Las enmiendas de 2020 , que se propusieron en enero de 2020, son las segundas enmiendas sustanciales a la Constitución de Rusia de 1993. Para introducir estas enmiendas, Vladimir Putin , presidente de Rusia, realizó una votación nacional . Fueron aprobadas el 1 de julio por votación popular.
Después de que Putin firmara una orden ejecutiva el 3 de julio para introducir oficialmente las enmiendas en la Constitución rusa, éstas entraron en vigor el 4 de julio. [1]
Desde la ratificación de la Constitución en 1993, se han propuesto varias enmiendas. En 2008, con el fin de ampliar los mandatos del presidente y de la Duma Estatal , así como de exigir un informe anual del primer ministro a los miembros de la Duma, se cambiaron cuatro artículos. A principios de 2014, se ratificaron ocho enmiendas más y se derogó una, lo que dio lugar a la abolición del Tribunal Superior de Arbitraje y al ajuste de las asignaciones de los fiscales. A mediados de 2014, se cambiaron dos artículos más con el fin de permitir al presidente elegir hasta el 10% (17 miembros) del Consejo de la Federación . [2]
El presidente Putin hizo nuevas propuestas durante su discurso anual ante la Asamblea Federal el 15 de enero de 2020. [3] Las enmiendas fueron preparadas por una comisión designada por Putin, encabezada por la académica Taliya Habrieva , el senador Andrey Klishas y el diputado Pavel Krasheninnikov . [4] [5]
De acuerdo con los artículos 136 y 108, las modificaciones de las disposiciones de los capítulos 3 a 8 requieren la misma aprobación que una ley constitucional federal, es decir, una votación por mayoría calificada de dos tercios en la Duma Estatal (la cámara baja ), una votación por mayoría calificada de tres cuartos en el Consejo de la Federación (la cámara alta ) y la ratificación de dos tercios de las 85 legislaturas regionales de los sujetos federales (se requieren 57 ratificaciones regionales para que una enmienda entre en vigor).
El presidente presentó formalmente el proyecto de ley a la Duma Estatal el 20 de enero. [6] El 11 de marzo, la Duma Estatal, dominada por partidos pro gubernamentales, aprobó rápidamente las propuestas en la tercera lectura sin objeciones. [7] El 13 de marzo, las asambleas legislativas de los 85 sujetos federales aprobaron las enmiendas a la Constitución. [8] El 16 de marzo, el Tribunal Constitucional de Rusia dio su aprobación a las enmiendas. [9]
Según el punto 3 del artículo 81 de la Constitución de Rusia , una misma persona no puede ocupar un puesto de presidencia de la Federación Rusa más de dos mandatos consecutivos. [10] Esto significaba que Vladimir Putin, quien fue elegido presidente en 2012 y reelegido en 2018 , no habría podido participar en las elecciones presidenciales de 2024. [11] En 2018 , Putin afirmó que no ocuparía la presidencia por más de dos mandatos consecutivos y negó la posibilidad de su participación en las elecciones de 2024. [12] [13]
Las enmiendas a la Constitución de Rusia resolvieron el llamado “problema de 2024” [14], relativo al fin del mandato presidencial de Putin en ese año. [15]
Según una encuesta de opinión internacional de Gallup realizada en diciembre de 2017, si la persona por la que los votantes querían votar (en el 77% de los casos era Vladimir Putin) no hubiera estado en la boleta electoral, el 46% no habría sabido por quién más votar y el 19% habría invalidado sus votos. [16] Valery Fedorov, director del Centro de Investigación de Opinión Pública de Rusia , [17] afirmó que la población rusa no había pensado en este problema. [18] Los participantes de los grupos de discusión reunidos por el Centro Levada identificaron dos soluciones principales: la preservación de los poderes presidenciales por parte de Vladimir Putin y el nombramiento de un sucesor. [19] En 2018, Valery Zorkin propuso cambiar la constitución para que Putin pudiera permanecer en el cargo. [20] Sin embargo, más tarde en marzo, Putin dijo explícitamente que no iba a cambiar la Constitución en una entrevista con Megyn Kelly . [21] Sergei Markov afirmó que las reiteradas veces que Putin descartó la abolición de los límites de mandato llevaron a que las discusiones sobre los posibles escenarios para 2024 se paralizaran. [22] Al final, a pesar de las promesas anteriores, se cambiaron las restricciones que impedían a Putin seguir siendo presidente de la Federación Rusa. [23]
Según el analista político Kirill Rogov, el diseño constitucional del Estado ruso no quedó claro debido a la experiencia fallida del "tándem" y la falta de instituciones de poder distribuido. [24] Además del conflicto obvio entre el régimen político de Putin y el sistema estatal oficial , también había problemas de seguridad para Putin y su familia si dejaba completamente el cargo, así como problemas con la constitución que garantiza eso como una certeza eventual. [25]
En 2020 se modificaron 41 artículos y se añadieron cinco más. Excluyendo los capítulos 1, 2 y 9, que solo pueden modificarse convocando una Asamblea Constituyente y elaborando una nueva Constitución, se modificaron alrededor del 60% de los artículos. Las principales modificaciones se centran en la forma en que se distribuye el poder entre los poderes del Estado: se abandona el sistema superpresidencial establecido en 1993 y se crea simultáneamente uno nuevo basado en el principio de pesos y contrapesos. [2]
En general, se propusieron las siguientes modificaciones: [26] [27] [28] [29] [30]
Junto con las iniciativas de redistribución del poder, el primer borrador incluía un par de enmiendas de carácter social y económico. En concreto, Putin propuso exigir que el salario mínimo fuera superior a la línea de pobreza y garantizar un aumento anual de los pagos de pensiones. Las enmiendas de este bloque fueron elaboradas por un grupo especial formado por miembros del parlamento, científicos y representantes públicos. Como resultado de su trabajo, la Constitución se complementó con artículos que imponen una actitud gubernamental distinta hacia cuestiones como la salud pública, la ciencia, la cultura, el trabajo voluntario y los jóvenes. Además, las enmiendas contienen algunas innovaciones, como considerar el ruso como "lengua del pueblo que forma el Estado", proteger la "verdad histórica" y mencionar la fe en Dios en relación con el patrimonio. La mayoría de estas enmiendas no incorporan nuevos conceptos, sino que duplican normas que ya se encuentran en las leyes federales. [2] Una de las enmiendas prohibía la cesión de territorio ruso a potencias extranjeras. [33] [34]
Las enmiendas se sometieron a votación nacional, que inicialmente estaba prevista para abril de 2020, pero que luego se pospuso debido a la pandemia de COVID-19 . Se reprogramaron para el 1 de julio de 2020 (y se permitió la votación anticipada a partir del 25 de junio de 2020).
El procedimiento de votación se decidió ya durante el proceso de desarrollo. Antes de eso no existía el concepto de "votación nacional". El procedimiento aprobado es notablemente diferente de una votación normal o un referéndum: sólo un mes de preparación en lugar de 90-100 días; los observadores sólo pueden ser de las Cámaras Públicas, que están formadas por autoridades federales y regionales; "información al público" sobre el contenido de las enmiendas en lugar de agitación; no hay un mínimo de participación electoral; una opción de votación en línea. [2]
Con el 98% de los votos escrutados y con el 78% de votos a favor frente al 22% en contra, las enmiendas fueron aprobadas fácilmente.
Se consideró que las enmiendas permitirían al presidente Vladimir Putin continuar en el cargo después de 2024. Según la versión anterior de la constitución, Putin habría tenido que dimitir en 2024. [35]
Los principales debates en torno a esta disposición se debieron a la modificación del procedimiento de enmiendas a la propia Constitución (que se describe en el capítulo 9). Se impuso un nuevo procedimiento de tres pasos. Tras la aprobación por los parlamentos federal y regional, solo se promulgó el tercer artículo, que describe el procedimiento de aplicación de las modificaciones. Después de que el Tribunal Constitucional validara el documento, se promulgó el segundo artículo, que regula el procedimiento de votación a nivel nacional. El primer artículo, que contiene todas las enmiendas, puede promulgarse solo si es aprobado por la mayoría de los votantes. [2]
Las enmiendas también fueron criticadas por contradecir los dos primeros capítulos de la Constitución. En particular, las críticas se dirigieron a las enmiendas que involucraban cuestiones religiosas, la superioridad de la Constitución sobre la autoridad interestatal, el derecho del Presidente a destituir a los jueces y la consolidación de la autoridad local en un "sistema de autoridad pública única". Sin embargo, después de examinar las enmiendas en cuestión, así como la que descontaba los mandatos presidenciales anteriores antes de que la enmienda entrara en vigor, el Tribunal Constitucional no encontró contradicciones. [2]
Algunos consideran que la introducción y adopción de las enmiendas es una forma de autogolpe de Estado, ya que elimina los límites de mandato en la Presidencia y otorga a Putin más autoridad. [36]
El New York Times escribió que la propuesta de prohibir el matrimonio entre personas del mismo sexo era "un esfuerzo por aumentar la participación en un referéndum constitucional que podría mantenerlo en el poder y ha despertado un gran entusiasmo entre los rusos". [30]
El periódico The Guardian escribió que "la medida, anunciada por Putin en enero, fue vista inicialmente como una forma de aferrarse al poder después de 2024, cuando, tal como están las cosas, ya no podrá ejercer como presidente debido a los límites de mandato". [31] El periódico The Guardian señaló además que "el apoyo directo de Putin a las enmiendas hace que sea probable que se aprueben. Ha adoptado un giro cada vez más conservador en su cuarto mandato como presidente". [31]
Will Partlett ha escrito que las enmiendas son un ejemplo de “constitución teatral” que se está utilizando para apoyar el populismo autoritario en Rusia. Por lo tanto, las enmiendas constitucionalizan las tendencias legislativas hacia el centralismo, el personalismo y el proteccionismo. [37]
El 16 de marzo de 2020, 128 abogados, politólogos y defensores de los derechos humanos rusos , entre ellos el miembro de la Conferencia Constitucional de la Federación de Rusia Georgy Satarov , la profesora de la Escuela Superior de Economía , doctora en ciencias jurídicas Irina Alebastrova, el profesor del Instituto de Estudios Políticos Sergei Guriev y el defensor de los derechos humanos Lev Ponomaryov , se dirigieron al Consejo de Europa con la petición solicitando una evaluación jurídica de las enmiendas a la Constitución . La petición se publicó en Change.org , donde obtuvo más de 200.000 firmas hasta el 27 de mayo. Ese día, el Consejo de Europa decidió enviar la solicitud a la Comisión de Venecia . La Comisión debería verificar el cumplimiento de las normas europeas e internacionales de democracia y estado de derecho , así como de las obligaciones legales de Rusia como miembro del Consejo de Europa. [38]
El 18 de junio se publicó el dictamen de la Comisión de Venecia sobre el proyecto de enmiendas a la Constitución (firmado por el Presidente de la Federación de Rusia el 14 de marzo) relacionado con la ejecución en la Federación de Rusia de las decisiones del Tribunal Europeo de Derechos Humanos [39] . La Comisión indicó que no existe la opción de ejecutar o no la sentencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos: de conformidad con el artículo 46 del Convenio Europeo de Derechos Humanos, las sentencias del TEDH son vinculantes. Las enmiendas propuestas utilizan el concepto de "contrario a la Constitución", que es una fórmula demasiado amplia, más amplia que la del actual artículo 79 de la Constitución ("que limita los derechos y libertades del individuo y del ciudadano o contradice los fundamentos del sistema constitucional de la Federación de Rusia"). Estas preocupaciones deben considerarse en el contexto de la enmienda propuesta al artículo 83 de la Constitución, que faculta al Consejo de la Federación para destituir a los jueces del Tribunal Constitucional a petición del Presidente [40] .
El 23 de marzo de 2021 se publicó el dictamen de la Comisión de Venecia sobre las enmiendas constitucionales a la Constitución y el procedimiento para su adopción. [41] La Comisión acogió con satisfacción que las enmiendas aportan varios cambios positivos (la mayor protección de los derechos sociales, la limitación a dos mandatos del mandato del Presidente, la posibilidad de que el Presidente remita al Tribunal Constitucional el uso del veto presidencial, la constitucionalización del Consejo de Estado , que, ya desde hace dos décadas, funciona únicamente sobre la base de un acto jurídico ejecutivo, la ampliación del control parlamentario, incluida la posibilidad de realizar investigaciones sobre los jefes de los órganos estatales y la competencia para "escuchar" el informe anual del Fiscal de la Federación de Rusia , la introducción de un mandato fijo de seis años para la mayoría de los senadores del Consejo de la Federación). [42] No obstante, la Comisión ha identificado algunas deficiencias graves en la Constitución y el procedimiento de su adopción. [43]
La Comisión señaló que, en general, la elevación al rango constitucional (constitucionalización) de disposiciones de derecho común existentes genera el riesgo de excluir las cuestiones en cuestión del debate abierto y, por lo tanto, restringe la democracia . Las normas constitucionalizadas se vuelven más rígidas, no pueden ser controladas por el Tribunal Constitucional y se convierten, por el contrario, en el criterio del Tribunal para evaluar otras disposiciones jurídicas.
La Comisión concluyó que las enmiendas fortalecieron desproporcionadamente la posición del Presidente de la Federación Rusa y eliminaron algunos de los controles y equilibrios previstos originalmente en la Constitución. [44] [45] La exclusión ad hominem de los límites de mandato de los presidentes actual y anteriores (Vladimir Putin y Dmitry Medvedev) contradice la lógica misma de la enmienda adoptada que limita el mandato del Presidente a dos mandatos. [46] El alcance inusualmente amplio de la inmunidad, junto con las reglas de juicio político que hacen que sea muy difícil destituir a un Presidente, plantean serias preocupaciones en cuanto a la rendición de cuentas del Presidente. El Presidente ha adquirido poderes adicionales a expensas del Presidente del Gobierno . El aumento del número de senadores designados por el Presidente puede darle a este último una influencia adicional, lo que plantea dudas sobre si el Consejo de la Federación será lo suficientemente independiente del ejecutivo para poder ejercer las funciones de control que le confía la Constitución. En conjunto, estos cambios van mucho más allá de lo que es apropiado según el principio de separación de poderes , incluso en regímenes presidenciales . [47]
La Comisión concluyó que las modificaciones de las disposiciones relativas al poder judicial , en particular la facultad del Presidente de iniciar la destitución de los presidentes de los tribunales superiores , así como de los presidentes, vicepresidentes y jueces de los tribunales de casación y apelación por motivos muy vagos, afectan al elemento central de la independencia judicial. En conjunto, las modificaciones de las disposiciones relativas al poder judicial suponen un peligro para el Estado de derecho en la Federación de Rusia. [48]
Además, la Comisión concluyó que las enmiendas debilitan a los sujetos constituyentes y a los órganos de autogobierno local . [49] La inclusión de disposiciones que hacen referencia a la nación rusa crea una tensión con el carácter multiétnico de la Federación Rusa.
En cuanto al procedimiento de adopción de las enmiendas, la Comisión de Venecia concluyó que la velocidad de preparación de enmiendas de tan amplio alcance era claramente inadecuada para la profundidad de las enmiendas, considerando su impacto social. Esta velocidad dio lugar a una falta de tiempo para un período adecuado de consulta con la sociedad civil antes de la adopción de las enmiendas por el parlamento . [50] [51] Como no se convocó una Asamblea Constitucional de Rusia, la Constitución se adoptó después de que fuera votada por el Parlamento y por los sujetos de la Federación . Después de estos pasos, las enmiendas tenían que entrar en vigor de conformidad con el artículo 135 de la Constitución. Un resultado negativo de los pasos adicionales que se introdujeron ad hoc, es decir, la revisión por el Tribunal Constitucional y la votación de toda Rusia, no podría haber impedido la entrada en vigor de las enmiendas. De ello se desprende que la introducción de estos pasos adicionales en el procedimiento utilizado para enmendar la Constitución creó una tensión obvia con el artículo 16 de la Constitución que salvaguarda "los principios fundamentales del orden constitucional de la Federación de Rusia".
Al incluir una enmienda que define el matrimonio como la unión entre un hombre y una mujer, "están reinventando el voto como un referéndum sobre los valores tradicionales", dijo Ekaterina Schulmann, politóloga afincada en Moscú.
"Para mí, la propuesta más importante sería fijar el estatus del matrimonio como la unión entre un hombre y una mujer", dijo a los periodistas Piotr Tolstoi, vicepresidente de la Duma.
El cuarto mandato de Putin en el Kremlin ha sido testigo de un fuerte giro hacia políticas más conservadoras, con grupos que promueven puntos de vista cristianos ortodoxos fundamentalistas ganando más legitimidad y puntos de vista liberales atacados a medida que las relaciones de Moscú con Occidente se han deteriorado.