El backstop irlandés (formalmente el Protocolo de Irlanda del Norte ) fue un protocolo propuesto para un borrador de acuerdo de retirada del Brexit que nunca entró en vigor. Fue desarrollado por el gobierno de May y la Comisión Europea en diciembre de 2017 y finalizado en noviembre de 2018, y tenía como objetivo evitar una frontera evidente (una con controles aduaneros) entre la República de Irlanda e Irlanda del Norte después del Brexit .
El mecanismo de salvaguarda habría exigido que Irlanda del Norte se mantuviera en algunos aspectos del Mercado Único hasta que se acordara un acuerdo alternativo entre la UE y el Reino Unido. La propuesta también preveía que el Reino Unido en su conjunto tuviera un territorio aduanero común con la UE hasta que se encontrara una solución que evitara la necesidad de controles aduaneros dentro del Reino Unido (entre Irlanda del Norte y Gran Bretaña ). El elemento de "salvaguarda" era que el acuerdo habría seguido aplicándose potencialmente de forma indefinida a menos que el Reino Unido y la UE acordaran un acuerdo diferente, por ejemplo, un acuerdo comercial entre el Reino Unido y la UE al final del período de transición.
El gobierno irlandés y los nacionalistas norirlandeses (que apoyan una Irlanda unida ) apoyaron el protocolo, mientras que los unionistas (que apoyan el Reino Unido existente ) se opusieron. A principios de 2019, el Parlamento de Westminster había votado tres veces en contra de ratificar el Acuerdo de Retirada y, por lo tanto, también rechazó el backstop.
En octubre de 2019, el nuevo gobierno de Johnson renegoció el borrador , reemplazando el backstop. En el nuevo protocolo , todo el Reino Unido sale de la Unión Aduanera de la UE como un único territorio aduanero. Irlanda del Norte se incluirá en cualquier futuro acuerdo comercial del Reino Unido , pero no tendrá aranceles ni restricciones sobre las mercancías que crucen la frontera irlandesa en ninguna dirección, creando así una frontera aduanera de facto en el Mar de Irlanda con Gran Bretaña . También existe un mecanismo de salida unilateral por el cual la Asamblea de Irlanda del Norte puede optar por abandonar el protocolo mediante una votación por mayoría simple. [1] [2] [3] Este nuevo protocolo ha sido apodado por algunos [ ¿quién? ] como " Chequers para Irlanda del Norte", debido a su similitud con el plan de relación futura de Chequers para todo el Reino Unido propuesto por Theresa May , que anteriormente había sido rechazado por la UE y criticado por Johnson. [3]
La frontera de Irlanda del Norte será la única frontera terrestre entre la Unión Europea y el Reino Unido después del Brexit. [a] Sus 500 km (310 mi) de longitud, 300 cruces y la falta de barreras geográficas significativas hacen que sea difícil de controlar. [4]
En febrero de 1923, poco después de la creación del Estado Libre de Irlanda , se acordó informalmente un Área de Viaje Común (CTA) compuesta por el estado recién fundado y el Reino Unido, en la que cada parte haría cumplir las decisiones de inmigración externa de la otra, evitando así la necesidad de controles de inmigración entre los dos países. [5] Esta tradición se ha continuado de modo que (a partir de septiembre de 2019 [update]) los ciudadanos irlandeses tienen derecho a establecerse, trabajar y votar en el Reino Unido, y los ciudadanos británicos en Irlanda tienen derechos similares. [6]
El conflicto de Irlanda del Norte estalló en 1969 e implicó el despliegue del ejército británico en el marco de la Operación Banner, que llevó a cabo controles de seguridad, cerró más de 100 cruces fronterizos y construyó infraestructura de observación en toda Irlanda del Norte; estas medidas comenzaron a revertirse tras los ceses del fuego del IRA en 1994 y 1997. [7]
La finalización del Mercado Único Europeo en 1992 (iniciada por el Comisario Europeo Lord Cockfield ) y el Acuerdo de Viernes Santo (gestionado por el Senador irlandés-estadounidense Mitchell ) en 1998 fueron vistos como una medida que haría posible desmantelar lo que anteriormente había sido una extensa infraestructura fronteriza entre Irlanda del Norte y la República de Irlanda. [8]
El 29 de marzo de 2017, la primera ministra Theresa May dio inicio al proceso de negociación del Brexit, que duraría dos años, mediante la notificación en virtud del artículo 50 del Tratado de la UE. [9] En respuesta, los países restantes de la UE (UE27) publicaron su estrategia de negociación "por fases", que posponía cualquier negociación sobre la futura relación con el Reino Unido (la "Declaración Política" no vinculante) hasta que se hubiera concluido un acuerdo de retirada vinculante, que abarcara:
La República de Irlanda tiene, después de Luxemburgo, el segundo producto interno bruto per cápita más alto de la UE , gracias a un sistema de impuesto corporativo favorable y su membresía en el Mercado Único Europeo. [12] Aproximadamente el 85% de las exportaciones globales de carga irlandesa pasan por puertos en el Reino Unido, aproximadamente la mitad de las cuales están destinadas al Reino Unido, mientras que la otra mitad continúa hacia la UE a través de Dover y Calais. [13] Usar el Reino Unido como un "puente terrestre" es rápido (toma 10,5 horas para la ruta Dublín-Holyhead-Dover-Calais) [14] pero podría verse comprometido por los controles aduaneros en Gales y Calais en un Brexit sin acuerdo. Esto se debe a que, en ausencia de un acuerdo comercial, la relación comercial de bienes entre el Reino Unido y la UE (incluida la República) volvería a los términos de membresía de la Organización Mundial del Comercio (OMC). Estos estipulan que los mismos aranceles aduaneros y controles deben aplicarse indiscriminadamente entre todos los miembros de la OMC ( criterio de nación más favorecida ), a menos que miembros específicos tengan un acuerdo comercial. [15] Este principio también se aplicaría al comercio a través de la frontera terrestre en Irlanda en ausencia de un acuerdo comercial.
En las reuniones del gobierno irlandés antes del referéndum del Brexit en 2016, la frontera se identificó como un tema importante en caso de un voto a favor de salir. Desde el momento en que el resultado del referéndum fue claro, el gobierno irlandés dijo a otros países de la UE que (en palabras de The Guardian ) "la frontera [abierta] no se trataba solo de proteger el mercado único, se trataba de paz". [16] La primera ministra Theresa May dijo en octubre de 2016 que no habría "retorno a las fronteras del pasado". [17] Inicialmente hubo conversaciones bilaterales entre Dublín y Londres para idear soluciones técnicas a los problemas fronterizos. [16] En octubre de 2016, The Guardian informó que las propuestas británicas para evitar una frontera dura (al introducir controles de inmigración compatibles con el Reino Unido en los puertos y aeropuertos de la República de Irlanda) habían recibido "señales [de] apoyo" por parte del gobierno de Enda Kenny . [18] Sin embargo, en 2017 un portavoz del nuevo gobierno irlandés, bajo el mando de Leo Varadkar , declaró que estos informes habían sido "mal informados" y que "no había ninguna posibilidad de que funcionarios del Reino Unido actuaran como agentes fronterizos en Irlanda". [19] [20]
El 7 de septiembre de 2017, la Comisión Europea, con su negociador jefe Michel Barnier, publicó los principios rectores para el diálogo sobre Irlanda/Irlanda del Norte, que reiteraban y ampliaban los principios establecidos en las directrices del 29 de abril, en particular la protección del Acuerdo de Viernes Santo y la continuación de la Zona de Viaje Común . [21] El 9 de septiembre de 2017, la Comisión Europea publicó varios documentos de negociación, entre ellos los "Principios rectores del diálogo para Irlanda/Irlanda del Norte". En ellos, la UE declara que es responsabilidad del Reino Unido proponer soluciones para la frontera irlandesa posterior al Brexit. El documento prevé que una solución "única" sería admisible en este caso; en otras palabras, cualquier solución irlandesa excepcional de este tipo no debería considerarse un modelo para las relaciones posteriores al Brexit con los demás miembros de la UE en materia de control fronterizo y aduanero, por ejemplo, el ETIAS . [22]
Las negociaciones entre los funcionarios condujeron a un proyecto de acuerdo que se esperaba que se ultimara en una reunión entre Jean-Claude Juncker y Theresa May en Bruselas el 4 de diciembre de 2017. Hubo avances en el acuerdo financiero y los derechos de los ciudadanos, pero la reunión se abandonó después de que el Partido Unionista Democrático de Irlanda del Norte objetara los acuerdos para la frontera irlandesa. [23]
Las conversaciones se reanudaron en los días siguientes y el 8 de diciembre se publicó un informe conjunto en el que se establecían los compromisos que debían reflejarse en el Acuerdo de Retirada. Tanto el equipo negociador del Reino Unido como el de la UE manifestaron su preferencia por evitar una «frontera dura» [24] y propusieron un borrador consensuado de Acuerdo de Retirada que incluía un mecanismo de salvaguarda:
49. El Reino Unido mantiene su compromiso de proteger la cooperación Norte-Sur y de garantizar que se evite una frontera rígida. Cualquier acuerdo futuro debe ser compatible con estos requisitos generales. La intención del Reino Unido es lograr estos objetivos a través de la relación general entre la UE y el Reino Unido. Si esto no fuera posible, el Reino Unido propondrá soluciones específicas para abordar las circunstancias singulares de la isla de Irlanda. A falta de soluciones acordadas, el Reino Unido mantendrá una alineación plena con aquellas normas del Mercado Interior y la Unión Aduanera que, ahora o en el futuro, respalden la cooperación Norte-Sur, la economía de toda la isla y la protección del Acuerdo de 1998. [25]
Además, el párrafo 50 recalcaba que no habría nuevos controles sobre los bienes y servicios que se trasladaran de Irlanda del Norte a Gran Bretaña. Posteriormente, en 2018, la versión de la UE del acuerdo de retirada final omitió el párrafo 50 con el argumento de que se trataba de un asunto interno del Reino Unido. Este acuerdo de retirada final de 2018 fue aprobado inicialmente por la primera ministra británica (Theresa May), pero el DUP (de cuyo apoyo en materia de confianza y suministro dependía la administración minoritaria del gobierno ) lo vetó en la votación parlamentaria de enero de 2019. [26]
El 14 de noviembre de 2018, tras una reunión de gabinete de cinco horas, la primera ministra May anunció que su gabinete había aprobado un proyecto de acuerdo de retirada con la UE. [27] [28] [29] [30] El mismo día, el gobierno publicó la explicación del acuerdo sobre la retirada del Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte de la Unión Europea , afirmando que las negociaciones sobre la futura relación entre el Reino Unido y la UE estaban en curso y que el Acuerdo de Retirada (vinculante) no se firmaría sin una Declaración Política (no vinculante) acordada sobre la futura relación "sobre la base de que nada está acordado hasta que todo esté acordado". [31]
El artículo 1(3) del Protocolo de Irlanda del Norte establece sus objetivos:
El presente Protocolo establece las disposiciones necesarias para abordar las circunstancias únicas de la isla de Irlanda, mantener las condiciones necesarias para la continua cooperación Norte-Sur, evitar una frontera dura y proteger el Acuerdo de 1998 en todas sus dimensiones. [32]
El concepto de "frontera dura" se define por "infraestructura física y controles", como se señala en el preámbulo del protocolo en la página 303:
RECORDANDO el compromiso del Reino Unido de proteger la cooperación Norte-Sur y su garantía de "evitar una frontera dura, incluida cualquier infraestructura física o controles y verificaciones conexos, y teniendo presente... [32]
El concepto de "proteger" el Acuerdo de 1998 no se define ni se menciona con más detalle en el Protocolo de Irlanda del Norte ni en el Acuerdo de Retirada en su conjunto.
Los medios establecidos en el protocolo para alcanzar los objetivos se especifican (con referencia al mercado interior de la Unión Europea y a la unión aduanera) tres párrafos más adelante en la misma página:
RECORDANDO que el Informe conjunto de los negociadores de la Unión Europea y del Gobierno del Reino Unido sobre los avances logrados durante la fase 1 de las negociaciones en virtud del artículo 50 del TUE [Tratado de la Unión Europea] sobre la retirada ordenada del Reino Unido de la Unión Europea, de 8 de diciembre de 2017, describe tres escenarios diferentes para proteger la cooperación Norte-Sur y evitar una frontera dura, pero que el presente Protocolo se basa en el tercer escenario de mantener la plena alineación con aquellas normas del mercado interior de la Unión y la unión aduanera que, ahora o en el futuro, apoyan la cooperación Norte-Sur, la economía de toda la isla y la protección del Acuerdo de 1998, que se aplicarán a menos que y hasta que se acuerde un acuerdo alternativo que implemente otro escenario... [32]
Para evitar una frontera entre Irlanda del Norte y el resto del Reino Unido, el artículo 6 del Protocolo de Irlanda del Norte propone que, a partir del final de la fase de transición (el 31 de diciembre de 2020), los territorios aduaneros del Reino Unido y de la UE funcionarán como uno solo hasta que las partes acuerden conjuntamente que se ha alcanzado un acuerdo alternativo mutuamente satisfactorio. [33] El territorio aduanero único entre el Reino Unido y la UE no cubre los productos pesqueros: como resultado, el pescado transportado desde Gran Bretaña a Irlanda del Norte estaría sujeto a aranceles de la UE a menos que se alcanzara un acuerdo separado sobre pesca. [34]
Irlanda del Norte, de conformidad con el artículo 6(2), estará sujeta a todo el Código Aduanero de la UE y se considerará parte del territorio aduanero de la UE de conformidad con el artículo 15(1). Además, Irlanda del Norte mantendrá una "alineación regulatoria" con el Mercado Único de la UE, nuevamente hasta que se pueda establecer un acuerdo alternativo mutuamente satisfactorio para las regulaciones del Mercado Único, así como para las Aduanas e Impuestos Especiales. [35] [36]
El artículo 2 y el artículo 20 establecen formas de limitar el mecanismo de salvaguarda. El artículo 2(2) del protocolo establece que se trata de una medida temporal [37] mientras el Reino Unido identifica y desarrolla una tecnología mutuamente satisfactoria que permita aplicar controles aduaneros, de impuestos especiales, fitosanitarios y de otro tipo en la frontera entre el Reino Unido y la UE, sin ninguna infraestructura fronteriza evidente. Los acuerdos deben cumplir con la sección 10 de la Ley de Retirada de la Unión Europea de 2018 , sobre “Continuación de la cooperación norte-sur y prevención de nuevos acuerdos fronterizos”.
En los meses siguientes, el Parlamento del Reino Unido se negó tres veces a ratificar el acuerdo. [38] En julio de 2019, Boris Johnson se convirtió en primer ministro del Reino Unido y líder del Partido Conservador . El 28 de agosto de 2019, [39] el gobierno de Johnson rechazó cualquier negociación con Bruselas a menos que se eliminara el backstop, lo que la UE declaró que no haría. [40]
El gobierno irlandés, en particular, insistía en este mecanismo de salvaguarda. [41] [42]
Este protocolo fue fuertemente rechazado por el Partido Unionista Democrático [43] , quien lo vio como un debilitamiento del lugar de Irlanda del Norte dentro del Reino Unido [44] , y es considerado por varios comentaristas como la principal razón por la cual el acuerdo de retirada no ha sido ratificado por el Parlamento del Reino Unido [45] [46] [47] Desde 2018 , el DUP ha dicho que el backstop de Irlanda del Norte debe eliminarse del acuerdo de retirada del Brexit si quieren seguir apoyando al gobierno conservador en la Cámara de los Comunes [48] [49], aunque el partido ha dicho que está abierto a un límite de tiempo para el backstop [50] .
El protocolo también cuenta con la oposición del Partido Unionista del Ulster [51] y de la Voz Unionista Tradicional [52] .
El Sinn Féin , el SDLP , el Partido Alianza de Irlanda del Norte y el Partido Verde de Irlanda del Norte apoyan el backstop. [53]
En abril de 2019, un informe encargado por el Partido Verde alemán concluyó que el backstop podría permitir al Reino Unido socavar las normas ambientales, laborales y de consumo de la UE, porque carece de controles suficientemente detallados. [54]
Un comentarista dice que Gran Bretaña se enfrenta a un trilema entre tres objetivos en competencia: una frontera abierta en la isla; ninguna frontera en el Canal del Norte ; y ninguna participación británica en el Mercado Único Europeo y la Unión Aduanera de la Unión Europea . [55]
Según encuestas realizadas en Irlanda del Norte que exploran diferentes escenarios del Brexit, el 60% de la población apoyaría un vínculo Irlanda del Norte-UE más estrecho que el vínculo Gran Bretaña-UE posterior al Brexit. [56] [57]
Muchos parlamentarios conservadores y del DUP que apoyan el Brexit siguieron oponiéndose al backstop sin una fecha de finalización específica, preocupados de que pudiera atar al Reino Unido indefinidamente a muchas normas de la UE, [58] aunque en enero de 2019 el DUP dijo que estaba abierto a la idea de un backstop limitado en el tiempo. [59] El lado de la UE (en particular el gobierno irlandés) ve una garantía limitada en el tiempo como algo sin valor, en particular debido al escepticismo sobre cualquier entrega a corto plazo de "arreglos alternativos" . [42]
El 15 de enero de 2019, el parlamento del Reino Unido rechazó una moción del gobierno para aprobar su borrador de acuerdo de retirada. A fines de enero de 2019, muchos parlamentarios conservadores y del DUP partidarios del Brexit continuaron oponiéndose a un backstop sin una fecha de finalización específica, preocupados de que pudiera atar al Reino Unido a muchas reglas de la UE indefinidamente. [60] En votaciones posteriores, la mayoría de los rebeldes conservadores votaron a favor del Acuerdo de Retirada y el backstop, aunque el DUP continuó oponiéndose y, por lo tanto, contribuyó a su continua derrota. Esta oposición se produjo a pesar de una encuesta de opinión de LucidTalk (publicada el 6 de diciembre de 2018) que indicaba que el 65% de los votantes de Irlanda del Norte estaban a favor de un Brexit que mantuviera a Irlanda del Norte en el mercado único y la unión aduanera de la UE. [57] El 28 de enero de 2019, May expresó su oposición al backstop que ella y la UE habían acordado, e instó a los parlamentarios conservadores a votar a favor de una enmienda de los diputados de base que reemplazara el backstop con "arreglos alternativos" no especificados. [61] [62]
El 29 de enero de 2019, la Cámara de los Comunes votó 317 a 301 para aprobar la Enmienda de Sir Graham Brady a la moción Brexit Next Steps, [63] que pide que "el backstop de Irlanda del Norte sea reemplazado por acuerdos alternativos para evitar una frontera dura, apoya salir de la Unión Europea con un acuerdo y, por lo tanto, apoyaría el Acuerdo de Retirada sujeto a este cambio".
Tras la votación, Michel Barnier dijo que el backstop es "parte integral" del acuerdo de retirada del Brexit del Reino Unido y no sería renegociado. [64]
Barnier dijo a la radio francesa RTL: "El tiempo es demasiado corto para encontrar un acuerdo alternativo al backstop irlandés y el acuerdo de divorcio de Gran Bretaña con la Unión Europea no se volverá a abrir a la negociación". [65]
El 13 de noviembre de 2018, la Cámara de los Comunes presentó un humilde discurso en el que solicitaba que se hiciera público el asesoramiento jurídico brindado al gobierno en relación con el acuerdo de retirada de la UE propuesto. El fiscal general Geoffrey Cox presentó la respuesta del gobierno al parlamento el 3 de diciembre. Sin embargo, al día siguiente los parlamentarios la consideraron incompleta, lo que dio lugar a una votación en la que, por primera vez en la historia, se declaró al gobierno del Reino Unido en desacato al Parlamento . [66]
El dictamen completo se publicó más tarde y mostraba que los términos del backstop podrían significar que el Reino Unido podría enfrentarse a "rondas de negociaciones prolongadas y repetidas". [67] En marzo de 2019 se publicó un dictamen adicional que decía que se podría utilizar la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados si se demostraba que el backstop tenía un "efecto socialmente desestabilizador en Irlanda del Norte". [68]
Kit Malthouse fue acreditado como el convocante de un acuerdo entre facciones limitadas del partido conservador sobre el Brexit el 29 de enero de 2019. [69] La propuesta comprendía dos partes. El Plan A era reabrir el acuerdo de retirada con la UE y renegociar el backstop. El período de transición de Gran Bretaña también se extendería para que hubiera más tiempo para acordar la relación futura. El Plan B era similar a un " no acuerdo " gestionado. El compromiso de Malthouse fue visto como un complemento, por algunos partidarios del Brexit, a la enmienda de Graham Brady : en pocas palabras, tenía como objetivo reemplazar el backstop por uno diferente, que permitiría una transición fluida hacia un acuerdo o establecería una triple red de seguridad si no hay acuerdo. Los negociadores de la UE vieron el plan como poco realista y un ejemplo de la negociación del partido conservador consigo mismo, y un funcionario de la UE llegó a calificarlo de "loco". [70] [71] El 13 de marzo de 2019, la Cámara de los Comunes rechazó el compromiso de Malthouse por un margen de 374 a 164 [72] [73]
En junio de 2019 [update], todavía no se habían identificado estos mecanismos alternativos. El 8 de mayo de 2019, el Partido Conservador del Reino Unido creó un «panel de expertos» para asesorar a su Comisión de mecanismos alternativos sobre posibles soluciones técnicas al dilema. [74]
En julio de 2019, Theresa May renunció y Boris Johnson se convirtió en primer ministro, y Boris Johnson dijo que quería reemplazar el backstop irlandés dentro del Acuerdo de Retirada. [75] El 19 de agosto, el Primer Ministro en una carta al Presidente del Consejo Europeo , describió el acuerdo como "antidemocrático e inconsistente con la soberanía del Reino Unido". [76] Destacó que era "incompatible con el destino final deseado por el Reino Unido" para su relación con la UE. Su tercera razón declarada para que el backstop sea inviable es que "corre el riesgo de debilitar" el Acuerdo de Viernes Santo y el proceso de paz de Irlanda del Norte . Donald Tusk respondió que quienes se oponen al acuerdo sin "alternativas realistas" apoyan el restablecimiento de una frontera dura en la isla de Irlanda. Esta era la realidad "aunque no lo admitan", agregó. "El backstop es un seguro para evitar una frontera dura en la isla de Irlanda a menos que y hasta que se encuentre una alternativa", tuiteó Tusk. [77] Las "fuentes" del gobierno irlandés consideraron que "el objetivo mismo del mecanismo de salvaguarda es mantener el status quo, garantizando la libre circulación y la ausencia de fronteras duras en la isla de Irlanda, lo cual es fundamental para el Acuerdo Marco de Asociación. La realidad es que el Brexit en sí mismo es una amenaza para el Acuerdo Marco de Asociación". [78]
El 10 de octubre de 2019, Johnson y Leo Varadkar mantuvieron conversaciones "muy positivas y muy prometedoras" que llevaron a la reanudación de las negociaciones, [80] y una semana después Johnson y Jean-Claude Juncker anunciaron que habían llegado a un acuerdo (sujeto a ratificación) sobre un nuevo Acuerdo de Retirada que reemplazaba el backstop por un nuevo protocolo sobre Irlanda del Norte/República de Irlanda. [81]
Tabla 2: Los mayores paraísos fiscales
Todo acuerdo posterior entre la Unión y el Reino Unido indicará las partes del presente Protocolo que sustituya. Una vez que un acuerdo posterior entre la Unión y el Reino Unido pase a ser aplicable tras la entrada en vigor del Acuerdo de Retirada, el presente Protocolo no se aplicará o dejará de aplicarse, según el caso, total o parcialmente, a partir de la fecha de aplicación de dicho acuerdo posterior y de conformidad con las disposiciones de dicho acuerdo que establezcan el efecto de dicho acuerdo sobre el presente Protocolo, no se aplicará o dejará de aplicarse, según el caso, en su totalidad o en parte, no obstante lo dispuesto en el artículo 20.
El gobierno del Reino Unido no ha podido lograr la aprobación del Acuerdo de Retirada de la UE del Reino Unido principalmente debido a las objeciones al Backstop de Irlanda del Norte (oficialmente llamado Protocolo sobre Irlanda del Norte). Los objetores temen que el Reino Unido pueda quedar atrapado permanentemente en el Backstop.(El Dr. Roxan es profesor asociado en el Departamento de Derecho de la LSE).
El principal problema con el Acuerdo es el (no limitado en el tiempo) mecanismo de salvaguarda para Irlanda del Norte.
Esta vez tuvo que reconocer que el Acuerdo de Retirada era inaceptable para el parlamento británico y que el backstop era el principal problema.
Al afirmar la soberanía firme del Reino Unido en Irlanda del Norte, el primer ministro está poniendo en riesgo el consenso obtenido con mucho esfuerzo en el país.
