La limitación de la discreción por parte de una autoridad pública es uno de los motivos de revisión judicial en el derecho administrativo de Singapur . Se considera una forma de ilegalidad . Un solicitante puede impugnar una decisión de una autoridad sobre la base de que se ha adherido rígidamente a una política que ha formulado o ha delegado indebidamente el ejercicio de sus poderes legales a otro organismo. Si el Tribunal Superior considera que un responsable de la toma de decisiones ha limitado su discreción, puede considerar que la decisión es ultra vires (más allá de los poderes del responsable de la toma de decisiones) y otorgar al solicitante un recurso adecuado, como una orden de anulación para invalidar la decisión.
No es incorrecto que una autoridad pública elabore políticas para orientar su toma de decisiones. Tampoco se considerará necesariamente que ha limitado su discreción al adherirse a dichas políticas, siempre que aborde las decisiones con una mente abierta y esté dispuesta a considerar genuinamente cada caso en cuestión. Se ha señalado que al respaldar su aplicación de esta manera, el Tribunal Superior ha dado efecto jurídico a normas o políticas informales, que por lo tanto equivalen a " derecho blando ".
Cuando una ley otorga a un responsable de la toma de decisiones un poder discrecional, generalmente es ilegal que el responsable de la toma de decisiones delegue ese poder en otra persona u organismo, a menos que la propia ley establezca expresamente que puede hacerlo. Por lo tanto, es ilegal que un responsable de la toma de decisiones renuncie a su responsabilidad de ejercer el poder al recibir órdenes de otros organismos. La doctrina Carltona del derecho administrativo inglés (que Singapur heredó con la independencia) permite que un funcionario público tome una decisión en nombre de un ministro, incluso cuando la ley confiere discreción al ministro. La Ley de Interpretación de Singapur establece que el ejercicio del poder de un ministro puede realizarse bajo la firma del secretario permanente del ministerio del que es responsable el ministro, o por cualquier funcionario público autorizado por escrito por el ministro. Además, se permite a los ministros delegar a otras personas para que ejerzan ciertos poderes o realicen ciertas tareas en su nombre.
En el contexto de los sistemas de gobierno de Westminster, todo poder legal conferido al ejecutivo por la legislación es "inevitablemente discrecional en mayor o menor medida". [1] Al ejercer el control judicial de tales poderes discrecionales, los tribunales se preocupan de si se han ejercido de manera legal de acuerdo con las presuntas intenciones del Parlamento al conferir tales poderes. [2]
Con el tiempo, los tribunales han desarrollado diversos fundamentos para examinar los poderes discrecionales, sosteniendo que debe asumirse que el Parlamento no tuvo la intención de que los encargados de tomar decisiones ejercieran sus poderes de manera tan indebida. El ejercicio indebido de la discreción puede referirse a "no ejercerla en absoluto o estar sujeto a influencias externas en su ejercicio, así como a abusar de la discreción conferida". [3]
Cuando una autoridad pública limita su discreción, se puede decir que no ha ejercido su poder discrecional o que ha estado sujeta a influencias externas. En la decisión del Tribunal Superior de Singapur en el caso Lines International Holding (S) Pte. Ltd. v. Singapore Tourist Promotion Board (1997), [4] se reconocieron dos formas distintas de limitación de la discreción: la limitación de la discreción mediante la adhesión rígida a una política y la limitación de la discreción mediante una delegación ilegal de autoridad. [5] Se ha dicho que estas dos formas de limitación de la discreción representan dos elementos que definen el concepto de discreción en el derecho administrativo: la primera forma se relaciona con la libertad de elección y la segunda forma con la noción de discreción personal. [6]
Se ha observado que en el derecho administrativo de Singapur , "se hace una amplia referencia a los casos ingleses de referencia", [7] y, en particular, el derecho administrativo inglés ha influido en gran medida en la adopción de la doctrina de la limitación de la discreción en Singapur. Una excepción es que, si bien en el derecho inglés se ha establecido una limitación contractual de la discreción como motivo de revisión independiente, esto aún no ha sido reconocido por los tribunales de Singapur . En Birkdale District Electricity Supply Co. v. Southport Corporation (1926), [8] la Cámara de los Lores sostuvo que si la legislación confía a una autoridad pública ciertos poderes y deberes que deben ejercerse para fines públicos, es ilegal que la autoridad celebre un contrato que le impida ejercer sus poderes. [9]
Las autoridades públicas a las que la ley otorga discreción para tomar ciertas decisiones a menudo adoptan políticas no estatutarias para guiarlas en el ejercicio de tales poderes discrecionales. [10] En Lines International , la juez Judith Prakash señaló que si fuera el caso de que los órganos estatutarios no pudieran formular políticas o directrices excepto mediante reglamentos debidamente promulgados, "entonces todo se paralizaría mientras las decisiones políticas debían comunicarse a la Fiscalía General , luego redactarse en reglamentos y luego los borradores aprobados por la organización en cuestión antes de ser enviados al Parlamento y llevados a cabo mediante notificación en el boletín oficial. Esa no es la forma en que funciona el brazo ejecutivo de ningún país de derecho consuetudinario". [11]
El principio de no poner trabas a la propia discreción “dirige la atención a la actitud del que toma la decisión, impidiéndole excluir rígidamente la posibilidad de cualquier excepción a esa regla o política en un caso que lo merezca”. [12] Un tomador de decisiones no debe “cerrar sus oídos” a los casos excepcionales debido a esa política. [13]
El fundamento de la limitación de la discreción sobre esta base es distinto del derecho a un juicio justo . Este último se relaciona con un fundamento separado de revisión judicial, a saber, la impropiedad procesal y, en particular, el principio audi alteram partem ("escuchar a la otra parte"). [14]
Los tribunales ingleses han sostenido que no hay nada de malo en que una autoridad pública adopte una política en la que basar sus decisiones, siempre que la autoridad no se niegue a escuchar a nadie que tenga algo nuevo que decir. Tanto la posición inglesa como la de Singapur son similares en el sentido de que ambas consideran que la consideración de casos excepcionales es el parámetro para determinar si se ha limitado la discreción. En R. v. Port of London Authority, ex parte Kynoch, Ltd. (1918), [15] el Tribunal de Apelación de Inglaterra y Gales sostuvo que: [16]
Cuando un tribunal, en el ejercicio honesto de su discreción, ha adoptado una política y, sin negarse a escuchar a un solicitante, le informa cuál es su política y que, después de escucharlo, de acuerdo con su política decidirá en su contra, a menos que haya algo excepcional en su caso... si la política ha sido adoptada por razones que el tribunal puede legítimamente considerar, no se podría presentar ninguna objeción a tal curso de acción.
La Cámara de los Lores estuvo de acuerdo con la sentencia ex parte de Kynoch en British Oxygen Co. Ltd. v Minister of Technology (1970). [17] El tribunal sostuvo que no había nada que impidiera al Ministro exigir la aplicación de alguna norma restrictiva si eso es lo que exige la política o la buena administración. También reiteró que para que la discreción sea ilimitada, se deben tener en cuenta los casos excepcionales. "Lo que la autoridad no debe hacer es negarse a escuchar en absoluto. No puede haber objeción a [la formulación de la norma], siempre que la autoridad esté siempre dispuesta a escuchar a cualquiera que tenga algo nuevo que decir". [18]
Esta posición se vio reforzada en Re Findlay (1984), [19] donde cuatro prisioneros sostuvieron que la nueva política del Ministro del Interior de rechazar la libertad condicional en todos los casos, salvo en casos excepcionales, era un obstáculo a su discreción. La Cámara de los Lores rechazó el argumento de que las disposiciones legales pertinentes exigían "una consideración individual de los casos individuales en cada caso, sin presunciones ni políticas", y sostuvo que sería difícil entender cómo un Secretario de Estado podría gestionar adecuadamente las complejidades de su deber legal sin una política. [20]
En Lines International , el demandante, un operador de cruceros, impugnó la adopción por parte de la Junta de Promoción Turística de Singapur ("STPB") y la Autoridad Portuaria de Singapur ("PSA") de una política general en forma de directrices no estatutarias que regulaban los cruceros a ninguna parte ("CNW"), que se realizaban principalmente con fines de juego. Las directrices se habían leído a los operadores de cruceros en una reunión. Una condición era que no se podían asignar amarres para CNW si los operadores programaban más del 30% de sus cruceros como CNW durante un período de tres meses. El demandante argumentó que el poder de la PSA para controlar el uso de sus amarres tenía que ejercerse a través de una legislación subsidiaria . El Tribunal Superior sostuvo que la PSA tenía discreción para decidir qué buques podían utilizar qué amarres, y pasó a considerar si la PSA había limitado su discreción para hacer cumplir las directrices. El juez Prakash estableció un conjunto de condiciones por las cuales sería válida la adopción de una política por parte de una autoridad que ejercía poder discrecional. Las condiciones eran que dicha política general sería válida si: [21]
En cuanto a los hechos del caso Lines International , el juez sostuvo que la política cumplía las cuatro condiciones y que la adopción de las directrices era válida. En cuanto a la cuarta consideración relacionada con la limitación de la discreción, el juez determinó que la PSA y la STPB no habían aplicado las directrices de manera estricta, ya que habían dejado en claro en la reunión a la que asistió el demandante que considerarían las representaciones de los operadores de cruceros y, de hecho, se hicieron varias de esas concesiones. Por lo tanto, las directrices se habían aplicado de manera flexible y la PSA no había limitado su discreción al adherirse rígidamente a una política. [24] Las condiciones de Lines International fueron aprobadas por el Tribunal de Apelaciones en JD Ltd. v. Comptroller of Income Tax (2005). [25]
Las normas o políticas no estatutarias "a menudo se redactan de una manera más flexible y menos formalista y precisa que las normas estatutarias, lo que deja más margen de maniobra en su aplicación". A menudo se hace referencia a estas políticas como " derecho blando ". [6] Este derecho blando "puede entenderse como un paraguas descriptivo para instrumentos no vinculantes que contienen recomendaciones o declaraciones programáticas exhortativas, que adoptan la forma de normas informales como circulares, códigos de conducta autorreguladores o libros blancos gubernamentales. Estos instrumentos de derecho blando coexisten con el derecho "duro" y pueden tener impacto legal". [26] Se ha comentado que la formulación de las condiciones de Lines International por parte del Tribunal Superior ha dado efecto legal a normas o políticas informales emitidas por autoridades públicas. [27]
Las condiciones de Lines International fueron aplicadas por un juez diferente del Tribunal Superior en el caso de Borissik Svetlana v. Urban Redevelopment Authority (2009). [28] La demandante argumentó que la Urban Redevelopment Authority ("URA") no había sido transparente al procesar su solicitud de permiso para reurbanizar su casa, o no había dado una consideración genuina a su caso. El Tribunal sostuvo que la URA había analizado la solicitud de aprobación de planificación y había explicado a la demandante las implicaciones de su propuesta y había extendido varias invitaciones para discutir la propuesta, pero la demandante había rechazado modificar sus planes de reurbanización. Sobre estos hechos, el Tribunal sostuvo que la URA había analizado a fondo la solicitud de la demandante y no había limitado su discreción. [29]
La cuestión planteada en la decisión del Tribunal Superior Komoco Motors Pte. Ltd. v. Registrar of Vehicles (2007) [30] y la apelación ante el Tribunal de Apelación de esa decisión, Registrar of Vehicles v. Komoco Motors Pte. Ltd. (2008), [31] era si el Registrador de Vehículos había actuado correctamente al basarse en el valor de mercado abierto ("OMV") de los vehículos determinado por la Aduana de Singapur para calcular la tasa de registro adicional ("ARF") pagadera por dichos vehículos. Esta práctica, denominada la "convención administrativa" en el caso, había existido durante más de 40 años. [32] En el Tribunal Superior, el juez determinó que el Registrador había limitado su discreción en relación con la valoración de los automóviles porque, habiendo instituido una política de adoptar la valoración del OMV por parte de la Aduana, no había estado preparada para escuchar con una mente abierta el argumento de Komoco de que el ARF era incorrecto. [33] El juez desestimó el hecho de que la Registradora hubiera celebrado reuniones con sus altos funcionarios y hubiera tardado mucho tiempo en tomar una decisión, sosteniendo que esto no demostraba que hubiera considerado genuinamente el caso de Komoco, ya que "el transcurso del tiempo no indicaba por sí mismo cómo se había empleado". [34] El juez también consideró que la ausencia de comentarios de la Registradora sobre los argumentos de Komoco, especialmente sobre algunos que la jueza consideró creíbles, fortalecía el caso de que no se había considerado genuinamente. Por último, el juez sostuvo que la Registradora había indicado que había tratado las declaraciones de Komoco con un estado de ánimo predispuesto, ya que su respuesta a Komoco fue que "la política era muy clara" y que el ARF se había "calculado sobre la base de los OMV evaluados por la Aduana". [35]
La decisión del Tribunal Superior fue revocada por el Tribunal de Apelación. El Tribunal sostuvo que el Registrador había considerado genuinamente los argumentos de Komoco. Encontró que el Registrador había tenido derecho a tomar, prima facie , las cifras OMV de la Aduana como correctas a menos que se hubiera demostrado que eran incorrectas. Aunque el Registrador había estado dispuesto a seguir el OMV de la Aduana, también había estado preocupado por averiguar si había suficientes razones para no seguir la convención administrativa. Komoco no había cuestionado la declaración jurada prestada por el Registrador solicitando un contrainterrogatorio, ni había aportado ninguna prueba para refutar la declaración jurada del Registrador. Por lo tanto, no tenía fundamento la afirmación de Komoco de que el Registrador no había considerado genuinamente su declaración. Además, Komoco no había aportado nuevas pruebas que no se hubieran presentado ya a la Aduana para justificar un apartamiento de la convención administrativa. Por lo tanto, no había habido ninguna razón convincente para que el Registrador reevaluara su decisión. Había justificado adecuadamente su negativa a apartarse de la política y no había limitado su discreción. [36]
El principio contra la restricción de la discreción de una autoridad pública mediante la adhesión rígida a una política también se aplica al ejercicio de poderes discrecionales de policía, como se indica en los obiter dicta en el caso de la Corte Suprema de Chee Soon Juan v. Public Attorney (2011). [37] Aunque el caso no implicó una revisión judicial y no citó específicamente a Lines International , el juez Woo Bih Li analizó la validez de una política policial general en el contexto de la revisión judicial, opinando que la adopción de una política "que determina que las actividades políticas como clase plantean una mayor amenaza al orden público que las actividades comerciales... no era en sí misma ofensiva para los fines del derecho administrativo, siempre que la policía no restrinja su discreción y se mantenga preparada para considerar los hechos de cada caso". [38]
Cuando una ley otorga a quien toma las decisiones un poder discrecional, ya sea de naturaleza judicial, legislativa o administrativa, generalmente es ilegal que el responsable de la toma de decisiones delegue ese poder a otra persona u organismo, a menos que la propia ley establezca expresamente que puede hacerse. [39] Al ejercer sus poderes discrecionales, se espera que un funcionario del gobierno "aplique su propio criterio en el asunto". [3]
El caso de Ellis v. Dubowski (1921) [40] establece el principio de que no puede haber delegación de autoridad a un organismo absoluto del que no existe derecho de apelación. En este caso, un comité de licencias que ejercía poderes legales para otorgar licencias a salas de cine para su uso en proyecciones cinematográficas había impuesto una condición en una licencia según la cual las películas debían ser certificadas por la Junta Británica de Censores Cinematográficos antes de que pudieran exhibirse. Se determinó que esto era ultra vires porque la Junta no debía convertirse en el dictador final. Además, el hecho de que se le hubiera otorgado a la Junta poder absoluto para prohibir películas por razones que podían ser privadas o estar influidas por consideraciones comerciales era suficiente para que la condición fuera ultra vires . [41]
La naturaleza de la función delegada por una autoridad pública es crucial para determinar si dicha delegación viola la ley. Cuando las funciones se consideran administrativas, la delegación puede no ser ilícita. En R. v. Race Relations Board, ex parte Selvarajan (1975), [42] se aceptó que la Junta podía establecer un comité para investigar y realizar averiguaciones preliminares, y que no era práctico que todo el organismo se dedicara a tal tarea. [43] Por otra parte, es un principio establecido que ningún tribunal puede delegar funciones judiciales o cuasijudiciales, como los poderes disciplinarios. [44]
En el caso de la discreción ministerial, se ha establecido en Carltona Ltd. v. Commissioner of Works (1943) [45] que no es ilegal que un funcionario público tome una decisión en nombre del ministro, incluso cuando una ley le confiere discreción. El Parlamento sólo esperará que el poder sea ejercido por un funcionario apropiado. Sin embargo, el ministro es en última instancia responsable de las decisiones tomadas en su nombre. Si bien ha habido debate en la jurisprudencia sobre si se debe exigir a un ministro que ejerza personalmente la discreción en las decisiones que afectan la libertad de una persona, los tribunales generalmente se han mostrado reacios a sostenerlo. Sin embargo, tal requisito se ha establecido mediante leyes que exigen que el ministro actúe personalmente. [46]
Aunque los ministros tienen derecho a obtener opiniones de otros departamentos o ministerios al tomar decisiones, deben tener en cuenta las objeciones y no privarse de ejercer su discreción. En H. Lavender and Son Ltd. v. Minister of Housing and Local Government (1969), [47] la decisión del Ministro de Vivienda fue anulada porque, según su política declarada, había delegado en el Ministro de Agricultura, Pesca y Alimentación la decisión efectiva sobre cualquier apelación en la que este último tuviera una objeción. [48]
La posición del common law inglés de que un organismo público no puede limitar su discreción al abdicar de su responsabilidad y poderes a otro fue discutida y adoptada en Lines International . [49] Las reglas generales que el Juez Prakash enunció en el caso son que, en primer lugar, un organismo público tiene el deber de ejercer discreción por sí mismo; no puede abdicar de esta responsabilidad al recibir órdenes de otros organismos a menos que esté bajo la obligación legal de hacerlo. Por lo tanto, una condición en su política que parecía ser una instrucción de la PSA a sí misma para recibir órdenes de la División de Supresión del Juego ("GSB") de la Fuerza de Policía de Singapur o de la STPB para negar atraques a los cruceros era un obstáculo al ejercicio de la discreción de la PSA y se consideró inválida. [50] Sin embargo, la condición inválida por sí sola no significaba que la PSA hubiera de hecho limitado su discreción. El Tribunal Superior declaró que si bien la PSA había acordado recibir órdenes de la GSB y la STPB sobre la base de la condición inválida, si de hecho lo había hecho era otra cuestión. [51] Sobre la base de las pruebas, el Tribunal concluyó que, de hecho, la PSA había tomado su propia decisión en el asunto. [52]
En Komoco Motors , el Tribunal de Apelación sostuvo que el Registrador de Vehículos no había cedido a la Aduana su poder discrecional. Expresando la opinión del Tribunal, el Presidente del Tribunal, Chan Sek Keong, sostuvo que las condiciones de Lines International "aunque correctas en derecho, [eran] inaplicables al contexto fáctico de la apelación". El Tribunal distinguió el contexto fáctico en Lines International del presente caso sobre dos bases. En primer lugar, concluyó que el Registrador había tomado la decisión en el ejercicio legítimo de su poder y por razones prácticas, que incluían la fiabilidad de la Aduana al evaluar el OMV de los vehículos. En cualquier caso, un importador afectado tenía un derecho legal [53] a objetar y ser escuchado sobre la determinación de los OMV por parte de la Aduana. En segundo lugar, si bien Lines International implicaba una determinación de si se le debía dar espacio de atraque a un buque, la PSA tenía que ejercer su juicio sobre cómo sopesar varios factores relevantes. Sin embargo, en el caso Komoco Motors , una vez que el Registrador había decidido adoptar el OMV de la Aduana de un vehículo de motor como su "valor" a los efectos del Plan ARF, no era necesario que el Registrador ejerciera ningún otro juicio. El Tribunal sostuvo que el cálculo del ARF era simplemente un ejercicio aritmético de aplicación del porcentaje establecido en la legislación subsidiaria a los OMV de la Aduana y, por lo tanto, no implicaba que el Registrador aceptara instrucciones de otro organismo legal. [54]
Si bien el Tribunal consideró que se había sugerido que la Registradora sólo podía decidir si reconsideraba el ARF impuesto a los automóviles si recibía más asesoramiento de la Aduana, no obstante no había renunciado a su poder ya que podía determinar el valor de los vehículos, "después de hacer las averiguaciones, si las hubiera, que [ella] considere adecuadas". [55] Por lo tanto, la Registradora no necesitaba hacer ninguna averiguación en absoluto ya que tenía un medio fiable para determinar el valor de cada vehículo. Además, su discreción legal era tan amplia que podía ejercerla para determinar el valor apropiado de un vehículo de motor en cada caso basándose en el OMV de la Aduana. [56]
El demandante en el caso Lines International sostuvo que las directrices adoptadas por el comité multiagencia creado por la PSA, la STPB y la GSB no eran válidas, ya que el comité no tenía existencia legal. El Tribunal Superior sostuvo que no había nada ilegal o incluso intrínsecamente incorrecto en que estas agencias gubernamentales establecieran un comité de ese tipo para discutir asuntos relevantes para sus respectivas jurisdicciones, siempre que cada agencia tomara sus propias decisiones dentro del ámbito de sus propias facultades estatutarias. La idea de que un comité de ese tipo limitaba la discreción de la PSA fue descartada por una constatación adicional de hecho de que el comité ad hoc no había actuado como una entidad en sí mismo. La aplicación y las medidas apropiadas quedaron en manos de las agencias. Una reunión a la que asistieron los representantes del demandante en la que se anunciaron las directrices relacionadas con los cruceros a ninguna parte fue facilitada por un moderador en lugar de un presidente, y cada una de las agencias leyó en voz alta las directrices que ellas mismas adoptarían e implementarían. [57]
En virtud del artículo 35 de la Ley de Interpretación, si la ley escrita confiere a un ministro el poder de dar una directiva, emitir una orden o autorizar que se haga algo, el ejercicio del poder puede hacerse (a menos que la ley establezca otra cosa) bajo la firma del secretario permanente del ministerio del que es responsable el ministro, o de cualquier funcionario público autorizado por escrito por el ministro. [58] El artículo 36 de la Ley permite a un ministro facultado para ejercer un poder o cumplir un deber, en ausencia de cualquier disposición legal en contrario, delegar a otra persona para que ejerza el poder o cumpla el deber en su nombre. La delegación debe ser aprobada por el Presidente (actuando por recomendación del Gabinete ); [59] puede estar sujeta a condiciones, excepciones y calificaciones; y debe publicarse en el Boletín Oficial . [60] El ministro sigue siendo capaz de ejercer el poder o cumplir el deber personalmente. [61] El poder de hacer legislación subsidiaria no puede delegarse. [62]
A veces se dice que la doctrina de la delegación ilícita es un reflejo de la máxima latina delegatus non potest delegare (un delegado no puede designar a otro), que significa que un organismo o una persona a la que el Parlamento delegó un poder no puede delegar ese poder a otro. Los académicos han sostenido que la máxima no enuncia una regla de derecho, sino que es "a lo sumo una regla de interpretación" y que al aplicarla a una ley "por supuesto, debe haber una consideración del lenguaje de toda la ley y de sus propósitos y objetivos". [63] Por lo tanto, en realidad, no existe un principio como delegatus non potest delegare ; la máxima no juega un papel real en la decisión de los casos, pero a veces se utiliza como una etiqueta conveniente. En consecuencia, en la mayoría de los casos los tribunales han adoptado una interpretación que se ajusta mejor a los hechos de las agencias gubernamentales modernas. [64] En el caso de los poderes legales, la cuestión importante es si se pretende que un poder conferido a A pueda ser ejercido por B con la autorización de A. La máxima es simplemente el lápiz con el que el tribunal puede trazar la línea entre la subdelegación autorizada y la no autorizada, [65] y los tribunales deben entonces preguntar si la discreción legal permanece en manos de la autoridad competente, o si alguna otra persona pretende ejercerla. [66] Así, cuando una ley decía que un inspector de molestias "puede obtener cualquier muestra" de bienes para su análisis, se sostuvo que el inspector podía enviar válidamente a su asistente a comprar una muestra de café, ya que de ninguna manera había autorizado a su asistente a ejercer la discreción que legalmente le correspondía. [67] En última instancia, los tribunales deben decidir la cuestión basándose en lo que el Parlamento ha autorizado de acuerdo con lo que puede resumirse como el lenguaje, el alcance y los objetivos de la ley que otorga el poder. [68]