sea difícil de controlar. [4]
En febrero de 1923, poco después de la creación del Estado Libre Irlandés , se acordó informalmente una Zona de Viaje Común (CTA) formada por el estado recién fundado y el Reino Unido, en la que cada parte haría cumplir las decisiones de inmigración externa de la otra, evitando así la necesidad de controles de inmigración entre los dos países. [5] Esta tradición ha continuado de modo que (a partir de septiembre de 2019 [update]) los ciudadanos irlandeses tienen derecho a establecerse, trabajar y votar en el Reino Unido, y los ciudadanos británicos en Irlanda tienen derechos similares. [6]
El conflicto de Irlanda del Norte estalló en 1969 e implicó el despliegue del ejército británico en el marco de la Operación Banner , llevando a cabo controles de seguridad, cerrando más de 100 cruces fronterizos y construyendo infraestructura de observación en toda Irlanda del Norte; estas medidas comenzaron a revertirse tras los altos el fuego del IRA en 1994 y 1997. [7]
Se consideró que la realización del Mercado Único Europeo en 1992 (iniciado por el Comisario Europeo Lord Cockfield ) y el Acuerdo del Viernes Santo (mediado por el senador irlandés-estadounidense Mitchell ) en 1998 permitieron desmantelar lo que anteriormente había sido una extensa infraestructura fronteriza entre el Norte y el Norte. Irlanda y la República de Irlanda. [8]
El 29 de marzo de 2017, la Primera Ministra Theresa May inició el proceso de negociación del Brexit de dos años de duración mediante la notificación prevista en el artículo 50 del Tratado de la UE. [9] En respuesta, los restantes países de la UE (UE27) publicaron su estrategia de negociación "por fases" que posponía cualquier negociación sobre la futura relación con el Reino Unido (la "Declaración Política" no vinculante), hasta que se concluyera un acuerdo de retirada vinculante. , cubriendo:
La República de Irlanda tiene, después de Luxemburgo, el segundo producto interno bruto per cápita más alto de la UE , gracias a un sistema fiscal corporativo favorable y a su membresía en el Mercado Único Europeo. [12] Aproximadamente el 85% de las exportaciones mundiales de mercancías irlandesas pasan por puertos del Reino Unido, aproximadamente la mitad de las cuales tienen como destino el Reino Unido, mientras que la otra mitad continúa hacia la UE a través de Dover y Calais. [13] Utilizar el Reino Unido como "puente terrestre" es rápido (toma 10,5 horas para la ruta Dublín-Holyhead-Dover-Calais) [14] pero podría verse comprometido por los controles aduaneros en Gales y Calais en un Brexit sin acuerdo. Esto se debe a que, en ausencia de un acuerdo comercial, la relación comercial de bienes entre el Reino Unido y la UE (incluida la República) volvería a los términos de membresía de la Organización Mundial del Comercio (OMC). Estos estipulan que los mismos aranceles y controles aduaneros deben aplicarse indiscriminadamente entre todos los miembros de la OMC ( criterio de nación más favorecida ), a menos que miembros específicos tengan un acuerdo comercial. [15] Este principio también se aplicaría al comercio a través de la frontera terrestre en Irlanda en ausencia de un acuerdo comercial.
En las reuniones del gobierno irlandés antes del referéndum sobre el Brexit en 2016, se identificó la frontera como una cuestión importante en caso de que se votara a favor de la salida. Desde el momento en que el resultado del referéndum estuvo claro, el gobierno irlandés dijo a otros países de la UE que (en palabras de The Guardian ) "la frontera [abierta] no se trataba sólo de proteger el mercado único, sino de la paz". [16] La Primera Ministra Theresa May dijo en octubre de 2016 que no habría "retorno a las fronteras del pasado". [17] Inicialmente hubo conversaciones bilaterales entre Dublín y Londres para idear soluciones técnicas a los problemas fronterizos. [16] En octubre de 2016, The Guardian informó que las propuestas británicas para evitar una frontera dura (mediante la introducción de controles de inmigración compatibles con el Reino Unido en los puertos y aeropuertos de la República de Irlanda) habían recibido "señales [de] apoyo" por parte del gobierno de Enda Kenny. . [18] Sin embargo, en 2017 un portavoz del nuevo gobierno irlandés, bajo Leo Varadkar , declaró que estos informes habían sido "mal informados" y que "no había dudas de que funcionarios del Reino Unido actuaran como agentes fronterizos en Irlanda". [19] [20]
El 7 de septiembre de 2017, la Comisión Europea, con su negociador jefe Michel Barnier, publicó unos principios rectores para el diálogo sobre Irlanda/Irlanda del Norte que reiteraban y ampliaban los principios dados en las directrices del 29 de abril, en particular la protección del Acuerdo del Viernes Santo y la continuación de la Zona Común de Viajes . [21] El 9 de septiembre de 2017, la Comisión de la UE publicó varios documentos de negociación, incluidos los "Principios rectores del diálogo para Irlanda/Irlanda del Norte". En esto, la UE declara que es responsabilidad del Reino Unido proponer soluciones para la frontera irlandesa post-Brexit. El documento prevé que en este caso sería permisible una solución "única"; en otras palabras, cualquier solución irlandesa excepcional no debería verse como un modelo para las relaciones post-Brexit con los demás miembros de la UE en cuestiones de control fronterizo y aduanero, por ejemplo ETIAS . [22]
Las negociaciones entre funcionarios condujeron a un borrador de acuerdo que se esperaba finalizar en una reunión entre Jean-Claude Juncker y Theresa May en Bruselas el 4 de diciembre de 2017. Hubo avances en el acuerdo financiero y los derechos de los ciudadanos, pero la reunión fue abandonada después El Partido Unionista Democrático de Irlanda del Norte se opuso a los arreglos para la frontera irlandesa. [23]
Las conversaciones se reanudaron los días siguientes y culminaron en la publicación, el 8 de diciembre, de un informe conjunto en el que se establecían los compromisos que se reflejarían en el Acuerdo de Retirada. Tanto el equipo negociador del Reino Unido como el de la UE manifestaron su preferencia por evitar una "frontera dura" [24] y propusieron un borrador acordado para un Acuerdo de Retirada que incluía una salvaguarda:
49. El Reino Unido sigue comprometido a proteger la cooperación Norte-Sur y a cumplir su garantía de evitar una frontera dura. Cualquier acuerdo futuro debe ser compatible con estos requisitos generales. La intención del Reino Unido es lograr estos objetivos a través de la relación general UE-Reino Unido. Si esto no fuera posible, el Reino Unido propondrá soluciones específicas para abordar las circunstancias únicas de la isla de Irlanda. A falta de soluciones acordadas, el Reino Unido mantendrá plena alineación con aquellas normas del Mercado Interior y la Unión Aduanera que, ahora o en el futuro, apoyan la cooperación Norte-Sur, la economía insular y la protección del Acuerdo de 1998. . [25]
Además, el párrafo 50 subrayaba que no habría nuevos controles sobre los bienes y servicios que se trasladaran de Irlanda del Norte a Gran Bretaña. Posteriormente, en 2018, la versión de la UE del acuerdo de retirada final omitió el párrafo 50 por considerar que se trata de un asunto interno del Reino Unido. Este acuerdo de retirada final de 2018 fue aprobado inicialmente por la Primera Ministra británica (Theresa May), pero el DUP (de cuyo apoyo de confianza y suministro dependía la administración minoritaria del gobierno ) lo vetó en la votación parlamentaria de enero de 2019. [26]
El 14 de noviembre de 2018, tras una reunión de gabinete de cinco horas, la Primera Ministra May anunció que su Gabinete había aprobado un proyecto de acuerdo de retirada con la UE. [27] [28] [29] [30] El mismo día, el gobierno publicó la Explicación del acuerdo sobre la retirada del Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte de la Unión Europea , afirmando que las negociaciones sobre el futuro Reino Unido-UE la relación estaba en curso y que el Acuerdo de Retirada (vinculante) no se firmaría sin una Declaración Política acordada (no vinculante) sobre la relación futura "sobre la base de que nada está acordado hasta que todo esté acordado". [31]
El artículo 1, apartado 3, del protocolo de Irlanda del Norte establece sus objetivos:
Este Protocolo establece los arreglos necesarios para abordar las circunstancias únicas en la isla de Irlanda, mantener las condiciones necesarias para una cooperación Norte-Sur continua, evitar una frontera dura y proteger el Acuerdo de 1998 en todas sus dimensiones. [32]
El concepto de "frontera dura" se define por "infraestructura física y controles", como se indica en el preámbulo del protocolo en la página 303:
RECORDANDO el compromiso del Reino Unido de proteger la cooperación Norte-Sur y su garantía de "evitar una frontera dura, incluida cualquier infraestructura física o controles y comprobaciones conexos, y teniendo en cuenta... [32]
El concepto de "proteger" el Acuerdo de 1998 no se define ni se menciona con más detalle en el Protocolo de Irlanda del Norte ni en el Acuerdo de Retirada en su conjunto.
Los medios declarados por el protocolo para lograr los objetivos se especifican (con referencia al mercado interno de la Unión Europea y la unión aduanera) tres párrafos más adelante en la misma página:
RECORDANDO que el Informe conjunto de los negociadores de la Unión Europea y del Gobierno del Reino Unido sobre los avances durante la fase 1 de las negociaciones en virtud del artículo 50 TUE [Tratado de la Unión Europea] sobre la retirada ordenada del Reino Unido de la Unión Europea de 8 de diciembre de 2017 describe tres escenarios diferentes para proteger la cooperación Norte-Sur y evitar una frontera dura, pero que este Protocolo se basa en el tercer escenario de mantener la plena alineación con aquellas normas del mercado interior de la Unión y de la unión aduanera que, ahora o en el futuro, apoyan La cooperación Norte-Sur, la economía insular y la protección del Acuerdo de 1998, se aplicarán a menos y hasta que se acuerde un acuerdo alternativo que implemente otro escenario... [32]
Para evitar una frontera entre Irlanda del Norte y el resto del Reino Unido, el artículo 6 del protocolo de Irlanda del Norte propone que desde el final de la fase de transición (el 31 de diciembre de 2020), el Reino Unido y los territorios aduaneros de la UE operarán como uno solo hasta el Las partes acuerdan conjuntamente que se ha llegado a un acuerdo alternativo mutuamente satisfactorio . [33] El territorio aduanero único entre el Reino Unido y la UE no cubre los productos pesqueros: como resultado, el pescado transportado desde Gran Bretaña a Irlanda del Norte estaría sujeto a aranceles de la UE a menos que se alcanzara un acuerdo separado sobre pesca. [34]
Irlanda del Norte estará sujeta, según el artículo 6, apartado 2, a todo el Código Aduanero de la UE y se considerará parte del territorio aduanero de la UE, según el artículo 15, apartado 1. Además, Irlanda del Norte mantendrá una "alineación regulatoria" con el Mercado Único de la UE, nuevamente hasta que se pueda establecer un acuerdo alternativo mutuamente satisfactorio para las regulaciones del Mercado Único, así como para las Aduanas e Impuestos Especiales. [35] [36]
Los artículos 2 y 20 proporcionan formas de limitar el respaldo. El artículo 2(2) del protocolo establece que se trata de una medida temporal [37] mientras el Reino Unido identifique y desarrolle una tecnología mutuamente satisfactoria que aplique controles aduaneros, especiales, fitosanitarios y de otro tipo en la frontera entre el Reino Unido y la UE, sin cualquier infraestructura fronteriza evidente. Los acuerdos deben ser tales que cumplan con la sección 10 de la Ley (Retirada) de la Unión Europea de 2018 , sobre "Continuación de la cooperación norte-sur y prevención de nuevos acuerdos fronterizos".
En los meses siguientes, el Parlamento del Reino Unido se negó tres veces a ratificar el acuerdo. [38] En julio de 2019, Boris Johnson se convirtió en primer ministro del Reino Unido y líder del Partido Conservador . El 28 de agosto de 2019, [39] el gobierno de Johnson se negó a cualquier negociación con Bruselas a menos que se eliminara la salvaguarda, lo que la UE declaró que no haría. [40]
El gobierno irlandés, en particular, insistía en este respaldo. [41] [42]
Este protocolo contó con la firme oposición del Partido Unionista Democrático [43] , que lo consideró un debilitamiento del lugar de Irlanda del Norte dentro del Reino Unido, [44] y varios comentaristas lo consideran la razón principal por la que el acuerdo de retirada no ha sido ratificado. por el Parlamento del Reino Unido . [45] [46] [47] Desde 2018, el DUP ha dicho que la salvaguarda de Irlanda del Norte debe eliminarse del acuerdo de retirada del Brexit si quieren continuar apoyando al gobierno conservador en la Cámara de los Comunes, [48] [49] aunque el partido ha dicho que está abierto a un límite de tiempo para el respaldo. [50]
El protocolo también cuenta con la oposición del Partido Unionista del Ulster [51] y la Voz Unionista Tradicional . [52]
El Sinn Féin , el SDLP , el Partido Alianza de Irlanda del Norte y el Partido Verde de Irlanda del Norte apoyan la salvaguarda. [53]
En abril de 2019, un informe encargado por el Partido Verde alemán concluyó que la salvaguarda podría permitir al Reino Unido socavar las normas ambientales, laborales y de consumo de la UE, porque carece de controles suficientemente detallados. [54]
Un comentarista dice que Gran Bretaña se enfrenta a un trilema entre tres objetivos en competencia: una frontera abierta en la isla; sin frontera en el Canal del Norte ; y ninguna participación británica en el Mercado Único Europeo y la Unión Aduanera de la Unión Europea . [55]
Según encuestas en Irlanda del Norte que exploran diferentes escenarios de Brexit, el 60% de la población apoyaría un vínculo NI-UE más estrecho que el vínculo GB-UE post-Brexit. [56] [57]
Muchos parlamentarios conservadores y del DUP que apoyaban el Brexit continuaron oponiéndose a la salvaguarda sin una fecha de finalización especificada, preocupados de que pudiera vincular al Reino Unido indefinidamente a muchas normas de la UE, [58] aunque en enero de 2019 el DUP dijo que estaba abierto a la idea. de un respaldo de tiempo limitado. [59] La parte de la UE (en particular el gobierno irlandés) considera que una garantía por tiempo limitado no tiene valor, en particular debido al escepticismo sobre cualquier entrega a corto plazo de "acuerdos alternativos" . [42]
El 15 de enero de 2019, el parlamento del Reino Unido rechazó una moción del gobierno para aprobar su proyecto de acuerdo de retirada. A finales de enero de 2019, muchos parlamentarios conservadores y del DUP que apoyaban el Brexit seguían oponiéndose a una salvaguarda sin una fecha de finalización especificada, preocupados de que pudiera vincular al Reino Unido a muchas normas de la UE de forma indefinida. [60] En votaciones posteriores, la mayoría de los rebeldes conservadores votaron a favor del Acuerdo de Retirada y la salvaguarda, aunque el DUP continuó oponiéndose y, por lo tanto, contribuyó a su continua derrota. Esta oposición se produjo a pesar de una encuesta de opinión de LucidTalk (publicada el 6 de diciembre de 2018) que indicaba que el 65% de los votantes de Irlanda del Norte estaban a favor de un Brexit que mantuviera a Irlanda del Norte en el mercado único y la unión aduanera de la UE. [57] El 28 de enero de 2019, May expresó su oposición al respaldo que ella y la UE habían acordado, e instó a los parlamentarios conservadores a votar a favor de una enmienda secundaria que reemplazara el respaldo con "arreglos alternativos" no especificados. [61] [62]
El 29 de enero de 2019, la Cámara de los Comunes votó 317 a 301 para aprobar la enmienda de Sir Graham Brady a la moción de próximos pasos para el Brexit, [63] que pide que "la salvaguarda de Irlanda del Norte sea reemplazada por acuerdos alternativos para evitar una frontera dura". , apoya salir de la Unión Europea con un acuerdo y, por lo tanto, apoyaría el Acuerdo de Retirada sujeto a este cambio".
Tras la votación, Michel Barnier dijo que la salvaguarda es "parte integral" del acuerdo de retirada del Brexit del Reino Unido y no sería renegociada. [64]
Barnier dijo a la radio francesa RTL: "El tiempo es demasiado corto para encontrar un acuerdo alternativo al respaldo irlandés y el acuerdo de divorcio de Gran Bretaña con la Unión Europea no se reabrirá a la negociación". [sesenta y cinco]
El 13 de noviembre de 2018 se presentó un humilde discurso ante la Cámara de los Comunes , solicitando la divulgación del asesoramiento legal brindado al gobierno con respecto al acuerdo de retirada de la UE propuesto. La respuesta del gobierno fue presentada al parlamento por el fiscal general Geoffrey Cox el 3 de diciembre. Sin embargo, al día siguiente, los diputados lo consideraron incompleto, lo que llevó a una votación en la que, por primera vez en la historia, se consideró que el Gobierno del Reino Unido estaba en desacato al Parlamento . [66]
El aviso completo se publicó más tarde y muestra que los términos de la salvaguarda podrían significar que el Reino Unido podría enfrentarse a "rondas de negociaciones prolongadas y repetidas". [67] En marzo de 2019 se publicó un consejo adicional que decía que la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados podría utilizarse si se demostraba que la salvaguarda tenía un "efecto socialmente desestabilizador en Irlanda del Norte". [68]
A Kit Malthouse se le atribuyó el mérito de haber convocado un acuerdo entre facciones limitadas del Partido Conservador sobre el Brexit el 29 de enero de 2019. [69] La propuesta constaba de dos partes. El plan A era reabrir el acuerdo de retirada con la UE y renegociar la salvaguarda. El período de transición de Gran Bretaña también se ampliaría para que hubiera más tiempo para acordar la relación futura. El plan B era similar a un " no acuerdo " gestionado. Algunos partidarios de la salida de Malthouse vieron el compromiso de Malthouse como un complemento a la enmienda de Graham Brady : en pocas palabras, pretendía sustituir el mecanismo de salvaguarda por otro diferente, que permitiera una transición fluida hacia un acuerdo o estableciera un triple red de seguridad si no hay acuerdo. Los negociadores de la UE vieron el plan como poco realista y un ejemplo de cómo el Partido Conservador negocia consigo mismo, y un funcionario de la UE llegó incluso a llamarlo "loco". [70] [71] El 13 de marzo de 2019, la Cámara de los Comunes rechazó el compromiso de Malthouse por un margen de 374 a 164 [72] [73]
A junio de 2019 [update], estos arreglos alternativos aún no se han identificado. El 8 de mayo de 2019, el Partido Conservador del Reino Unido creó un "panel de expertos" para asesorar a su Comisión de Acuerdos Alternativos sobre posibles soluciones técnicas al dilema. [74]
En julio de 2019, Theresa May dimitió y Boris Johnson se convirtió en primer ministro, y Boris Johnson dijo que quería sustituir la salvaguarda irlandesa dentro del Acuerdo de Retirada. [75] El 19 de agosto, el Primer Ministro, en una carta dirigida al Presidente del Consejo Europeo , describió el acuerdo como "antidemocrático e incompatible con la soberanía del Reino Unido". [76] Destacó que era "inconsistente con el destino final deseado por el Reino Unido" para su relación con la UE. Su tercera razón declarada para que la salvaguarda sea inviable es que "corre el riesgo de debilitar" el Acuerdo del Viernes Santo y el proceso de paz de Irlanda del Norte . Donald Tusk respondió que quienes se oponían al acuerdo sin "alternativas realistas" apoyaban el restablecimiento de una frontera dura en la isla de Irlanda. Esta es la realidad "aunque no lo admitan", añadió. "La salvaguarda es un seguro para evitar una frontera dura en la isla de Irlanda a menos y hasta que se encuentre una alternativa", tuiteó Tusk. [77] Las "fuentes" del gobierno irlandés consideraron que "el objetivo mismo de la salvaguarda es mantener el status quo, garantizando la libre circulación y la ausencia de una frontera dura en la isla de Irlanda; lo cual es fundamental para el Acuerdo General de Amistad. La realidad es que el Brexit en sí mismo es una amenaza para el GFA". [78]
El 10 de octubre de 2019, Johnson y Leo Varadkar mantuvieron conversaciones "muy positivas y muy prometedoras" que llevaron a la reanudación de las negociaciones, [80] y una semana después Johnson y Jean-Claude Juncker anunciaron que habían llegado a un acuerdo (sujeto a ratificación). sobre un nuevo Acuerdo de Retirada que sustituyó la salvaguarda por un nuevo protocolo sobre Irlanda del Norte/República de Irlanda. [81]
Cuadro 2: Paraísos fiscales más grandes
Todo acuerdo posterior entre la Unión y el Reino Unido indicará las partes del presente Protocolo que reemplaza. Una vez que un acuerdo posterior entre la Unión y el Reino Unido sea aplicable después de la entrada en vigor del Acuerdo de Retirada, el presente Protocolo, a partir de la fecha de aplicación de dicho acuerdo posterior y de conformidad con las disposiciones de dicho acuerdo que establezcan el efecto de dicho acuerdo sobre el presente Protocolo, no se aplicará o dejará de aplicarse, según sea el caso, en su totalidad o en parte, sin perjuicio del artículo 20.
El gobierno del Reino Unido no ha podido lograr que se apruebe el Acuerdo de Retirada de la UE del Reino Unido principalmente debido a las objeciones al Respaldo para Irlanda del Norte (oficialmente llamado Protocolo sobre Irlanda del Norte). Los objetores temen que el Reino Unido quede permanentemente atrapado en el Backstop.(El Dr. Roxan es profesor asociado en el Departamento de Derecho de la LSE).
El principal problema del Acuerdo es la salvaguarda (no limitada en el tiempo) para Irlanda del Norte.
Esta vez tuvo que reconocer que el Acuerdo de Retirada era inaceptable para el parlamento británico y que el respaldo era identificado como el principal problema.
Al afirmar la dura soberanía del Reino Unido en Irlanda del Norte, el primer ministro está poniendo en riesgo el consenso que el país logró dolorosamente.
