En el derecho constitucional de los Estados Unidos , una expropiación reglamentaria se produce cuando las regulaciones gubernamentales limitan el uso de la propiedad privada a tal grado que el propietario de la tierra se ve efectivamente privado de todo uso o valor económicamente razonable de su propiedad. En virtud de la Quinta Enmienda de la Constitución de los Estados Unidos, los gobiernos están obligados a pagar una compensación justa por dichas expropiaciones. La enmienda se incorpora a los estados a través de la Cláusula del Debido Proceso de la Decimocuarta Enmienda .
La jurisprudencia sobre expropiaciones regulatorias tiene sus raíces en la opinión del juez Oliver Wendell Holmes en Pennsylvania Coal v. Mahon (1922) , que afirmó que: "La regla general, al menos, es que, si la regulación va demasiado lejos, se reconocerá como una expropiación por la cual se debe pagar una compensación".
La jurisprudencia moderna para determinar si se ha producido una expropiación regulatoria se centra en la prueba ad hoc basada en factores que la Corte Suprema de los Estados Unidos estableció en Penn Central Transp. Co. v. New York City (1978). Los tribunales deben considerar el impacto económico de la regulación gubernamental, el grado en que la regulación interfiere con las expectativas respaldadas por la inversión y el carácter de la acción gubernamental. Se caracteriza por ser una prueba desorganizada.
En 1922, la Corte Suprema sostuvo en el caso Pennsylvania Coal Co. v. Mahon que las regulaciones gubernamentales que iban "demasiado lejos" eran una expropiación. El juez Oliver Wendell Holmes , que escribió para la mayoría de la corte, afirmó que "al menos la regla general es que, si bien la propiedad puede regularse hasta cierto punto, si la regulación va demasiado lejos se reconocerá como una expropiación". [1] Ante la corte, había una ley de Pensilvania que prohibía toda explotación minera bajo tierra habitada. La Corte sostuvo que esta ley era una expropiación del carbón propiedad de la Pennsylvania Coal Company. [1]
Las primeras operaciones mineras solían extraer tanta cantidad de carbón subterráneo que las minas se convertían en un peligro para los mineros subterráneos y para los que vivían en la superficie. Por este motivo, la legislatura de Pensilvania actuó para limitar la cantidad de material que se podía extraer de las minas subterráneas a fin de dejar suficiente apoyo subterráneo. El caso Pennsylvania Coal Co. v. Mahon implicó una acción interpuesta por un propietario individual que pretendía impedir que una operación minera violara esta ley, socavando su casa. Según la ley de Pensilvania, la escritura también transfería el derecho a apoyar la superficie a la empresa minera, que podía así extraer carbón del subsuelo incluso si eso causaba hundimientos. Las empresas mineras argumentaron en Pennsylvania Coal que habían adquirido el derecho a extraer el carbón y el derecho a permitir que la superficie se derrumbara porque estos derechos habían sido comprados a los propietarios originales de las tierras. La escritura del propietario transfería la superficie, pero en términos expresos se reservaba el derecho a extraer todo el carbón. El estado y los propietarios de las tierras de la superficie argumentaron que el derecho a provocar el derrumbe de la superficie no era una propiedad. [1] La escritura estipulaba que el cesionario tomaría las instalaciones con ese riesgo y renunciaría a todo reclamo por daños y perjuicios que pudieran surgir de la extracción del carbón. La compañía minera esencialmente poseía un derecho de propiedad para extraer tanto carbón como quisiera. A pesar de la opinión en contra del juez Brandeis, el tribunal dictaminó que la ley de Pensilvania privaba a las compañías mineras del derecho a extraer su carbón. [1]
La opinión Holmes se considera una de las opiniones más importantes en la historia del derecho de expropiaciones. [2]
La "estrella polar" de la jurisprudencia sobre expropiaciones regulatorias es Penn Central Transp. Co. v. New York City (1973). [3] En Penn Central , el Tribunal denegó una demanda de expropiaciones interpuesta por el propietario de Grand Central Terminal tras la negativa de la Comisión de Preservación de Monumentos Históricos de la Ciudad de Nueva York a aprobar los planes para la construcción de un edificio de oficinas de 50 pisos sobre Grand Central Terminal. Penn Central sostuvo que, de acuerdo con la Ley de Preservación Histórica de Nueva York, tenía derecho a obtener un ingreso neto de Grand Central Terminal, pero la regulación de la ciudad la había obligado a una condición de déficit indefinido. El tribunal de primera instancia estuvo de acuerdo, pero su decisión fue revocada en apelación.
La Corte Suprema de los Estados Unidos sostuvo que: los propietarios no podían demostrar una "toma" simplemente demostrando que se les había negado el derecho a explotar el espacio aéreo superadyuvante, independientemente del resto de la parcela; el hecho de que la ley afectara a algunos propietarios más severamente que a otros no resultaba en sí misma en una "toma", y que la ley no interfería con el uso actual de los propietarios ni les impedía obtener una tasa razonable de retorno de su inversión, especialmente porque los derechos aéreos preexistentes eran transferibles a otras parcelas en las cercanías, lo que actuaba como una forma de compensación por la supuesta toma de derechos aéreos. [4]
El tribunal estableció una prueba ad hoc de tres partes para considerar si se había producido una expropiación regulatoria:
Estos factores han sido criticados porque el tribunal no proporcionó orientación sobre qué significan exactamente, qué se debe probar para establecer una expropiación utilizándolos como prueba y si los tres, dos o cualquiera de ellos son suficientes para demostrar una expropiación. [3]
El factor de las expectativas respaldadas por inversiones ha sido poco claro en gran medida. [3] En Connolly v. Pension Benefit Guarantee Corp. , la Corte Suprema afirmó que "quienes hacen negocios en el campo regulado no pueden objetar si el esquema legislativo se ve reforzado por enmiendas posteriores para lograr el fin legislativo". [3] Sin embargo, en Lucas v. South Carolina Coastal Council , la opinión del juez Scalia para la mayoría de la corte sugirió que las expectativas se basaban en "cómo las expectativas razonables del propietario han sido moldeadas por la ley de propiedad del estado". [3]
El carácter de la acción gubernamental puede determinar inmediatamente si la regulación es una expropiación. Por ejemplo, se ha producido una expropiación cuando una regulación gubernamental crea una ocupación física permanente de la propiedad de un terrateniente. [5] Esta regla proviene de Loretto v. Teleprompter Manhattan CATV Corp. , que determinó que una ley de Nueva York que exigía a los propietarios de propiedades tener cables de televisión por cable en su propiedad era una expropiación que exigía una compensación justa. [6]
Por el contrario, una reglamentación que restrinja el uso de una propiedad para promover fines públicos legítimos no se considerará una expropiación simplemente porque afecte el valor o la utilidad de esa tierra. Sin embargo, cuando la reglamentación vaya demasiado lejos (como lo expresó el juez Holmes en Pennsylvania Coal Co. v. Mahon ), se reconocerá judicialmente como el equivalente de una expropiación que no puede tener lugar sin el pago de una compensación justa al propietario de la propiedad.
La cuestión de las expropiaciones regulatorias surge de la interacción entre el ejercicio del poder policial tradicional y el ejercicio del dominio eminente . El poder policial es el poder inherente del gobierno estatal de hacer lo que sea razonablemente necesario para promover y proteger la salud, la seguridad, el bienestar y la moral públicos.
Existen numerosos casos en los que la Corte Suprema de los Estados Unidos ha determinado que los tribunales estatales han llegado a la conclusión razonable de que "la salud, la seguridad, la moral o el bienestar general" se verían favorecidos al prohibir determinados usos previstos de la tierra. Y en este contexto, la Corte Suprema ha confirmado reiteradamente la existencia de normas sobre el uso de la tierra que afectaban negativamente a los intereses inmobiliarios reconocidos.
Las leyes de zonificación son el ejemplo clásico; véase Hadacheck v. Sebastian , 239 US 394 (1915) (prohibición de operaciones de ladrillos en ciertos vecindarios); Village of Euclid, Ohio v. Ambler Realty Co. , 272 US 365 (1926) (prohibición de uso industrial); Gorieb v. Fox , 274 US 603, 608 (1927) (requisito de que partes de las parcelas se dejen sin construir); Welch v. Swasey , 214 US 91 (1909) (restricción de altura), que se han considerado como una acción gubernamental permisible incluso cuando prohíben el uso más beneficioso de la propiedad.
Sin embargo, las restricciones de zonificación no pueden negarle a un propietario todo uso económicamente viable de su terreno. Supongamos que una zona "residencial de baja densidad" requiere que una casa tenga un retranqueo (la distancia desde el borde de la propiedad hasta el borde del edificio ) de no menos de 100 pies (30 m). Si una propiedad en particular tuviera solo 100 pies (30 m) de profundidad, sería imposible construir una casa en la propiedad.
Las regulaciones gubernamentales sobre el uso de la tierra que niegan al propietario de la propiedad todo uso económicamente viable se consideran una expropiación de la propiedad afectada. Véase, por ejemplo, Lucas v. South Carolina Coastal Council , 505 US 1003 (1992), First English Evangelical Lutheran Church v. County of Los Angeles (1987). El enfoque general de esta cuestión se resumió en Agins v. City of Tiburon , 447 US 255 (1980), que establece que la aplicación de las regulaciones sobre el uso de la tierra a una propiedad en particular es una expropiación solo "si la ordenanza no promueve sustancialmente los intereses estatales legítimos... o niega a un propietario un uso económicamente viable de su tierra". Sin embargo, en Lingle v. Chevron , 544 US 528 (2005), la Corte Suprema anuló el criterio de "promoción sustancial" de una expropiación. Cuando una disposición gubernamental produce una apropiación de la propiedad privada mediante una regulación excesiva, el propietario puede iniciar un procedimiento de expropiación inversa para recuperar la justa compensación por la apropiación de su propiedad, siempre que se hayan superado los obstáculos procesales.
A principios del siglo XXI, el concepto de apropiación regulatoria comenzó a ser utilizado de forma más laxa (fuera del sentido constitucional) por los grupos de derechos de propiedad, extendiéndose para incluir regulaciones que reducen los valores de las propiedades en cantidades menores. Las iniciativas electorales basadas en esta interpretación (como la Medida 37 de Oregón ) se presentaron en al menos siete estados entre los años 2000 y 2006. Todos estos estados están en el oeste americano, pero una parte significativa de la financiación de las iniciativas provino de fuentes de la costa este. [7]
La expropiación inversa es un término que describe una demanda interpuesta contra el gobierno en la que el propietario de una propiedad busca una compensación por una "toma" de su propiedad en virtud de la Quinta Enmienda. En los estados que prohíben la toma o el daño no compensado, el daño físico a la propiedad se incluye en esta definición. Se utiliza el término "inversa" porque, por lo general, las expropiaciones las presenta el gobierno. En el contexto de la expropiación inversa, es el propietario de la propiedad quien demanda al gobierno, alegando una toma (o daño) de la propiedad sin una compensación justa. Véase San Diego Gas & Electric Co. v. City of San Diego , 450 US 621, 638 n.2 (1981) (el juez Brennan disintió); United States v. Clarke , 445 US 253, 257 (1980); Agins v. City of Tiburon , 447 US 255, 258 n.2 (1980).
Un caso temprano que involucraba la interpretación de la Quinta Enmienda fue Legal Tender Cases , 79 US 457 (1870). Durante la Guerra Civil estadounidense , las Leyes de Curso Legal de 1862 y 1863 hicieron del papel moneda un sustituto legal del oro y la plata, incluso para el pago de deudas preexistentes. En Hepburn v. Griswold , la Corte Suprema había encontrado que las leyes de curso legal eran incompatibles con el espíritu de la Constitución, que prohibía a los estados aprobar " cualquier ... ley que menoscabara la obligación de los contratos ". Además, la Corte había sostenido que una ley que obligaba a los tenedores de contratos que exigían el pago en oro o plata a aceptar como curso legal "simples promesas de pagar dólares" era inconstitucional porque privaba "a dichas personas de propiedad sin el debido proceso legal" según la Quinta Enmienda. Hasta este momento, la Corte rara vez había encontrado inconstitucional una ley del Congreso. En 1871, la Corte, con dos nuevos jueces en el estrado, revocó sus decisiones en los casos de curso legal, Knox v. Lee y Parker v. Davis , y declaró constitucionales las Leyes de Curso Legal. La Quinta Enmienda no se aplica a los perjuicios que surgen del ejercicio del poder legítimo, sostuvo la Corte, sino únicamente a la apropiación directa de la propiedad.
La quinta enmienda... prohíbe la apropiación de propiedad privada para uso público sin una compensación justa o el debido proceso legal. Siempre se ha entendido que esa disposición se refiere únicamente a una apropiación directa, y no a los daños resultantes del ejercicio del poder legítimo. Nunca se ha supuesto que tenga relación alguna con las leyes que indirectamente causan daño y perjuicios a los individuos, ni que las inhiba. Un nuevo arancel, un embargo, un reclutamiento o una guerra pueden inevitablemente acarrear grandes pérdidas a los individuos; pueden, de hecho, hacer que una propiedad valiosa carezca casi de valor. Pueden destruir el valor de los contratos. Pero ¿quién ha supuesto que, debido a esto, no se puede cobrar un arancel, o promulgar una ley de prohibición de intercambios, o un embargo, o declarar una guerra?
La Decimocuarta Enmienda a la Constitución de los Estados Unidos extendió la protección contra las expropiaciones no compensadas a los ciudadanos contra sus propios estados. La Sección 1 de la Decimocuarta Enmienda establece:
Todas las personas nacidas o naturalizadas en los Estados Unidos y sujetas a su jurisdicción son ciudadanos de los Estados Unidos y del Estado en el que residen. Ningún Estado promulgará ni aplicará ley alguna que restrinja los privilegios o inmunidades de los ciudadanos de los Estados Unidos; ningún Estado privará a ninguna persona de la vida, la libertad o la propiedad sin el debido proceso legal; ni negará a ninguna persona dentro de su jurisdicción la protección igualitaria de las leyes.
Los tribunales federales comenzaron a incorporar gradualmente las protecciones de la Carta de Derechos a la decimocuarta enmienda. La cláusula del debido proceso de la decimocuarta enmienda ha sido históricamente un vehículo importante para aumentar la revisión judicial federal de la constitucionalidad de la actividad estatal. Encontramos a los primeros jueces de la Corte Suprema desconcertados por esto, por ejemplo, en Mugler v. Kansas , 123 US 623 (1887):
No es poco notable que, si bien esta disposición ha estado en la constitución de los Estados Unidos como una restricción a la autoridad del gobierno federal durante casi un siglo, y si bien durante todo ese tiempo la forma en que se han ejercido los poderes de ese gobierno ha sido vigilada con celos y sujeta a la crítica más rígida en todas sus ramas, esta limitación especial de sus poderes rara vez se ha invocado en el foro judicial o en el teatro más amplio del debate público. Pero si bien ha sido parte de la constitución como una restricción a los poderes de los estados solo por unos pocos años, la lista de casos de este tribunal está llena de casos en los que se nos pide que decidamos que los tribunales estatales y las legislaturas estatales han privado a sus propios ciudadanos de la vida, la libertad y la propiedad sin el debido proceso legal. Aquí hay abundante evidencia de que existe una extraña concepción errónea del alcance de la disposición tal como se encuentra en la decimocuarta enmienda. De hecho, del carácter de muchos de los casos que tenemos ante nosotros y de los argumentos que en ellos se exponen parecería que la cláusula en cuestión se considera un medio para poner a prueba la decisión de este tribunal las opiniones abstractas de cada litigante perdedor en un tribunal de justicia estatal sobre la decisión en su contra y sobre los méritos de la legislación en que puede fundarse dicha decisión.
Unos 65 años después, la Corte examinó una legislación similar de Pensilvania que exigía que se dejara en su lugar una parte del carbón subterráneo para proporcionar apoyo en la superficie. En el caso del carbón bituminoso, la legislación del Estado recibió una audiencia más comprensiva de la Corte en Keystone Bituminous Coal Ass'n. v. DeBenedictis , 480 US 470 (1987). La Corte escribió:
... [E]l carácter de la acción gubernamental involucrada aquí se inclina fuertemente en contra de la conclusión de una expropiación; la Mancomunidad de Pensilvania ha actuado para detener lo que percibe como una amenaza significativa al bienestar común. [n]o hay registro en este caso que respalde una conclusión, similar a la que hizo la Corte en Pennsylvania Coal, de que la Ley de Subsidencia hace imposible que los solicitantes se dediquen de manera rentable a su negocio. ...
La decisión de Keystone se caracteriza por la deferencia a la determinación del Estado de que su legislación promovía la salud y la seguridad públicas:
En nuestro sistema de gobierno, una de las principales formas que tiene el Estado de preservar el bien público es restringir los usos que los individuos pueden hacer de su propiedad. Si bien cada uno de nosotros se ve afectado en cierta medida por esas restricciones, a su vez nos beneficiamos enormemente de las restricciones que se imponen a los demás. Esas restricciones se "tratan adecuadamente como parte de la carga de la ciudadanía común".
Cabe destacar que la decisión de Keystone cuenta con cuatro votos disidentes: los jueces Rehnquist, Powell, O'Connor y Scalia.
Supongamos que el gobierno debe abrir un cortafuegos en un bosque sobre una propiedad privada para evitar la propagación de un incendio forestal. O supongamos que el gobierno destruye ganado sano en una zona de cuarentena para evitar la propagación de enfermedades. Se trata de expropiaciones invasivas, pero no caen dentro de la regla per se descrita en una sección anterior. Desde el principio, los casos de expropiaciones reconocieron que "toda propiedad en este país está sujeta a la obligación implícita de que el uso que haga el propietario de la misma no sea perjudicial para la comunidad". Mugler v. Kansas , 123 US 623, 665 (1887). El ejemplo más claro de este principio se da cuando el gobierno debe expropiar o destruir una propiedad para evitar la propagación de enfermedades u otra amenaza a la salud o seguridad pública.
"Así, para proteger la salud y la seguridad de la comunidad, el gobierno puede condenar estructuras inseguras, puede cerrar operaciones comerciales ilegales, puede destruir árboles infectados y, sin duda, puede restringir el acceso a áreas peligrosas, por ejemplo, tierras en las que se han vertido materiales radiactivos, tierras en la trayectoria de un flujo de lava de un volcán en erupción o tierras en la trayectoria de una inundación potencialmente mortal. Cuando una entidad gubernamental impone este tipo de normas de salud y seguridad, no puede verse 'cargada con la condición de que [deba] compensar a dichos propietarios individuales por las pérdidas pecuniarias que puedan sufrir, por el hecho de que no se les permita, mediante un uso nocivo de su propiedad, causar daño a la comunidad'". [8]
En Andrus v. Allard , 444 US 51 (1979), el Tribunal determinó que la Ley de Protección de las Águilas federal podía prohibir la venta de partes de águilas adquiridas legalmente. El Tribunal señaló que la Ley no confiscaba la propiedad del propietario, sino que regulaba las condiciones de venta:
Las normas impugnadas en este caso no obligan a la entrega de los artefactos, y no hay invasión física ni restricción sobre ellos. Más bien, se ha impuesto una restricción significativa a un medio de disponer de los artefactos. Pero la negación de un derecho de propiedad tradicional no siempre equivale a una expropiación. Al menos cuando un propietario posee un "paquete" completo de derechos de propiedad, la destrucción de una "hebra" del paquete no es una expropiación, porque el conjunto debe considerarse en su totalidad. [citas omitidas]. En este caso, es crucial que los apelados conserven los derechos a poseer y transportar su propiedad, y a donar o diseñar las aves protegidas.
El hecho de que la ley prohibiera el uso más rentable de la propiedad no era suficiente, sostuvo el Tribunal:
Es innegable, sin duda, que las normas que rigen en este caso impiden el uso más rentable de la propiedad de los apelados. Sin embargo, una vez más, esto no es decisivo. Cuando analizamos las normas, una reducción del valor de la propiedad no se equipara necesariamente con una expropiación. Compárese Goldblatt v. Hempstead , supra, pág. 594, y Hadacheck v. Sebastian , 239 US 394 (1915), con Pennsylvania Coal Co. v. Mahon , supra. En el caso presente, no está claro que los apelados no puedan obtener un beneficio económico de los artefactos; por ejemplo, podrían exhibirlos pagando una tarifa de entrada. En cualquier caso, la pérdida de ganancias futuras –no acompañada de ninguna restricción de la propiedad física– proporciona una base endeble sobre la que basar una reclamación de expropiación. La predicción de la rentabilidad es esencialmente una cuestión de especulación razonada que los tribunales no son especialmente competentes para realizar. Además, quizás debido a su propia incertidumbre, el interés en las ganancias anticipadas se ha considerado tradicionalmente menos convincente que otros intereses relacionados con la propiedad. Cf., por ejemplo, Fuller & Perdue, The Reliance Interest in Contract Damages (pt. 1), 46 Yale LJ 52 (1936).
Un año después de la decisión de la pluma de águila en Andrus, la Corte falló Agins v. Tiburon , 447 US 255 (1980). En Agins, la Corte declaró que la aplicación de regulaciones de uso de la tierra a una propiedad en particular es una expropiación cuando niega al propietario de la tierra un uso razonable y viable de la misma, o "si la ordenanza no promueve sustancialmente los intereses estatales legítimos ... o niega a un propietario un uso económicamente viable de su tierra". Después de que los propietarios de tierras habían adquirido 5 acres (20.000 m 2 ) de tierra sin mejorar en una ciudad para desarrollo residencial, la ciudad estaba obligada por la ley de California a preparar un plan general que rigiera el uso de la tierra y el desarrollo de terrenos de espacio abierto. En respuesta, la ciudad adoptó ordenanzas de zonificación que colocaban la propiedad de los propietarios en una zona en la que la propiedad puede dedicarse a viviendas unifamiliares, edificios auxiliares y usos de espacio abierto, con restricciones de densidad que permiten a los apelantes construir entre una y cinco residencias unifamiliares en su terreno. La ciudad manifestó su intención de adquirir la parcela de Agins para crear un espacio abierto y, de hecho, inició un proceso de expropiación para obtener el título de propiedad. Más tarde, la ciudad abandonó la expropiación y adoptó la ordenanza en cuestión. Sin haber solicitado la aprobación para el desarrollo de su terreno de acuerdo con las ordenanzas, los apelantes presentaron una demanda contra la ciudad en un tribunal estatal, alegando que la ciudad había tomado su propiedad sin una compensación justa en violación de las Enmiendas Quinta y Decimocuarta. La Corte Suprema de California se apartó de un precedente de larga data de California y sostuvo que no había compensación monetaria disponible en los casos de expropiación regulatoria que la corte se negó a reconocer. Esa decisión fue finalmente revocada por la Corte Suprema de los Estados Unidos unos años más tarde en First English Evangelical Lutheran Church v. County of Los Angeles, 482 US 304 (1987).
La Corte Suprema de Estados Unidos sostuvo:
La aplicación de una ley de zonificación general a una propiedad particular produce una expropiación si la ordenanza no promueve sustancialmente los intereses legítimos del estado, véase Nectow v. Cambridge, 277 US 183, 188 (1928), o niega a un propietario un uso económicamente viable de su tierra, véase Penn Central Transp. Co. v. New York City, 438 US 104, 138, n. 36 (1978). La determinación de que una acción gubernamental constituye una expropiación es, en esencia, una determinación de que el público en general, y no un único propietario, debe soportar la carga de un ejercicio del poder estatal en interés público. Aunque no existe una regla precisa que determine cuándo se ha expropiado una propiedad, véase Kaiser Aetna v. United States, 444 US 164 (1979), la cuestión requiere necesariamente una ponderación de los intereses privados y públicos. En este caso, la ley confiere un beneficio recíproco: beneficia a todos los propietarios de tierras, atendiendo el interés de la ciudad de asegurar un desarrollo cuidadoso y ordenado de la propiedad residencial con previsión de áreas de espacios abiertos.
A Bonnie Agins le tomó 30 años de litigios y procedimientos administrativos antes de que le permitieran construir tres casas en su parcela de 5 acres (20.000 m2 ) .
Obsérvese que el elemento "substancialmente adelantado" de Agins fue posteriormente revocado en el caso Lingle v. Chevron, donde el tribunal explicó que su opinión sobre Agins estaba equivocada en ese punto y que el elemento "substancialmente adelantado" era apropiado en casos de debido proceso sustantivo, no en los que se toman medidas.
En Loretto v. Teleprompter Manhattan CATV Corp. , 458 US 419 (1982), la Corte Suprema dictaminó que una regulación generalmente se considera una expropiación per se cuando obliga a los propietarios de tierras a soportar una ocupación física permanente en sus tierras, como la presencia física permanente de líneas de cable en un edificio residencial. La Corte sostuvo que cualquier presencia física permanente destruía el derecho del propietario de la propiedad a excluir, reconocido desde hace mucho tiempo como uno de los derechos clave en el " conjunto de derechos " que comúnmente se caracteriza como propiedad. La Corte consideró una ley de Nueva York que requería que los propietarios instalaran instalaciones de cable CATV en el techo de sus edificios; las instalaciones eran parte de una red de cable de toda la ciudad diseñada para llevar servicios de cable a toda la ciudad. Los propietarios debían proporcionar un lugar para colocar un cable de 1,8 m (6 pies) de diámetro y media pulgada y dos cajas metálicas de 100 mm × 100 mm × 100 mm (4 pulgadas × 4 pulgadas × 4 pulgadas) a un precio único determinado por la Comisión de Cable de 1 dólar. La ciudad argumentó que el tribunal debía aplicar una prueba de equilibrio: que la invasión de la propiedad era mínima en comparación con el beneficio para toda la comunidad. Pero la decisión del tribunal sugería que existía una regla per se que exigía una compensación en casos de este tipo. En resumen, cuando el "carácter de la acción gubernamental es una ocupación física permanente de la propiedad, nuestros casos han determinado uniformemente una expropiación en la medida de la ocupación, sin tener en cuenta si la acción logra un beneficio público importante o tiene un impacto económico mínimo para el propietario".
La opinión disidente en el caso Loretto señaló que existen circunstancias en las que el gobierno puede exigir la instalación de dispositivos sin compensación: "... los Estados tradicionalmente -y constitucionalmente- han ejercido su poder de policía "para exigir a los propietarios que... proporcionen conexiones de servicios públicos, buzones de correo, detectores de humo, extintores de incendios y similares en el área común de un edificio". Estas disposiciones simplemente garantizan a los inquilinos el acceso a los servicios que la legislatura considera importantes, como agua, electricidad, luz natural, teléfonos, sistemas de intercomunicación y servicio de correo. La opinión mayoritaria distinguió tales requisitos porque "no exigen que el propietario sufra la ocupación física de una parte de su edificio por un tercero".
En 1985, la Corte Suprema aplicó su análisis de expropiaciones reglamentarias a la Ley de Agua Limpia, que prohíbe cualquier descarga de materiales dragados o de relleno en "aguas navegables" (definidas como las "aguas de los Estados Unidos") a menos que esté autorizada por un permiso emitido por el Cuerpo de Ingenieros del Ejército de los Estados Unidos ("Cuerpo"). Estados Unidos v. Riverside Bayview Homes, Inc. , 474 US 121. El Cuerpo emitió regulaciones que interpretaban la Ley para cubrir todos los "humedales de agua dulce" que están adyacentes a otras aguas cubiertas. Estas regulaciones definieron los humedales adyacentes como "aquellas áreas que están inundadas o saturadas por agua superficial o subterránea con una frecuencia y duración suficientes para soportar, y que en circunstancias normales soportan, una prevalencia de vegetación típicamente adaptada para la vida en condiciones de suelo saturado". Riverside Bayview Homes, Inc., comenzó a colocar materiales de relleno en su propiedad cerca de las orillas del lago St. Clair, Michigan. Un Tribunal de Apelaciones del Circuito rechazó la interpretación del Cuerpo y sugirió que la regulación crearía una expropiación sin compensación justa, en violación de la Quinta Enmienda.
En su decisión, la Corte Suprema sostuvo que, para que estas características semiacuáticas estuvieran dentro de la autoridad regulatoria de los Estados Unidos, tendrían que ser el resultado de inundaciones frecuentes por las aguas navegables cercanas. Pero la Corte Suprema rechazó el intento de limitar el alcance regulatorio del Cuerpo de Ingenieros. Tal vez algunas propiedades particulares podrían, en casos individuales, verse tan negativamente afectadas que podría dictarse una sentencia de expropiación. Pero esto no justificaría la revocación de la regulación en sí. "La regulación gubernamental del uso de la tierra puede, en circunstancias extremas, equivaler a una 'expropiación' de la propiedad afectada. Véase, por ejemplo, Williamson County Regional Planning Comm'n v. Hamilton Bank , 473 US 172, 105 S.Ct. 3108, 87 L.Ed.2d 126 (1985); Penn Central Transportation Co. v. New York City , 438 US 104, 98 S.Ct. 2646, 57 L.Ed.2d 631 (1978). Pero la mera afirmación de jurisdicción regulatoria por parte de un organismo gubernamental no constituye una expropiación regulatoria. Véase Hodel v. Virginia Surface Mining & Reclamation Association , 452 US 264 (1981). El requisito de que una persona obtenga un permiso antes de realizar un determinado uso de su propiedad no "expropia" la propiedad en ningún sentido: después de todo, la existencia misma de un sistema de permisos implica que se puede conceder el permiso, dejando al propietario del terreno en libertad de utilizar la propiedad como desee. Además, incluso si se deniega el permiso, puede haber otros usos viables disponibles para el propietario. "[e]l recurso equitativo no está disponible para prohibir una supuesta expropiación de propiedad privada para un uso público, debidamente autorizado por la ley, cuando se puede presentar una demanda de compensación contra el soberano con posterioridad a una expropiación". Ruckelshaus v. Monsanto Co. , 467 US 986 (1984) Esta máxima se basa en el principio de que mientras haya compensación disponible para aquellos cuya propiedad de hecho es expropiada, la acción gubernamental no es inconstitucional.
Menos de una década después de la decisión Andrus, la Corte Suprema determinó que había una expropiación cuando el gobierno se apropiaba de una sola rama del conjunto de propiedades: el derecho a transmitir la propiedad a los herederos. En las reservas indígenas, la propiedad perteneciente a los nativos americanos a menudo estaba fraccionada, lo que significa que con cada generación la propiedad de una parcela podía dividirse entre más y más herederos, lo que hacía extremadamente difícil darle un uso económico a la propiedad. Para resolver este problema, el Congreso aprobó la Ley de Consolidación de Tierras Indígenas, que impedía que los intereses en tierras que constituyeran menos del 2% de la propiedad total se dividieran aún más mediante un testamento o por sucesión intestada (propiedad que se transmite sin testamento tras la muerte del propietario). En cambio, dichos intereses pasarían a ser propiedad de las tribus. En Hodel v. Irving, 481 US 704 (1987), la Corte Suprema sostuvo que una "abolición completa tanto de la descendencia como del legado de una clase particular de propiedad puede ser una expropiación". Se determinó que, aunque sólo se vio afectada una única rama de la propiedad, se trató, no obstante, de una expropiación no compensada que violaba la Quinta Enmienda. Hubo cierto desacuerdo entre los jueces concurrentes sobre si esta decisión afectaba a Andrus, y los jueces Rehnquist, Scalia y Powell consideraron que limitaba a Andrus a sus hechos, mientras que los jueces Brennan, Marshall y Stevens opinaron que Andrus no se vio afectada. En 1997, la Corte determinó que una ley sucesora era igualmente inconstitucional como una expropiación no compensada en Youpee v. Babbit, 519 US 234 (1997).
En el caso de Penn Central , la Corte Suprema había descrito una prueba de equilibrio de tres puntos, que requería un análisis caso por caso para determinar si había habido una expropiación regulatoria. Esto significaba que era difícil predecir si una regulación en particular ameritaba una compensación. ¿Podría haber situaciones en las que debería haber una regla "per se" que exigiera una compensación? En Lucas v. South Carolina Coastal Council , la Corte Suprema de los EE. UU. dictaminó que una regulación estatal que priva a un propietario de todo uso económicamente beneficioso de esa propiedad puede ser una expropiación. Lucas había comprado dos lotes residenciales en una isla barrera de Carolina del Sur , con la intención de construir casas unifamiliares como las que se encuentran en las parcelas inmediatamente adyacentes. En ese momento, los lotes de Lucas no estaban sujetos a los requisitos de permiso de construcción de la zona costera del Estado. Sin embargo, en 1988, la legislatura estatal promulgó la Ley de Gestión de la Zona Costera, que prohibía a Lucas erigir cualquier estructura habitable permanente en sus parcelas. Presentó una demanda contra la agencia estatal demandada, alegando que, aunque la Ley puede haber sido un ejercicio legítimo del poder policial del Estado, la prohibición de construcción lo privó de todo "uso económicamente viable" de su propiedad y, por lo tanto, efectuó una "expropiación" en virtud de las Enmiendas Quinta y Decimocuarta que exigían el pago de una compensación justa. Sin embargo, el tribunal aclaró además que una regulación no es una expropiación si es coherente con "las restricciones que los principios básicos de la ley estatal sobre propiedad y molestias ya imponen a la propiedad". Como ejemplo de "principios básicos", el tribunal se refirió al derecho del gobierno a evitar la inundación de la propiedad de otros. El tribunal señaló:
Un análisis de las decisiones pertinentes demuestra que el principio de "uso perjudicial o nocivo" fue simplemente la formulación temprana de este Tribunal de la justificación del poder de policía necesaria para sostener (sin compensación) cualquier disminución regulatoria del valor; que la distinción entre la regulación que "impide el uso perjudicial" y la que "confiere beneficios" es difícil, si no imposible, de discernir sobre una base objetiva e independiente del valor; y que, por lo tanto, la lógica del uso nocivo no puede ser la base para apartarse de la regla categórica de este Tribunal de que las expropiaciones regulatorias totales deben ser compensadas. ... Aunque parece improbable que los principios del derecho consuetudinario hubieran impedido la construcción de cualquier mejora habitable o productiva en la tierra de Lucas, esta cuestión de derecho estatal debe ser tratada en la devolución del caso. Para ganar su caso, el demandado no puede simplemente presentar la declaración de la legislatura de que los usos que Lucas desea son incompatibles con el interés público, o la afirmación concluyente de que violan una máxima de derecho consuetudinario como sic utere tuo ut alienum non laedas , sino que debe identificar los principios de fondo de las leyes de molestias y de propiedad que prohíben los usos que Lucas ahora pretende en las circunstancias actuales de la propiedad.
El caso de Lucas fue remitido a la Corte Suprema de Carolina del Sur, que a su vez lo remitió al tribunal de primera instancia para un juicio de valoración. Sin embargo, el caso se resolvió cuando el estado compró la propiedad de Lucas y luego la revendió a un desarrollador.
El 28 de junio de 2001, la Corte emitió su opinión en Palazzolo v. Rhode Island , 533 US 606 (2001). Palazzolo abordó dos cuestiones: ¿Cuándo está maduro un reclamo de expropiación? ¿Cuándo la notificación de una regulación preexistente destruye el derecho a impugnar la aplicación de esa regulación? Durante cuarenta años, la corporación del demandante fue dueña de una valiosa parcela de propiedad en la ciudad de Westerly, Rhode Island . La propiedad consistía en aproximadamente dieciocho acres de humedales y una pequeña cantidad indeterminada de tierras altas. La tierra se dividió en setenta y cuatro parcelas en dos presentaciones de mapas de subdivisión que ocurrieron en 1936 y 1959. Al igual que las casas vecinas, la única forma de desarrollar la tierra del Sr. Palazzolo es elevar el nivel con relleno.
En 1971, la Legislatura de Rhode Island autorizó al Consejo de Gestión de Recursos Costeros (CRMC) a regular el relleno de humedales costeros. El CRMC promulgó normas que exigían que cualquier relleno de marismas costeras, como la que se encuentra en la propiedad del demandante, cumpliera determinados requisitos de interés público. El CRMC había dictaminado que las viviendas privadas no cumplían este requisito de interés público. Antes de la adopción de este régimen regulatorio, el demandante solicitó dos veces utilizar la propiedad, pero en cada ocasión el Estado retiró su aprobación y el demandante no apeló.
Como cuestión preliminar, la Corte Suprema abordó la cuestión de si el caso de Palazzolo estaba " listo " para ser revisado por los Tribunales. La cuestión central, determinó la Corte, era si el demandante había obtenido una decisión final del Consejo que determinaba el uso permitido para la tierra. Una serie de casos anteriores habían establecido "el principio importante de que un propietario de tierras no puede establecer una expropiación antes de que una autoridad de uso de tierras tenga la oportunidad, utilizando sus propios procedimientos razonables, de decidir y explicar el alcance de una regulación impugnada: No se produce una decisión final hasta que la agencia responsable determina el alcance del desarrollo permitido en la tierra". MacDonald, Sommer & Frates v. Yolo County, 477 US 340, 351. Pero el propietario de la tierra
En cuanto a la cuestión de si el demandante podía presentar una demanda de expropiación después de haber adquirido la propiedad a título personal de su corporación después de que ya se habían establecido las reglamentaciones, el Tribunal sostuvo que podía hacerlo. Como dijo el juez Kennedy, en representación de la mayoría:
Si la Corte aceptara esa regla, la transferencia de título posterior a la promulgación de la ley absolvería al Estado de su obligación de defenderse de cualquier acción que restrinja el uso de la tierra, sin importar cuán extrema o irrazonable sea. En efecto, se permitiría a un Estado poner una fecha de vencimiento a la Cláusula de Expropiación. Esta no debería ser la regla. Las generaciones futuras también tienen derecho a impugnar las limitaciones irrazonables al uso y al valor de la tierra.
Las exacciones de uso de la tierra y las condiciones de los permisos se rigen por la regla Nollan-Dolan . [9] En Nollan v. California Coastal Commission , la Corte Suprema adoptó una prueba para determinar cuándo una exacción es una apropiación: el municipio "debe demostrar un 'nexo esencial' entre un daño identificado con el desarrollo propuesto y la exacción requerida". En Dolan , la Corte aclaró que tenía que haber una proporcionalidad aproximada entre la exacción y el impacto del desarrollo propuesto. [10] Los académicos han sugerido que en los casos de exacción, el gobierno otorga a la regulación un escrutinio intensificado similar a una base racional con mordacidad . [3]
En Nollan v. California Coastal Commission , el Tribunal revisó una regulación en virtud de la cual la Comisión Costera de California exigió una servidumbre pública lateral a través del lote frente a la playa de los demandantes a cambio de un permiso para demoler un bungalow existente y reemplazarlo con una casa de dos pisos y tres habitaciones. La servidumbre pública fue diseñada para conectar dos playas públicas que estaban separadas por propiedades pertenecientes a los demandantes y sus vecinos. La Comisión Costera había afirmado que la condición de servidumbre pública se impuso para promover el interés estatal legítimo de disminuir el "bloqueo de la vista del océano" causado por la construcción de la casa más grande. El Tribunal observó que exigir una dedicación de propiedad privada a cambio de un permiso de construcción era "un plan de extorsión total" a menos que pudiera demostrarse que el desarrollo privado imponía una carga sobre las instalaciones o recursos públicos, y la dedicación mitigaría dicho impacto. Esto se conoció como el "nexo esencial" entre un interés estatal legítimo y la condición del permiso.
En Dolan v. City of Tigard , 512 US 374 (1994), la Corte evaluó más a fondo el grado de conexión requerida entre las condiciones del permiso y los impactos causados por un desarrollo. En ese caso, el propietario de un negocio intentó expandir una tienda de suministros de plomería en una propiedad adyacente a una llanura aluvial y trató de pavimentar más espacios de estacionamiento para la tienda. La ciudad de Tigard, Oregon, condicionó la construcción a que el propietario creara una vía verde pública y construyera una ciclovía en el terreno. La ciudad justificó las condiciones como necesarias para prevenir inundaciones y congestión de tráfico. La Corte Suprema dictaminó que el requisito de la ciudad sería una expropiación si la ciudad no demostraba que existía una relación razonable entre la creación de la vía verde y la ciclovía y el impacto del desarrollo. Además, tal exacción tenía que ser aproximadamente proporcional al impacto. "Sin lugar a dudas, si la ciudad simplemente hubiera requerido a la peticionaria que dedicara una franja de tierra a lo largo del arroyo Fanno para uso público, en lugar de condicionar la concesión de su permiso para reurbanizar su propiedad a dicha dedicación, se habría producido una expropiación", sostuvo la Corte. "Este acceso público privaría al peticionario del derecho a excluir a otros, "uno de los elementos más esenciales del conjunto de derechos que comúnmente se caracterizan como propiedad". [11]
Los casos Nollan y Dolan habían sostenido previamente que las exacciones de permisos tenían que tener un nexo esencial y ser aproximadamente proporcionales a los impactos causados por el desarrollo permitido. Ambos casos involucraban la dedicación de tierra: una servidumbre en Nollan y una servidumbre pública y una ciclovía en Dolan . Quedó sin respuesta la pregunta de si una demanda de exacción de dinero estaba sujeta a las pruebas de nexo y proporcionalidad. En Koontz v. St. Johns Water Management District , [12] el demandante solicitó permiso para construir un centro comercial de 3,7 acres en 14,9 acres de propiedad, gran parte de los cuales eran humedales. El Distrito de Agua acordó proporcionar el permiso siempre que Koontz dedicara 11 acres y gastara dinero en arreglar el drenaje en la propiedad del distrito a varias millas de distancia. Koontz demandó, no por la dedicación de la tierra sino por el requisito de que gastara dinero en la propiedad del distrito. La Corte Suprema de Florida sostuvo que las propiedades de Nollan y Dolan no aplicaban porque involucraban demandas de exacción de tierra, en lugar de dinero. La Corte Suprema revocó la sentencia, al considerar que los casos se referían a demandas de propiedad y que, dado que el dinero es una forma de propiedad, una exacción monetaria está sujeta a esas pruebas.
Una condición previa para una demanda de expropiación regulatoria es que el demandante debe obtener una decisión final de la entidad reguladora sobre qué usos se permitirán. Las decisiones de la Corte Suprema dejan en claro que la mera afirmación de jurisdicción regulatoria por parte de un organismo gubernamental no constituye una expropiación regulatoria. Véase Hodel v. Virginia Surface Mining & Reclamation Assn. , 452 US 264, 293–297(1981).
Las razones son obvias. El requisito de que una persona obtenga un permiso antes de realizar un determinado uso de su propiedad no significa en sí mismo "expropiarse" de la misma en ningún sentido: después de todo, la existencia misma de un sistema de permisos implica que se puede conceder el permiso, dejando al propietario la libertad de utilizar la propiedad como desee. Además, incluso si se deniega el permiso, puede haber otros usos viables disponibles para el propietario. Sólo cuando se deniega un permiso y el efecto de la denegación es impedir un uso "económicamente viable" de la tierra en cuestión se puede decir que se ha producido una expropiación.
— Estados Unidos contra Riverside Bayview Homes, 474 US 121 (1985)
En Palazzolo , el Tribunal sostuvo que el caso estaba maduro porque Palazzolo había solicitado múltiples permisos y estaba claro qué se podía o no se podía hacer con la propiedad.
La Corte Suprema de los Estados Unidos ha establecido una serie de criterios según los cuales una regulación estatal constituye una expropiación per se . Estos criterios son la invasión física (como en el caso de Loretto Teleprompter), la negación de todos los usos económicamente viables de la propiedad privada (como en el caso de Lucas) o la exigencia de que los propietarios dediquen parte de su propiedad al gobierno sin una razón justificada para ello (como en el caso de Nollan, Dolan y Koontz). Por ejemplo, cuando el uso propuesto de la tierra por los propietarios dará lugar a un aumento significativo del tráfico, se les puede exigir que dediquen una franja de su tierra para mejorar una carretera adyacente.
Pero cuando una acción no entra en una categoría contemplada por una de estas pruebas, el Tribunal se basa principalmente en una investigación ad hoc sobre los detalles de ese caso individual. Esta prueba se estableció en Penn Central v. City of New York, que describió los factores más relevantes como las expectativas de los propietarios respaldadas por la inversión, el impacto económico de la regulación y el carácter de la acción del gobierno. Este enfoque ha sido objeto de muchas críticas debido a su imprevisibilidad.
En Penn Central , la Corte Suprema dictaminó que la ley de expropiaciones no divide la propiedad en segmentos discretos. Por lo tanto, el interés de propiedad en cuestión durante un caso de expropiación es la parcela de tierra completa y no una porción discreta de ella. Esto dio lugar a la pregunta de cuál es el "denominador" de la fracción de propiedad; es decir, cuál es la propiedad mayor cuya parte está sujeta a regulación confiscatoria, ya que la expropiación regulatoria de una parte de ella (el "numerador") no es indemnizable.
En Murr v. Wisconsin , 137 S. Ct. 1933 (2017), la Corte sostuvo que el denominador se evalúa mejor a través de una prueba de equilibrio de múltiples factores que incluye factores tales como "el tratamiento de la tierra, en particular cómo está delimitada o dividida, bajo la ley estatal y local", las "características físicas de la propiedad del propietario" y "el valor de la propiedad bajo la regulación impugnada".
La política que subyace a toda la regla de parcelas es que es "esencial para una interpretación de la cláusula de expropiaciones que deje espacio para la planificación pública y la regulación de los usos de la tierra". [13]
El desarrollo de la jurisprudencia sobre expropiaciones regulatorias es notable por la contribución hecha por los defensores del interés público, tanto del conservacionismo como de los derechos de propiedad. Tanto las organizaciones de defensa de los derechos de propiedad como muchas organizaciones orientadas a la conservación han presentado numerosos escritos de amici curiae en prácticamente todos los casos importantes de expropiaciones regulatorias en la Corte Suprema, así como en varios tribunales de apelación. Mientras que las organizaciones de defensa de los derechos de propiedad generalmente abogan por una mayor protección de los derechos de propiedad y una compensación cuando se expropian esos derechos, las entidades orientadas a la conservación argumentan que el gobierno no debe ninguna compensación cuando regula para promover la salud pública, la seguridad y los valores de conservación. [14]
Una de las defensoras más destacadas de los derechos de propiedad ha sido la Pacific Legal Foundation , que representó a los terratenientes en Nollan v. California Coastal Commission , Suitum v. Tahoe Regional Planning Authority , Palazzolo v. Rhode Island , Koontz v. St. Johns Water Management District y Murr v. Wisconsin . Otra organización sin ánimo de lucro, Oregonians in Action , representó a la señora Dolan en su batalla con la ciudad de Tigard. Asimismo, la Mountain States Legal Foundation representó al terrateniente en Brandt v. United States , un caso en el que el gobierno federal se había apropiado de un derecho de paso de ferrocarril.
Del otro lado del debate, el Estado de Hawaii estuvo representado por el profesor de la Facultad de Derecho de Vermont John Echeverria en Lingle v. Chevron , y quien ha trabajado con la Sociedad Audubon y el Consejo de Derechos Comunitarios. [14]
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