La Constitución de Bosnia y Herzegovina fue reformada una vez, en 2009, para incluir el resultado del laudo final del Distrito de Brčko . Entre 2006 y 2014 se intentaron varias reformas constitucionales para garantizar su conformidad con la jurisprudencia del Convenio Europeo de Derechos Humanos en el caso Sejdić y Finci contra Bosnia y Herzegovina [1] y los casos posteriores ( Zornić , Pilav ) sobre discriminación basada en la etnia y la residencia en los derechos electorales pasivos para la Presidencia y la Cámara de los Pueblos . Ninguno de estos intentos ha tenido éxito hasta ahora, a pesar de la participación y la condicionalidad de la UE (entre 2009 y 2014, la reforma constitucional se incluyó como condición previa para la entrada en vigor del Proceso de Estabilización y Asociación entre Bosnia y Herzegovina y la UE). [2]
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En el artículo X, que define el procedimiento de enmienda, la Constitución de Bosnia y Herzegovina establece que puede ser enmendada por decisión de la Asamblea Parlamentaria , incluida una mayoría de dos tercios de los presentes y votantes en la Cámara de Representantes de Bosnia y Herzegovina . La Constitución no dice quién tiene derecho, y bajo qué reglas, a presentar enmiendas a la Asamblea Parlamentaria. Además, en el párrafo 2 del artículo X, la Constitución establece que los derechos y libertades, como se ve en el artículo II, no pueden ser derogados, así como el propio párrafo 2.
Bosnia y Herzegovina se convirtió en miembro del Consejo de Europa el 24 de abril de 2002, comprometiéndose así a cumplir las obligaciones de membresía que se derivan del artículo 3 del Estatuto del Consejo de Europa [3] , así como los compromisos específicos enumerados en la Opinión 234 (2002) de la Asamblea Parlamentaria del Consejo de Europa (APCE) sobre la solicitud de membresía de Bosnia y Herzegovina [4] , incluida la necesidad de fortalecer las instituciones estatales en relación con las entidades y de alinear el texto de la Constitución a la decisión del Tribunal Constitucional sobre el caso de los "pueblos constituyentes" (U-5/98) . [2]
La APCE también encargó a la Comisión de Venecia del Consejo de Europa que evaluara si el uso de los "poderes de Bonn" del Alto Representante respetaba los principios básicos del Consejo de Europa, si la Constitución de Bosnia y Herzegovina cumplía con el Convenio Europeo de Derechos Humanos y la Carta Europea de Autonomía Local , así como que revisara en general la racionalidad y la funcionalidad de la configuración constitucional del país.
En marzo de 2005, la Comisión de Venecia emitió su Opinión Consultiva [5] . Concluyó que los poderes de Bonn, aunque beneficiosos tras la guerra de Bosnia , "no corresponden a los principios democráticos cuando se ejercen sin el debido proceso y la posibilidad de control judicial", y pidió una "eliminación progresiva de estos poderes y el establecimiento de un panel asesor de abogados independientes para las decisiones que afectan directamente los derechos de las personas hasta que se ponga fin a la práctica". [2]
La Comisión de Venecia también criticó la debilidad de las instituciones estatales, incapaces de "garantizar eficazmente el cumplimiento de los compromisos del país con respecto al Consejo de Europa y la comunidad internacional en general", así como la superposición de competencias entre la Presidencia y el Consejo de Ministros , la falta de limitaciones específicas para el uso del veto por interés nacional, el veto de entidad y la Cámara de los Pueblos como legislatura. La Comisión de Venecia también señaló lo inusual que era que la Constitución haya sido "redactada y adoptada sin involucrar a los ciudadanos de Bosnia y Herzegovina y sin aplicar procedimientos que podrían haber proporcionado legitimidad democrática", y concluyó que era "impensable que Bosnia y Herzegovina pueda hacer progresos reales con los actuales acuerdos constitucionales". Por lo tanto, estableció una conexión entre la eliminación progresiva de la supervisión internacional y un proceso de reforma constitucional para fortalecer las instituciones nacionales. [2]
En abril de 2005, el Protocolo XII del Convenio Europeo de Derechos Humanos, que establece una prohibición general de la discriminación, también entró en vigor tras su ratificación por 12 Estados miembros del Consejo de Europa, incluida Bosnia y Herzegovina. El Protocolo XII sería clave para las posteriores sentencias del Tribunal Europeo de Derechos Humanos contra Bosnia y Herzegovina, incluidas las de Sejdić y Finci .
La opinión de 2005 de la Comisión de Venecia, que coincidió con el décimo aniversario del Acuerdo de Dayton , abrió el debate sobre una reforma constitucional en Bosnia y Herzegovina, impulsada por la diplomacia estadounidense, con vistas a modernizar las instituciones del país. [6] El diplomático estadounidense R. Nicholas Burns afirmó que esto implicaría avanzar hacia una presidencia individual, un primer ministro más fuerte y un parlamento más fuerte con un presidente más fuerte; las reformas deberían haberse adoptado antes de las elecciones generales de 2006. [ 2] Los líderes bosnios también acordaron en una declaración conjunta comprometerse con un proceso que "mejorará las autoridades del gobierno estatal y agilizará el parlamento y la oficina de la Presidencia". [7] [2]
El embajador Douglas L. McElhaney en Sarajevo y el embajador Donald Hays en Washington encabezaron las conversaciones de Estados Unidos con los líderes de los partidos y la iniciativa de redactar una propuesta de compromiso para las enmiendas constitucionales, denominada el Paquete de Abril ( aprilski paket ). En general, el Paquete de Abril habría definido mejor y ampliado en parte las competencias del Estado, y habría racionalizado las instituciones, limitando en parte los poderes de veto de los grupos étnicos. La Constitución enmendada habría incluido: [2]
En el momento de la aprobación parlamentaria, las enmiendas constitucionales fracasaron por 2 votos, reuniendo sólo 26 diputados a favor sobre 42, en lugar de los 42 requeridos. Esto se debió a las posiciones preelectorales maximalistas adoptadas por el Partido para Bosnia y Herzegovina (SBiH) de Haris Silajdžić (que deseaba también abolir el voto de entidad) y por el partido escindido de la Unión Democrática Croata de 1990, que sentía que la propuesta no protegía suficientemente a los croatas de Bosnia . [2] Estados Unidos intentaría rescatar el Paquete de Abril facilitando nuevas conversaciones en 2007 entre Milorad Dodik y Silajdžić, pero sin éxito. [2]
Tras la sustitución del Alto Representante Paddy Ashdown por Christian Schwarz-Schilling a finales de 2006, este último se propuso promover la "apropiación local" y fomentar el cierre de la Oficina del Alto Representante (OAR), incluso finalizando las conversaciones sobre la reforma constitucional. A diferencia del enfoque de puertas cerradas adoptado por la diplomacia estadounidense para el Paquete de abril, Schwartz-Schilling pretendía establecer una "convención constitucional" para fomentar el debate público y romper el monopolio de los partidos etnonacionalistas. Propuso una comisión constitucional basada en la ley, que sería nominada por el Parlamento bosnio, con tres copresidentes (un intelectual bosnio y uno de los Estados Unidos y la UE) y una secretaría técnica compuesta a partes iguales por bosnios e internacionales. Aunque Alemania estaba dispuesta a financiarla, la propuesta no fue bien recibida por el Consejo de la UE (que la consideró demasiado impulsada por lo internacional) ni por la Comisión (que estaba preocupada de que la iniciativa complicara las conversaciones en curso sobre la reforma de la policía). La Unión Democrática Croata (HDZ BiH) también retiró pronto su apoyo y la iniciativa se desvaneció en el verano de 2007. Sintiendo falta de confianza por parte de Bruselas , Schwarz-Schilling decidió dimitir. [2]
Las negociaciones para la reforma constitucional se reanudaron en 2008, tras el final del proceso de reforma policial (y la consiguiente firma del Proceso de Estabilización y Asociación entre Bosnia y Herzegovina y la UE) y las elecciones municipales . El 8 de noviembre de 2008, los líderes de los tres principales partidos nacionales ( Milorad Dodik por el SNSD , Sulejman Tihić por el SDA y Dragan Čović por el HDZ BiH) firmaron un acuerdo conjunto en Prud en el que se declaraba su objetivo de armonizar la Constitución bosnia con el Convenio Europeo de Derechos Humanos, aclarar las competencias estatales y establecer instituciones funcionales, y reorganizar las capas intermedias de gobierno, incluida la determinación del estatuto jurídico de Brčko . [8] La declaración de Prud también pedía explícitamente que se redactaran enmiendas con la asistencia experta de instituciones internacionales. [2]
A pesar de las reuniones mensuales de los líderes del partido, el "Acuerdo de Prud" no condujo a un compromiso sobre la reorganización territorial, ya que Tihić y Čović vieron las conversaciones como una forma de abolir las entidades con cuatro regiones no étnicas, mientras que Dodik pretendía afianzar el derecho de la República Srpska a separarse después de un período de tres años. [9] Dodik también comenzó a desafiar aún más a la OHR y a pedir la repatriación de competencias a las entidades, contando con el creciente apoyo de Rusia . [2]
El único resultado concreto, bajo presión estadounidense, fue el acuerdo de modificar la Constitución bosnia para incorporar el distrito de Brčko bajo la jurisdicción de la institución estatal y del Tribunal Constitucional , como se había decidido en el proceso de arbitraje de Brčko. [10]
A finales de 2009 se produjo un renovado impulso a las reformas constitucionales, en vista de la próxima sentencia Sejdić y Finci del Tribunal Europeo de Derechos Humanos y de las elecciones generales de 2010 , a pesar de las opiniones divergentes entre los actores de los Estados Unidos y la UE. [2] Los Estados Unidos y la UE organizaron un retiro en la base militar de Butmir , en las afueras de Sarajevo, el 9 de octubre de 2009, al que asistieron el diplomático estadounidense James Steinberg , el Comisario de la UE Olli Rehn y el ministro de Asuntos Exteriores sueco, así como el ex Alto Representante, Carl Bildt , para la Presidencia del Consejo de la Unión Europea . El borrador de Butmir tenía como objetivo retomar la mayoría de los elementos del Paquete de abril, además de incluir un párrafo específico que aclaraba que solo el estado de Bosnia y Herzegovina podía solicitar la membresía en organizaciones internacionales y que estaba facultado para asumir competencias de las entidades con ese fin. [11] Sin embargo, el consenso interno resultó difícil de alcanzar, ya que cada uno de los partidos estaba estancado en posiciones maximalistas. El proyecto de ley fue considerado demasiado centralista por el SNSD y el HDZ BiH, e insuficiente por el Partido Socialdemócrata (SDP BiH) y el SBiH. Sólo la SDA se manifestó explícitamente a favor. Tras dos sesiones infructuosas, las negociaciones se dieron por concluidas justo antes de que el Tribunal Europeo de Derechos Humanos emitiera su sentencia Sejdić y Finci en noviembre de 2009. [2]
En 2009, el Tribunal Europeo de Derechos Humanos dictó sentencia en el caso Sejdić y Finci contra Bosnia y Herzegovina , presentado por Dervo Sejdić y Jakob Finci , dos ciudadanos bosnios de etnia romaní y judía, que, por tanto, no pueden presentarse a las elecciones presidenciales. El tribunal determinó que esta restricción (se estima que unos 400.000 ciudadanos bosnios, el 12% de la población, no pueden presentarse a las elecciones presidenciales debido a su religión, etnia o lugar de residencia) viola el Convenio Europeo de Derechos Humanos . [12] Cuatro casos posteriores también determinaron que la constitución es discriminatoria. Sin embargo, a fecha de 2022, todavía no se ha modificado. [13] [14] [15]
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La sentencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos supuso una nueva limitación de la agenda de reforma constitucional a las cuestiones relacionadas con el cumplimiento del Convenio Europeo de Derechos Humanos. Esto también significó encontrar una solución para la "cuestión croata", es decir, la queja del HDZ BiH tras la derrota de Ivo Miro Jović en las elecciones generales de 2006 a manos de Željko Komšić (SDP BiH) gracias al voto transétnico. Una comisión parlamentaria fue encargada de discutir las reformas en la primavera de 2010, sin resultados. Las elecciones se celebraron en octubre de 2010 , sin cambios. [2]
Aunque se firmó en 2008, el Proceso de Estabilización y Asociación con la UE no había sido ratificado por todos los Estados miembros de la UE. La aplicación de la sentencia Sejdić-Finci se incluyó como parte de las condiciones de la UE para la entrada en vigor del Proceso de Estabilización y Asociación en las conclusiones políticas del Consejo de la UE del 21 de marzo de 2011, que hablaban más ampliamente de la "conformidad de la Constitución con el Convenio Europeo de Derechos Humanos". [16]
A pesar del estancamiento político en la formación de un nuevo gobierno , entre octubre de 2010 y marzo de 2012, el Parlamento continuó las conversaciones en el marco de un "Comité Mixto Ad Hoc para la Aplicación de la sentencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos en el caso de Sejdić y Finci contra Bosnia y Herzegovina ", integrado por 11 diputados de la Cámara de Representantes y 2 diputados de la Cámara de los Pueblos, encabezados por el miembro de la Cámara de Representantes Šefik Džaferović . Si bien el comité acordó agregar 3 representantes de los "Otros" a la Cámara de los Pueblos nacional (dos elegidos de la Federación de Bosnia y Herzegovina y uno de la República Srpska), no se encontró ninguna solución para la Presidencia, ya que los serbios de Bosnia insistieron en la elección directa de su miembro, y los croatas de Bosnia pidieron una elección indirecta o una circunscripción separada para evitar futuros casos Komšić . [2]
Como la condición pendiente para la entrada en vigor del Proceso de Estabilización y Asociación era que se hicieran "esfuerzos creíbles" para aplicar la sentencia Sejdić-Finci, en junio de 2012 el Comisario de la UE Štefan Füle puso en marcha un Diálogo de Alto Nivel sobre el Proceso de Adhesión (HLAD) con Bosnia y Herzegovina, en el que se abordó tanto la cuestión Sejdić-Finci como la necesidad de un mecanismo de coordinación para que el país hablara con una sola voz en el proceso de adhesión. Se celebraron conversaciones en junio y noviembre de 2012, con escaso éxito. [2]
En el verano de 2012, los líderes del HDZ BiH y del SDP BiH, Dragan Čović y Zlatko Lagumdžija, acordaron la elección indirecta de los miembros de la presidencia bosnia por el parlamento bosnio, pero el acuerdo no se tradujo en enmiendas detalladas. El HDZ BiH siguió pidiendo una reforma electoral para evitar nuevos casos de Komšić. El mismo Željko Komšić abandonó el SDP BiH, en desacuerdo con el acuerdo que lo habría excluido de acceder al poder nuevamente. El SDA también se opuso, ya que habría creado una asimetría adicional, con un miembro de la presidencia (de la República Srpska ) elegido directamente, y dos elegidos indirectamente. [2]
En febrero de 2013, la Comisión Europea decidió intensificar su participación, con la facilitación directa de las conversaciones por parte de Füle, en coordinación con el secretario general del Consejo de Europa, Thorbjørn Jagland . [17] En marzo y abril de 2013, con el apoyo del Director General de Ampliación Stefano Sannino , la Delegación de la UE en Sarajevo facilitó una serie de conversaciones directas entre los líderes de los partidos, pero sin ningún resultado concreto. [18] [2]
Durante el verano de 2013, Čović y el miembro de la presidencia bosnia Bakir Izetbegović llegaron a un acuerdo político sobre varios expedientes, desde Mostar hasta Sejdić-Finci, en paralelo a la iniciativa liderada por la Embajada de los Estados Unidos para una reforma constitucional de la entidad federativa . Un acuerdo sobre los principios para resolver la cuestión Sejdić-Finci fue firmado por los líderes políticos en Bruselas el 1 de octubre de 2013, pero se evaporó inmediatamente después. [2] Se llevaron a cabo tres rondas más de negociaciones entre líderes políticos junto con Füle, en un castillo cerca de Praga en noviembre de 2013, y más tarde en Sarajevo en los primeros meses de 2014, también con la presencia de los EE. UU. y la Comisión de Venecia . A pesar de las grandes esperanzas, no se pudo encontrar una solución, ya que el HDZ de Bosnia y Herzegovina necesitaba la absoluta certeza aritmética de poder ocupar el tercer puesto de la presidencia bosnia, lo que, dado que la sentencia Sejdić-Finci pretendía en realidad eliminar la discriminación étnica en el acceso a la misma presidencia, no podía conseguirse con ningún modelo posible. Las negociaciones finalizaron el 17 de febrero de 2014, mientras continuaban las protestas populares en Sarajevo y en el resto del país. [2]
Desde su aprobación, la Constitución de la Federación de Bosnia y Herzegovina ha sido enmendada más de 109 veces, principalmente por imposiciones del Alto Representante para asegurar el cumplimiento de las decisiones del Tribunal Constitucional de Bosnia y Herzegovina . Hasta el momento, el Parlamento Federal no ha aprobado ninguna versión consolidada .
En paralelo a las conversaciones facilitadas por la UE sobre la cuestión Sejdić-Finci a nivel estatal, en febrero de 2013, la Embajada de los EE. UU. apoyó a un grupo de trabajo de expertos que presentó sus 188 recomendaciones a la Cámara Federal de Representantes [19], con el objetivo de abordar las costosas y complejas estructuras de gobernanza con competencias superpuestas entre la Federación, los cantones y los municipios, tal como se contempla actualmente en la Constitución Federal. [20] La iniciativa, en última instancia, no fue adoptada por el Parlamento.