La Comisión de Venecia , oficialmente Comisión Europea para la Democracia a través del Derecho , es un órgano consultivo del Consejo de Europa , integrado por expertos independientes en el ámbito del derecho constitucional . Fue creada en 1990 tras la caída del Muro de Berlín , en un momento de urgente necesidad de asistencia constitucional en Europa Central y Oriental .
La idea de crear una Comisión para la Democracia a través del Derecho como un grupo de expertos en derecho constitucional fue concebida por el entonces Ministro de Políticas Comunitarias de Italia, Antonio Mario La Pergola . [2] La elección del nombre se basó en la teoría de La Pergola que expresaba que las democracias sostenibles solo podían construirse en un marco constitucional basado en el Estado de derecho .
La propuesta formal para la creación de la comisión fue hecha por el Ministro de Asuntos Exteriores italiano , Gianni De Michelis , quien invitó a los demás ministros de Asuntos Exteriores del Consejo de Europa a la Conferencia para la Creación de la Comisión Europea para la Democracia por el Derecho que se celebró en la Fundación Giorgio Cini en San Giorgio Maggiore , Venecia del 31 de marzo al 1 de abril de 1989. En esta reunión, los ministros de Asuntos Exteriores y de Justicia se reunieron con representantes de los Tribunales Constitucionales de los 21 países del Consejo de Europa .
El Comité de Ministros, encargado de ayudar a los países de Europa central y oriental , aprobó la creación de la Comisión como acuerdo parcial en la sesión celebrada en Venecia del 19 al 20 de enero de 1990. En esta reunión también participaron como observadores los Ministros de Asuntos Exteriores y de Justicia de Bulgaria , Checoslovaquia , Hungría , Polonia , la República Democrática Alemana , Rumania , la Unión Soviética y Yugoslavia .
El 10 de mayo de 1990, los ministros de 18 países ( Austria , Bélgica , Chipre , Dinamarca , España , Finlandia , Francia , Grecia , Irlanda , Italia , Luxemburgo , Malta , Noruega , Portugal , San Marino , Suecia , Suiza y Turquía ) del Consejo de Europa adoptaron el estatuto de la Comisión.
La Comisión de Venecia , que comenzó con 18 Estados miembros , pronto se unió a ella todos los Estados miembros del Consejo de Europa y, desde 2002, también pueden convertirse en miembros de pleno derecho los Estados no europeos. En 2023, la Comisión cuenta con 61 Estados miembros: los 46 Estados miembros del Consejo de Europa y otros 15 países. [3] Hay cuatro observadores. La Autoridad Nacional Palestina y Sudáfrica tienen un estatus especial de cooperación. [4] La UE, la OSCE / OIDDH y la OEA (Organización de los Estados Americanos) participan en las sesiones plenarias de la Comisión.
Los miembros son "académicos de alto nivel, en particular en los campos del derecho constitucional o internacional, jueces de tribunales supremos o constitucionales o miembros de parlamentos nacionales". [5] [6] Los miembros de la Comisión actúan a título individual y son designados por los países participantes por un período de cuatro años. Entre los miembros actuales y anteriores se incluyen, entre otros académicos y jueces destacados: [7]
Antonio Mario La Pergola fue el primer presidente de la Comisión de Venecia. Jan Erik Helgesen, [10] profesor de la Universidad de Oslo, fue presidente de la Comisión durante varios años, hasta 2009, pasando posteriormente a ser vicepresidente primero. Desde diciembre de 2009 hasta diciembre de 2021, Gianni Buquicchio ocupó la presidencia. [11] Claire Bazy-Malaurie es presidenta desde diciembre de 2021. [1]
Simona Granata-Menghini es la actual directora y secretaria de la Comisión. La secretaria dirige la secretaría de la Comisión en la sede del Consejo de Europa en Estrasburgo . [ cita requerida ]
La Comisión tiene como función principal proporcionar asistencia constitucional a los Estados miembros. Esta asistencia se realiza principalmente en forma de dictámenes, que se refieren a proyectos de constitución o de enmiendas constitucionales, o a otros proyectos de ley en vigor. Los dictámenes de la Comisión de Venecia sobre países concretos abarcan una amplia gama de temas: el sistema de controles y contrapesos y las relaciones entre los diferentes poderes, la organización territorial de los Estados, los principios del Estado de derecho, los derechos y libertades fundamentales, la organización de los órganos de justicia constitucional, la gobernanza del poder judicial y del ministerio público, el estatuto y los poderes de los defensores del pueblo, las reformas del sistema electoral, la reglamentación de los partidos políticos y los referendos, etc. A petición de un tribunal constitucional o del Tribunal Europeo de Derechos Humanos, la Comisión también puede presentar escritos amicus curiae sobre cuestiones de derecho constitucional e internacional comparadas relacionadas con un caso en cuestión.
Las solicitudes de opinión proceden de los Estados participantes y de los órganos estatutarios del Consejo de Europa o de organizaciones u organismos internacionales que participan en el trabajo de la Comisión de Venecia. Las opiniones adoptadas por la Comisión no son vinculantes, pero en su mayoría son seguidas por los Estados miembros. [ cita requerida ]
Las áreas de actividad de la Comisión son las siguientes: [ cita requerida ]
El objetivo de la asistencia prestada por la Comisión de Venecia es proporcionar un análisis completo, preciso y objetivo de la compatibilidad de las leyes y disposiciones constitucionales con los estándares europeos e internacionales, pero también de la viabilidad práctica y viable de las soluciones previstas por los Estados interesados.
El método de trabajo adoptado por la Comisión para emitir sus dictámenes consiste en designar un grupo de trabajo de ponentes (principalmente de entre sus miembros) que asesora a las autoridades nacionales en la preparación de la ley pertinente. Tras debatir con las autoridades nacionales y las partes interesadas del país, el grupo de trabajo elabora un proyecto de dictamen sobre si el texto legislativo cumple los estándares democráticos en su ámbito y sobre cómo mejorarlo basándose en la experiencia común. El proyecto de dictamen se debate y se aprueba en la Comisión de Venecia durante una sesión plenaria, normalmente en presencia de representantes de ese país. Tras su aprobación, el dictamen se hace público y se transmite al organismo solicitante.
Aunque sus opiniones se reflejan generalmente en la legislación aprobada, la Comisión de Venecia no impone sus soluciones, sino que adopta un enfoque no directivo basado en el diálogo. Por este motivo, el grupo de trabajo, por regla general, visita el país en cuestión y se reúne con los diferentes actores políticos implicados en el asunto para garantizar la visión más objetiva de la situación.
Un acuerdo político que permita resolver un conflicto debe ir acompañado de un texto jurídico viable. También es posible que un acuerdo sobre un texto jurídico favorezca una solución política. Por este motivo, la Comisión de Venecia presta especial atención a los países que atraviesan o han atravesado conflictos etnopolíticos. En este contexto, a petición de la Unión Europea, la Comisión de Venecia ha desempeñado un papel importante en la elaboración e interpretación del derecho constitucional de Bosnia y Herzegovina , Macedonia del Norte , Serbia y Montenegro , así como del de Kosovo . También ha participado en los esfuerzos por resolver los conflictos sobre el estatuto de Abjasia y Osetia del Sur en Georgia y de Transnistria en Moldavia .
La Comisión elabora dictámenes, inicia estudios y organiza conferencias, entre otras cosas, sobre:
El trabajo de la Comisión en el ámbito de las elecciones, los referendos y los partidos políticos está dirigido por el Consejo para las Elecciones Democráticas (CDE). El CDE es un órgano tripartito único formado por representantes de la Comisión de Venecia, la Asamblea Parlamentaria del Consejo de Europa (APCE) y el Congreso de Poderes Locales y Regionales del Consejo de Europa . El objetivo del Consejo para las Elecciones Democráticas es garantizar la cooperación en el ámbito electoral entre la Comisión de Venecia como órgano jurídico y la Asamblea Parlamentaria y el Congreso del Consejo de Europa como órganos políticos, con el fin de promover los valores comunes europeos en el ámbito electoral: los principios del patrimonio electoral europeo.
La Comisión identifica y desarrolla normas en materia electoral a través de:
Otro ámbito de actividad de la Comisión es la cooperación con los tribunales constitucionales y órganos equivalentes. Desde su creación, la Comisión de Venecia ha sido consciente de que no basta con ayudar a los Estados a adoptar constituciones democráticas, sino que es necesario que esos textos se apliquen en la realidad. Los actores clave en este ámbito son los tribunales constitucionales y órganos equivalentes que ejercen la jurisdicción constitucional.
La cooperación con los Tribunales Constitucionales, los tribunales ordinarios y los defensores del pueblo se realiza mediante:
Aunque la mayor parte de la labor de la Comisión se centra en cada país, la Comisión también elabora, por iniciativa propia y a petición de órganos estatutarios como la Asamblea Parlamentaria del Consejo de Europa, estudios e informes que abordan temas de interés general en los Estados miembros y observadores. Los temas transnacionales también se tratan en los seminarios de la Unidem (Universidad para la Democracia) y se publican en la colección Ciencia y Técnica de la Democracia.
Los estudios comparativos sobre temas relacionados con el funcionamiento de la democracia ofrecen una primera visión general de la legislación en los distintos países. Este enfoque comparativo permite, a continuación, identificar los valores constitucionales comunes en toda Europa y, en su caso, los puntos débiles. La tercera fase es la de la armonización, en la que, sobre la base de las recomendaciones de la Comisión, los principios en cuestión se incorporan a la legislación de los países en los que aún no se han establecido.
En junio de 2022, la Unión Europea pidió a los países candidatos Ucrania [12] y Moldavia [13] y al país solicitante Georgia [14] que implementaran diversas reformas sugeridas por la Comisión de Venecia para avanzar en la integración a la UE.
En 2009, la Comisión de Venecia atrajo una cobertura periodística poco común por su opinión de que " la blasfemia no debería ser ilegal". [15]
Como parte de su informe, Comisión Europea para la Democracia a través del Derecho: Código de buenas prácticas en materia electoral, directrices e informes explicativos adoptados en octubre de 2002 , la Comisión de Venecia recomendó una serie de consideraciones [16] , también al abordar cuestiones de delimitación de fronteras . [17]
En las elecciones parlamentarias polacas de 2015, el partido Ley y Justicia (PiS) obtuvo la victoria con una mayoría absoluta frente al partido gobernante Plataforma Cívica . [18] Antes de las elecciones, el partido gobernante Plataforma Cívica modificó la Ley del Tribunal Constitucional que impedía que los jueces fueran elegidos antes de que terminara su mandato. [19] Antes, el partido Plataforma Cívica solo podía nombrar a tres jueces constitucionales, ya que había vacantes en ese momento; sin embargo, con la nueva norma, el partido gobernante nombró a cinco jueces para el Tribunal Constitucional polaco , ya que había dos vacantes que se abrirían justo después de las elecciones parlamentarias. [20] Como resultado, estos son los orígenes de la crisis del Tribunal Constitucional polaco que comenzó en 2015.
El nuevo presidente polaco, Andrzej Duda , se negó a que los jueces fueran juramentados y, al mismo tiempo, el Tribunal Constitucional polaco decidió que tres de los cinco jueces habían sido elegidos correctamente y debían ser juramentados de los cinco jueces designados. [21] Sin embargo, ninguno de los jueces fue juramentado por el presidente y el gobernante PiS nombró a cinco jueces, aprobando una serie de leyes relacionadas con el Tribunal que la Unión Europea caracterizó en su primera Recomendación sobre el Estado de Derecho como una grave amenaza para el Estado de Derecho en Polonia. [22] Esta legislación incluía alrededor de 6 leyes específicas, que iban desde un requisito de cronología, donde el Tribunal tenía que decidir los casos en el orden en que llegaban, lo que efectivamente permitía al nuevo gobierno una mayor influencia con las leyes más recientes que había aprobado, hasta un requisito de 6 meses para que el Tribunal revisara las leyes. [23]
El 23 de diciembre de 2015, el Ministro de Asuntos Exteriores polaco, Witold Waszczykowski , solicitó una opinión de la Comisión de Venecia sobre los cambios propuestos al Tribunal Constitucional polaco . [24] Sin embargo, en ausencia de vacatio legis , entró en vigor la legislación que: a) impidió que las recomendaciones de la Comisión se incorporaran y mejoraran la ley antes de que tuviera efecto legal, y b) impuso un mecanismo especial de control al Tribunal Constitucional que quedó efectivamente inhabilitado para ejercer sus poderes porque los cambios legislativos ya se habían implementado. Para ilustrar este último punto, dado que el Tribunal tenía en ese momento solo 12 jueces en funciones, no podía revisar la constitucionalidad de las leyes actuales, ya que la nueva legislación requería un quórum de 13 jueces. [25] Antes de examinar más a fondo los principios de la nueva legislación polaca, y en línea con el mecanismo antes mencionado que suspende efectivamente la eficiencia del Tribunal, la Comisión expuso su Opinión de 2006 [26] relacionada con el Tribunal Constitucional rumano y sostuvo que "se debe garantizar que el Tribunal Constitucional, como garante de la Constitución, siga funcionando como una institución democrática". Además, en una opinión relacionada con el Tribunal Constitucional de Albania que planteaba la cuestión de si los jueces que forman parte del Tribunal podían participar en la evaluación de la constitucionalidad de las leyes que los afectaban, la Comisión sostuvo nuevamente que "la autorización del Tribunal se deriva de la necesidad de asegurarse de que ninguna ley esté exenta de revisión constitucional, incluidas las leyes que se relacionan con la posición de los jueces..." [27] .
La Comisión comentó específicamente sobre el quórum desde una perspectiva comparativa. Mencionó que en otros países europeos, como Albania, Austria, Azerbaiyán, Bielorrusia, Bulgaria, la República Checa, Georgia, Hungría, Lituania, la República de Moldavia, Rumania y la Federación Rusa, parece haber un consenso sobre el requisito de dos tercios como el quórum que permitiría al Tribunal Constitucional decidir; el Tribunal Constitucional Federal Alemán, por otro lado, tiene un requisito de tres cuartos en sus dos cámaras de ocho miembros. [28] Sin embargo, el nuevo requisito introducido por el legislador polaco de 13 jueces de 15 jueces para tener quórum va más allá de los estándares establecidos según la Comisión. [29] Si bien los legisladores europeos están de acuerdo con la necesidad de un quórum que supere la mayoría absoluta, la Comisión advierte que los cambios propuestos podrían conducir a la ineficiencia y hacer que el Tribunal sea "disfuncional". [30] Además, la Comisión analiza la “regla de la secuencia”, la mayoría para la adopción de decisiones (2/3) y la demora en las audiencias, como aspectos procesales, junto con los procedimientos disciplinarios y la composición del Tribunal, todos ellos elementos de la nueva legislación. El Dictamen 833/2015 concluye destacando que para el logro de pesos y contrapesos en una democracia constitucional se necesita un Tribunal Constitucional independiente, y mientras no exista, “no sólo está en peligro el Estado de derecho, sino también la democracia y los derechos humanos”. [31]
Según el artículo 186 de la Constitución polaca , el Consejo Nacional del Poder Judicial (CNJ) es un órgano constitucional que "salvaguardará la independencia de los tribunales y los jueces". [32] Sus principales responsabilidades son nombrar jueces, revisar las normas éticas profesionales relacionadas con el poder judicial, tener una visión general de todos los asuntos judiciales y, en general, proteger la independencia del poder judicial polaco, garantizando así el respeto del estado de derecho en esta rama del gobierno. [33]
El 20 de enero de 2017, el gobierno polaco anunció una reforma integral del poder judicial en Polonia, que incluía al CNJ. Este proceso de cambios legislativos fue ayudado por las acciones de la nueva composición del Tribunal Constitucional polaco, que en su decisión K5/17 declaró el Estatuto del CNJ "inconstitucional", lo que allanó el camino para la nueva legislación. [34] Entre los cambios más controvertidos estuvieron las reglas sobre la composición de este órgano, por las cuales la adopción de esta legislación forzó el final prematuro del mandato de los miembros contemporáneos y politizó aún más el proceso de elección de los nuevos. [35] Para resumir, en un período de solo dos años después de la elección del PiS ha habido 13 leyes que transformaron el poder judicial y la estructura del sistema de justicia polaco, desde el Tribunal Constitucional, el CNJ, hasta los tribunales inferiores en todo el país. [36] Como resultado, la Comisión Europea ha establecido que la constitucionalidad de la legislación nacional "ya no puede garantizarse" y la independencia del poder judicial se ha visto socavada. [36]
El Presidente de la Asamblea Parlamentaria del Consejo de Europa (APCE) ha solicitado a la Comisión de Venecia que emita un dictamen sobre la compatibilidad de las reformas del CNJ con las normas del Estado de derecho del Consejo de Europa. [37] Al examinar el nuevo método de elección de los miembros del CNJ, la terminación anticipada del mandato de los miembros actuales, la creación de nuevas salas, la jubilación anticipada de los jueces superiores y la revisión extraordinaria de las sentencias definitivas, entre otros, la Comisión ha emitido el Dictamen 904/2017, en el que subraya claramente que "el poder judicial debe estar aislado de los vientos políticos rápidamente cambiantes". [37] Además, hacia el final, la Comisión se centra en el rompecabezas jurídico polaco en su conjunto y concluye que "cada una de ellas [las nuevas leyes]... [pone] en serios riesgos la independencia de todas las partes del poder judicial en Polonia". [37]
Desde 2015, la Comisión de Venecia ha participado en el proceso de reforma legislativa y regulación de diversas cuestiones jurídicas relacionadas con las libertades religiosas y los derechos de las comunidades religiosas en Montenegro . La primera opinión de la Comisión de Venecia sobre el proyecto de ley inicial sobre la libertad de religión en Montenegro se emitió en noviembre de 2015. [38] A esto le siguió un período prolongado de consultas internas y deliberaciones adicionales en Montenegro, que dieron como resultado la creación de un nuevo proyecto de ley, al que siguió otra opinión de la Comisión de Venecia, emitida en junio de 2019, [39] en la que se recomendaban diversas mejoras y aclaraciones. [40]
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