Una declaración de firma es un pronunciamiento escrito emitido por el Presidente de los Estados Unidos tras la firma de un proyecto de ley . Por lo general, están impresos en la Compilación de documentos presidenciales del Registro Federal y en el Código de noticias administrativas y del Congreso de los Estados Unidos (USCCAN). Las declaraciones ofrecen la visión del presidente sobre la ley o leyes creadas por el proyecto de ley.
Hay dos tipos de declaraciones firmadas. Un tipo, que no es controvertido, consiste únicamente en retórica o comentario político, como elogiar lo que hace el proyecto de ley y agradecer al Congreso por aprobarlo. El otro tipo, que ha generado una controversia significativa, es más técnico o legalista y consiste en las interpretaciones que hace el presidente del significado de las disposiciones del proyecto de ley, incluidas afirmaciones de que una o más secciones son inconstitucionales. Este último tipo suele equivaler a una afirmación de que las restricciones legales recién creadas sobre el poder ejecutivo o el presidente no son vinculantes y no necesitan ser aplicadas u obedecidas tal como están escritas.
Durante la administración del presidente George W. Bush , hubo una controversia sobre el uso por parte del presidente de declaraciones firmadas para impugnar numerosas secciones de proyectos de ley como restricciones inconstitucionales al poder ejecutivo; Bush utilizó el dispositivo tanto para cuestionar más disposiciones de las que habían hecho todos los presidentes anteriores juntos, como para promover una concepción inusualmente amplia del poder presidencial. Sin embargo, la administración Bush no inventó esta práctica: los presidentes anteriores también habían utilizado la firma de declaraciones de esa manera desde la administración Reagan, y la siguiente administración Obama [1] también continuó con la práctica. En agosto de 2006, la cámara de delegados de la Asociación de Abogados de Estados Unidos adoptó la conclusión de un grupo de trabajo de que los presidentes deberían dejar de utilizar la firma de declaraciones para modificar el significado de leyes debidamente promulgadas porque la práctica sirve para "socavar el estado de derecho y nuestro sistema constitucional de separación" . de poderes ". [2]
Un estudio publicado por el entonces Fiscal General Adjunto Walter Dellinger (1993-1996) agrupó las declaraciones de firma en tres categorías: [3]
En su uso reciente, la frase "declaración de firma" se ha referido principalmente a declaraciones de un presidente que declara que ciertos nuevos estatutos que ha promulgado son inconstitucionales y, por lo tanto, no necesitan ser aplicados ni obedecidos, y que dirigen, explícita o implícitamente, al poder ejecutivo. departamentos y agencias a interpretar los nuevos estatutos de la misma manera.
Los críticos, incluida la Asociación de Abogados de Estados Unidos, han sostenido que esta práctica equivale a un veto de partidas individuales porque permite a un presidente aceptar las partes de un proyecto de ley que le gustan mientras rechaza otras partes que los legisladores agruparon junto con esas partes, excepto que otorga El Congreso no tiene capacidad para votar para anular un veto. (La Corte Suprema sostuvo que los vetos de partidas individuales son inconstitucionales en un caso de 1998, Clinton v. Ciudad de Nueva York . [4] ) Los partidarios de firmar declaraciones han sostenido que la práctica es necesaria como una cuestión de realidad política porque el Congreso frecuentemente aprueba grandes proyectos de ley que cubren muchos temas y pueden tener pequeños defectos, y que paralizaría al gobierno si un presidente vetara dicha legislación por los pequeños defectos.
Existe una controversia sobre cómo contabilizar el uso que hace un ejecutivo de firmar declaraciones. [5]
Una complejidad se centra en lo que se considera una declaración de firma relevante . Un conteo del número total de declaraciones de firma de proyectos de ley por parte de cualquier presidente en particular que incluyeran mensajes puramente retóricos y políticos sobre la legislación daría como resultado un número engañoso a los efectos de una discusión sobre la firma de declaraciones que plantean impugnaciones constitucionales a secciones de los proyectos de ley que se están promulgando. ley.
Otra complejidad se centra en si lo que importa es el número de proyectos de ley a los que se les ha adjuntado una declaración de firma, o el número de impugnaciones a secciones recién creadas del código estatutario. Por ejemplo, el Congreso podría aprobar tres proyectos de ley breves sobre temas distintos, cada uno de ellos firmado por un presidente pero cuestionado con tres declaraciones de firma diferentes. O el Congreso podría agrupar el mismo lenguaje legislativo en un solo proyecto de ley con tres secciones, sobre el cual un presidente podría emitir una declaración firmada que presentara tres impugnaciones discretas. Como cuestión de sustancia jurídica, el resultado es el mismo: tres impugnaciones de nuevas secciones de la ley, pero estas últimas podrían medirse como uno o tres actos presidenciales.
Un informe del Servicio de Investigación del Congreso publicado el 17 de septiembre de 2007 [6] comparó el número total de declaraciones firmadas por presidentes que formulaban alguna objeción constitucional a al menos una parte de un proyecto de ley (independientemente de cuántas secciones del proyecto fueran señaladas) con el total número de mensajes emitidos por los presidentes, incluidos aquellos que eran mensajes puramente retóricos o políticos. Según esa métrica, llegó a las siguientes conclusiones:
El presidente Reagan emitió 250 declaraciones firmadas, 86 de las cuales (34%) contenían disposiciones que objetaban una o más de las disposiciones legales promulgadas. El presidente George HW Bush continuó con esta práctica, emitiendo 228 declaraciones firmadas, 107 de las cuales (47%) plantearon objeciones. La concepción del poder presidencial que tenía el presidente [Bill] Clinton demostró estar en gran medida en consonancia con la de las dos administraciones anteriores. A su vez, el presidente Clinton hizo un uso agresivo de la declaración firmada, emitiendo 381 declaraciones, 70 de las cuales (18%) plantearon objeciones constitucionales o legales. El presidente George W. Bush ha continuado con esta práctica, emitiendo 152 declaraciones firmadas, 118 de las cuales (78%) contienen algún tipo de impugnación u objeción. [6]
En marzo de 2009, The New York Times citó una métrica diferente. Ignoró declaraciones puramente retóricas o de mensajes políticos, al tiempo que contó el número de impugnaciones de secciones dentro de proyectos de ley a las que los presidentes formularon objeciones constitucionales, independientemente de cuántos proyectos de ley y declaraciones adjuntas estuvieran involucradas. Según esa métrica, relató los siguientes hallazgos:
El Sr. [George W.] Bush... rompió todos los récords al utilizar declaraciones firmadas para impugnar alrededor de 1.200 secciones de proyectos de ley durante sus ocho años en el cargo, aproximadamente el doble de la cantidad impugnada por todos los presidentes anteriores combinados, según datos compilados por Christopher Kelley. , profesor de ciencias políticas en la Universidad de Miami en Ohio. [7]
Ninguna disposición de la Constitución de los EE. UU. , estatuto federal o principio del derecho consuetudinario permite o prohíbe explícitamente la firma de declaraciones. Sin embargo, tampoco existe ninguna parte de la Constitución que otorgue valor legal a la firma de declaraciones. El Artículo I , Sección 7 (en la Cláusula de Presentación ) faculta al presidente para vetar una ley en su totalidad, firmarla o no hacer nada. El artículo II , Sección 3 exige que el ejecutivo "cuide que las leyes se ejecuten fielmente". La Constitución no autoriza al presidente a elegir qué partes de las leyes del Congreso válidamente promulgadas va a obedecer y ejecutar, y cuáles no. La complejidad es que si una sección del código estadounidense no es constitucional, entonces, por definición, no fue promulgada válidamente. Una parte del debate, entonces, es si es apropiado que un presidente en particular promulgue como ley una sección estatutaria que consideró inválida en ese momento, al tiempo que declara que no la considerará vinculante, en lugar de vetar el proyecto de ley completo. y enviarlo de regreso al Congreso.
Las declaraciones firmadas no parecen tener fuerza legal fuera del poder ejecutivo por sí solas, aunque todas son publicadas por el Registro Federal . En la práctica, aquellos que anuncian las interpretaciones de un presidente (u objeciones constitucionales a) leyes recién promulgadas equivalen, implícita o explícitamente, a instrucciones a funcionarios gubernamentales subordinados para que interpreten las nuevas leyes de la misma manera. Existe una controversia sobre si deben considerarse parte de la historia legislativa .
Las declaraciones presidenciales firmadas mantienen una potencia particular con las agencias ejecutivas federales, ya que estas agencias a menudo son responsables de la administración y aplicación de las leyes federales. Un artículo de 2007 en la Revista de Derecho Administrativo señaló cómo el uso de declaraciones firmadas por parte de algunas agencias federales puede no resistir desafíos legales bajo los estándares del derecho consuetudinario de deferencia judicial a la acción de la agencia. [8]
La Corte Suprema no ha abordado directamente los límites de la firma de declaraciones. En general, se considera que Marbury contra Madison (1803) y su progenie establecieron la revisión judicial como un poder de la Corte, más que del Ejecutivo. Chevron USA, Inc. v. Natural Resources Defense Council, Inc. , 467 US 837 (1984), estableció la deferencia judicial a las interpretaciones ejecutivas de una ley "si el Congreso no ha abordado directamente la cuestión precisa en cuestión" y si la interpretación es razonable. Esto se aplica únicamente a las agencias ejecutivas; el propio presidente no tiene derecho a la deferencia de Chevron. En la medida en que una declaración de firma anularía parte o la totalidad de una ley, la Corte pudo haber abordado el asunto en Clinton v. Ciudad de Nueva York (1998), que invalidó el veto de partidas individuales porque violaba el bicameralismo y la presentación .
El primer presidente que emitió una declaración firmada fue James Monroe . [9] Hasta la década de 1980, con algunas excepciones, las declaraciones firmadas eran generalmente proclamaciones triunfales, retóricas o políticas y en su mayoría no eran anunciadas. Hasta que Ronald Reagan asumió la presidencia, sólo se habían emitido 75 declaraciones; Reagan y sus sucesores George HW Bush y Bill Clinton produjeron 247 declaraciones firmadas entre los tres. [10] A finales de 2004, George W. Bush había emitido 108 declaraciones firmadas que contenían 505 impugnaciones constitucionales. [10] Al 30 de enero de 2008, había firmado 157 declaraciones firmadas impugnando más de 1.100 disposiciones de la ley federal. [11]
El auge en el uso de declaraciones firmadas durante la administración Reagan coincide con la redacción de Samuel Alito –entonces abogado de la Oficina de Asesoría Jurídica del Departamento de Justicia– de un memorando de 1986 que defendía las "declaraciones firmadas interpretativas" como forma de herramienta para "aumentar el poder del Ejecutivo para dar forma a la ley". Alito propuso añadir declaraciones firmadas a un "número razonable de proyectos de ley" como proyecto piloto, pero advirtió que "es probable que al Congreso le moleste el hecho de que el Presidente tenga la última palabra en cuestiones de interpretación". [12]
Un memorando del 3 de noviembre de 1993 del abogado de la Casa Blanca, Bernard Nussbaum, explicaba el uso de declaraciones firmadas para objetar una legislación potencialmente inconstitucional:
Si el Presidente puede negarse adecuadamente a hacer cumplir una ley, al menos cuando infringe inconstitucionalmente sus poderes, entonces podría decirse que puede anunciar adecuadamente al Congreso y al público que no hará cumplir una disposición de una ley que está firmando. Si es así, entonces una declaración firmada que cuestione lo que el Presidente determina que es una usurpación inconstitucional de su poder, o que anuncie la falta de voluntad del Presidente para hacer cumplir (o la voluntad de litigar) tal disposición, puede ser un ejercicio válido y razonable de la autoridad presidencial. . [3]
Este mismo memorando del Departamento de Justicia observaba que el uso de declaraciones presidenciales firmadas para crear historia legislativa para el uso de los tribunales era poco común antes de las presidencias de Reagan y Bush. En 1986, el Fiscal General Edwin Meese llegó a un acuerdo con West Publishing Company para publicar las declaraciones presidenciales firmadas por primera vez en el US Code Congressional and Administration News, la colección estándar de historia legislativa.
El 24 de julio de 2006, el Grupo de Trabajo de la Asociación de Abogados de Estados Unidos sobre la firma de declaraciones presidenciales y la doctrina de la separación de poderes, designado por el presidente de la ABA , Michael S. Greco , emitió un informe ampliamente publicitado condenando algunos usos de la firma de declaraciones. El informe y las recomendaciones del grupo de trabajo fueron aprobados por unanimidad por los delegados de la ABA en su reunión de agosto de 2006. [2]
El panel bipartidista e independiente estuvo presidido por el abogado de Miami Neal Sonnett , ex fiscal federal adjunto y jefe de la División Penal del Distrito Sur de Florida. Fue presidente de la Sección de Justicia Penal de la ABA, presidente del Grupo de Trabajo de Vigilancia Nacional de la ABA y del Grupo de Trabajo de la ABA sobre el Tratamiento de Combatientes Enemigos; y presidente electo de la Sociedad de la Judicatura Estadounidense. El informe decía en parte:
Entre esas recomendaciones unánimes, el Grupo de Trabajo votó a favor de:
- oponerse, por ser contrario al estado de derecho y a nuestro sistema constitucional de separación de poderes , a que un Presidente emita declaraciones firmadas para reclamar la autoridad o manifestar la intención de ignorar o negarse a hacer cumplir total o parcialmente una ley que ha firmado, o de interpretar dicha ley de manera inconsistente con la clara intención del Congreso;
- instar al Presidente, si cree que cualquier disposición de un proyecto de ley pendiente ante el Congreso sería inconstitucional si se promulgara, a que comunique dichas preocupaciones al Congreso antes de su aprobación;
- instar al Presidente a limitar cualquier declaración firmante a sus puntos de vista sobre el significado, propósito e importancia de los proyectos de ley, y a usar su poder de veto si cree que todo o parte de un proyecto de ley es inconstitucional;
- instar al Congreso a promulgar legislación que requiera que el Presidente presente prontamente al Congreso una copia oficial de todas las declaraciones firmadas, y que informe al Congreso las razones y el fundamento legal de cualquier caso en el que reclame la autoridad, o declare la intención, de ignorar o rechazar hacer cumplir total o parcialmente una ley que ha firmado, o interpretar dicha ley de manera inconsistente con la clara intención del Congreso, y hacer que todas esas presentaciones estén disponibles en una base de datos de acceso público. [ cita necesaria ]
El senador Arlen Specter (entonces republicano de Pensilvania ) presentó la Ley de Declaraciones de Firma Presidencial de 2006 el 26 de julio de 2006. [13] El proyecto de ley:
El proyecto de ley fue remitido al Comité Judicial del Senado , que Specter presidía en ese momento, el día de su presentación. [13] Como ocurre con todos los proyectos de ley no aprobados, expiró al finalizar el 109º Congreso de los Estados Unidos el 9 de diciembre de 2006.
Spectre reintrodujo la legislación con la Ley de Declaraciones de Firma Presidencial de 2007, pero murió en el mismo comité. [15]
El uso de declaraciones firmadas por parte de George W. Bush fue y es controvertido, tanto por el número de secciones del proyecto de ley que impugnó (más de 1.200, o el doble que todos los presidentes anteriores juntos) como por la visión amplia del poder ejecutivo que utilizó al utilizar el dispositivo. para avanzar. Lo más famoso es que utilizó una declaración firmada en diciembre de 2005 para afirmar que, por ser comandante en jefe y jefe del llamado poder ejecutivo unitario, una nueva ley que pretendía prohibir la tortura era inconstitucional. [16] Esa declaración, adjunta a la Ley de Tratamiento de Detenidos de 2005 , impugnaba específicamente, entre otras, una disposición que prohíbe el trato cruel, inhumano y degradante a los detenidos bajo custodia estadounidense con el siguiente lenguaje:
El poder ejecutivo interpretará... la Ley, relativa a los detenidos, de manera consistente con la autoridad constitucional del Presidente para supervisar el poder ejecutivo unitario y como Comandante en Jefe... [un enfoque que] 'ayudará a lograr el objetivo compartido del Congreso y el Presidente. . . de proteger al pueblo estadounidense de nuevos ataques terroristas".
El uso de declaraciones firmadas que entran en la categoría constitucional puede crear enigmas para los empleados del poder ejecutivo. El politólogo James Pfiffner ha escrito:
El presidente es el jefe del poder ejecutivo y, en general, los funcionarios del poder ejecutivo están obligados a seguir sus instrucciones. En los casos en que a un subordinado se le ordena hacer algo ilegal, la persona puede legítimamente rechazar la orden. Pero si se ordena al administrador público que se niegue a ejecutar la ley... porque el presidente ha determinado que la ley infringe su propia interpretación de su autoridad constitucional, el administrador público enfrenta un dilema ético. [17]
El 9 de marzo de 2009, el presidente Barack Obama ordenó a sus funcionarios ejecutivos que consultaran al fiscal general Eric Holder antes de basarse en una de las declaraciones firmadas por George W. Bush para eludir un estatuto. [18] Declaró que sólo planeaba utilizar declaraciones firmadas cuando el Congreso le diera legislación que contenga disposiciones inconstitucionales . En un memorando a los jefes de cada departamento del poder ejecutivo , Obama escribió: [19]
Al ejercer mi responsabilidad de determinar si una disposición de un proyecto de ley registrado es inconstitucional, actuaré con cautela y moderación, basándome únicamente en interpretaciones de la Constitución que estén bien fundadas.
Durante su campaña presidencial, Obama rechazó el uso de declaraciones firmadas. En un mitin le preguntaron: "cuando el Congreso le ofrece un proyecto de ley, ¿promete usted no utilizar declaraciones firmadas por el presidente para salirse con la suya?". Obama dio una respuesta de una sola palabra: "Sí". [20] Añadió que "no vamos a utilizar la firma de declaraciones como una forma de acabar con el Congreso". El 11 de marzo de 2009, Obama emitió su primera declaración firmada, adjunta al proyecto de ley general de gastos para la segunda mitad del año fiscal 2009. [21]
Numerosas disposiciones de la legislación pretenden condicionar la autoridad de los funcionarios para gastar o reasignar fondos a la aprobación de los comités del Congreso. Éstas son formas inadmisibles de engrandecimiento legislativo en la ejecución de las leyes, salvo mediante la promulgación de estatutos. Por lo tanto, aunque mi Administración notificará a los comités pertinentes antes de tomar las acciones especificadas y otorgará a las recomendaciones de dichos comités toda la consideración adecuada y seria, las decisiones de gasto no se considerarán dependientes de la aprobación de los comités del Congreso. Asimismo, otra disposición otorga a los comités del Congreso el poder de establecer pautas para financiar los costos asociados con la implementación de mejoras de seguridad en los edificios. Los funcionarios ejecutivos considerarán dichas directrices como de carácter consultivo. Otra disposición más requiere que el Secretario del Tesoro acceda a todas las solicitudes de una Junta de Síndicos que contenga representantes del Congreso. El Secretario considerará tales solicitudes como no vinculantes.
Esta declaración indicó que si bien la administración podría ignorar varias disposiciones del proyecto de ley, asesoraría a los comités del Congreso y tomaría las directrices de los comités del Congreso como asesoramiento, ya que consideraba que "las disposiciones de la legislación pretenden condicionar la autoridad de los funcionarios para gastar o reasignar fondos en la aprobación de los comités del Congreso" y el resultado serían "formas inadmisibles de engrandecimiento legislativo en la ejecución de las leyes que no sean mediante la promulgación de estatutos", incluidas secciones que tratan de negociaciones con gobiernos extranjeros, restricciones a la participación de Estados Unidos en misiones de mantenimiento de la paz de la ONU , protecciones para los denunciantes del gobierno y ciertos reclamos de autoridad del Congreso sobre el gasto. [22] [23] [24] Obama emitió un total de 37 declaraciones firmadas durante el transcurso de su presidencia. [25] [26] [27] [28] [29] [30]
La "declaración de no firma" es un método relacionado que algunos presidentes han utilizado para expresar preocupaciones sobre ciertas disposiciones de un proyecto de ley sin vetarlo. [31] Con la declaración de no firma, los presidentes anuncian sus razones para negarse a firmar, al tiempo que permiten que el proyecto de ley se convierta en ley sin firmar. La Constitución de los EE.UU. permite tales promulgaciones por defecto: si el Presidente no firma el proyecto de ley, se convierte en ley después de diez días, excepto los domingos, " a menos que el Congreso impida su devolución... " [32]
Algunos gobernadores de estados de EE. UU. también han utilizado una declaración de no firma para expresar reservas sobre una medida y al mismo tiempo permitir que proceda. [33]
