En ecología política y política ambiental , la gobernanza climática es la diplomacia, los mecanismos y las medidas de respuesta "destinadas a orientar los sistemas sociales hacia la prevención, mitigación o adaptación a los riesgos que plantea el cambio climático ". [1] Una interpretación definitiva se complica por la amplia gama de tradiciones de ciencias políticas y sociales (incluidas la política comparada , la economía política y la gobernanza multinivel ) que se dedican a concebir y analizar la gobernanza climática en diferentes niveles y en diferentes ámbitos. En el mundo académico, la gobernanza climática se ha convertido en la preocupación de geógrafos , antropólogos , economistas y académicos de estudios empresariales . [2]
Por lo tanto, la gobernanza climática –es decir, la gestión eficaz del sistema climático global– es de vital importancia. Sin embargo, la construcción de mecanismos colectivos eficaces para regular los impactos en el sistema climático a nivel planetario presenta desafíos particulares, por ejemplo, la complejidad de la ciencia relevante y el refinamiento progresivo del conocimiento científico sobre nuestro clima global y sistemas planetarios, y el desafío de comunicar este conocimiento. al público en general y a los responsables políticos. También existe la urgencia de abordar esta cuestión; El Panel Intergubernamental sobre Cambio Climático (IPCC) ha subrayado que la comunidad internacional tiene una estrecha ventana de oportunidad para actuar para mantener el aumento de la temperatura global en niveles seguros. La gobernanza climática internacional moderna se organiza en torno a tres pilares: mitigación, adaptación y medios de implementación. Debajo de cada pilar hay muchas cuestiones y políticas que ilustran las muchas formas en que el cambio climático afecta a la sociedad. [3]
En la primera década del siglo XXI, surgió una paradoja entre una mayor conciencia sobre las causas y consecuencias del cambio climático y una creciente preocupación de que las cuestiones que lo rodean representan un problema intratable. [4] Inicialmente, el cambio climático se abordó como un problema global y la gobernanza climática buscó abordarlo en el escenario internacional. Esto tomó la forma de Acuerdos Ambientales Multilaterales (AAM), comenzando con la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (CMNUCC) en 1992. Con la excepción del Protocolo de Kioto , los acuerdos internacionales entre naciones habían sido en gran medida ineficaces para lograr reducciones de emisiones legalmente vinculantes. . [5] Con el fin del primer período de compromiso del Protocolo de Kioto en 2012, entre 2013 y 2015 no hubo ningún régimen climático global jurídicamente vinculante . Esta inercia en el escenario político internacional contribuyó a narrativas políticas alternativas que exigían enfoques más flexibles, rentables y participativos para abordar los múltiples problemas del cambio climático. [6] Estas narrativas se relacionan con la creciente diversidad de métodos que se están desarrollando y desplegando en todo el campo de la gobernanza climática. [5] [7]
En 2015 se firmó el Acuerdo de París , que es un tratado internacional jurídicamente vinculante sobre el cambio climático. Su objetivo es limitar el calentamiento global a "muy por debajo de 2", y preferiblemente 1,5 grados Celsius por encima de los niveles preindustriales, y para lograr este objetivo, los países acuerdan alcanzar el máximo de emisiones de gases de efecto invernadero lo antes posible para lograr un mundo climáticamente neutro a mediados de siglo. siglo. [8] Compromete a todas las naciones del mundo a lograr un "equilibrio entre las emisiones antropogénicas por fuentes y la eliminación de gases de efecto invernadero en la segunda mitad de este siglo". [9] El Acuerdo de París marcó una nueva era para las políticas globales de energía y clima. Bajo su marco, cada país presenta su propia contribución determinada a nivel nacional (NDC) en función de su situación particular. Aunque el Acuerdo de París es jurídicamente vinculante, como extensión de la CMNUCC, las NDC no son jurídicamente vinculantes. Esto se debió a que un tratado jurídicamente vinculante habría requerido la ratificación del Senado de los Estados Unidos , que no lo apoyó. [10]
El desarrollo de la gobernanza climática se remonta, en primer lugar, a la diplomacia climática entre actores interestatales y, en segundo lugar, al desarrollo de redes transnacionales y actores no estatales. El cronograma anterior destaca puntos clave a lo largo de este proceso. El punto de creación es difícil de determinar con exactitud, sin embargo un punto definitivo en su historia es la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (CMNUCC) de 1992 en Río. Esto ha sido denominado "el primer gran hito en la historia de la diplomacia climática". [11] La conferencia se dirigió a naciones de todo el mundo y buscó emular el éxito diplomático del Protocolo de Montreal en la eliminación gradual de las sustancias químicas que agotan la capa de ozono. [11]
A medida que la gobernanza climática ha seguido desarrollándose en el escenario internacional, una serie de redes transnacionales de actores públicos y público-privados han tratado de implementar sus objetivos dentro de su propio ámbito, por ejemplo el C40 , el Pacto Global de Ciudades sobre el Clima (también conocido como el Pacto de la Ciudad de México), y el Programa Ciudades por la Protección del Clima (CCPP). La Conferencia de las Naciones Unidas sobre Medio Ambiente y Desarrollo (UNFCED) de 1992 fue un "desencadenante" de este proceso. Las redes regionales y locales existentes adoptaron sus objetivos de reducción de emisiones y comenzaron a considerar cómo podrían alcanzarse a nivel local. Un ejemplo es ICLEI – Gobiernos Locales por la Sostenibilidad , que adoptó la Convención Marco sobre el Cambio Climático (CMNUCC) como parte de su compromiso de vincular la acción local con objetivos acordados internacionalmente. [12] Bajo el paraguas de objetivos climáticos acordados internacionalmente, también se han desarrollado métodos innovadores de gobernanza climática que buscan reducir las emisiones utilizando mecanismos basados en el mercado, por ejemplo el mecanismo de 'límites y comercio' . Otras redes transnacionales incluyen la Powering Past Coal Alliance , cuyo objetivo es eliminar gradualmente el uso de carbón para generar electricidad, y la Under2 Coalition , cuyo objetivo es fomentar acciones para reducir las emisiones a nivel subnacional.
Por lo tanto, si bien el proceso interestatal de elaboración de tratados continúa desempeñando un papel clave en la mitigación del cambio climático antropogénico, ahora existe como parte de un conjunto más amplio de iniciativas públicas y privadas de gobernanza climática que operan a múltiples escalas. [13]
La división Norte-Sur es una división socioeconómica y política . Aplicada a la gobernanza climática, la división separa a los países "desarrollados" del norte que históricamente han emitido emisiones desproporcionadamente altas de los países "no desarrollados" del sur que han emitido considerablemente menos emisiones. [14] Esta división histórica es la razón del concepto de Responsabilidades Comunes Pero Diferenciadas en la CMNUCC. La división también se ha utilizado para resaltar diferencias en la vulnerabilidad al cambio climático (el sur global se considera más vulnerable debido a una mayor incidencia de desastres naturales, infraestructura menos desarrollada y menos riqueza). [14] Estas divisiones han alimentado todas las cuestiones de la gobernanza climática internacional, trayendo consigo cuestiones de justicia social y equidad que siguen siendo actuales hoy en día. [14] Una crítica a la división es que simplifica un panorama cada vez más complejo. En los últimos años, el comercio internacional, los libres flujos de capital y el desarrollo de algunas naciones del sur (por ejemplo, China e India ) han redefinido las relaciones socioeconómicas y políticas globales. [15]
La gobernanza climática ha sido identificada como multiescala, multiactor y profundamente arraigada en nuestra infraestructura social y física: [14]
Prácticas científicas y técnicas particulares dan forma e informan nuestra comprensión del cambio climático y, al hacerlo, definen cómo se definen los problemas ambientales como objetos de gobernanza. Por ejemplo, avances recientes en la investigación del ciclo del carbono , la teledetección y las técnicas de contabilidad del carbono han revelado que la deforestación tropical representa el 15% de las emisiones globales de dióxido de carbono . [16] Como resultado, se ha convertido en una preocupación viable de la gobernanza climática. Antes de su cuantificación, la deforestación tropical había sido expresamente excluida del Protocolo de Kioto. [16] Sin embargo, la traducción de los hallazgos de la investigación científica o de políticas en gobernanza a través del proceso político sigue siendo difícil ya que la ciencia y la política tienen formas muy diferentes de abordar la cuestión de la incertidumbre que es naturalmente un componente de la investigación [17]
La participación de la comunidad juega un papel importante en la implementación de la política de gobernanza climática. Existen dos motivos principales para esto. En primer lugar, cuando la gobernanza climática requiere cambios a nivel de comportamiento, es necesario educar al público para lograrlo (por ejemplo, reducir los viajes en automóvil). Cuando esto tiene éxito, ofrece la posibilidad de que las comunidades se vuelvan autónomas, optando por ejemplo por conducir menos. [2] En segundo lugar, la participación comunitaria efectiva garantiza que las políticas de gobernanza climática sean relevantes para las comunidades en las que se pretende aplicar. Esto requiere un proceso de "aprendizaje de abajo hacia arriba", a medida que las ideas se transmiten del nivel local al nacional. Este enfoque ha sido identificado como el marco normativo de las "organizaciones de aprendizaje" [18] y popular dentro de las organizaciones ambientales que buscan fomentar el desarrollo de base [19].
En la historia de la gobernanza climática se ha visto un énfasis cada vez mayor en las soluciones basadas en el mercado o "mecanismos de flexibilidad". [2] Este es un desarrollo que complementa, en lugar de reemplazar, la regulación tradicional de "mando y control". La decisión de favorecer los mecanismos de mercado ha sido identificada como inevitable dado el crecimiento de la popularidad del neoliberalismo en las últimas dos décadas. [14] Así, los objetivos fijados en los convenios internacionales de gobernanza climática se han logrado mediante la aplicación de mercados (por ejemplo, el EU-ETS ), asociaciones público-privadas (por ejemplo, "asociaciones de tipo II") y la autorregulación de la industria ( (por ejemplo, la Asociación Mundial para la Reducción de la Quema de Gas).
Significativamente, el Protocolo de Kioto ofrece a los países participantes tres mecanismos basados en el mercado como medio para cumplir sus objetivos vinculantes de reducción de emisiones. Se trata del ' comercio de emisiones ' (conocido como "mercado de carbono"), el ' mecanismo de desarrollo limpio ' (MDL) y la ' implementación conjunta ' (AC). [20] Los tres mecanismos de mercado de Kioto han sido identificados como formas de gobernanza del mercado de carbono, una forma de gobernanza climática basada en el mercado. La gobernanza del mercado de carbono permite que las emisiones de carbono en un lugar se intercambien con reducciones de emisiones en otro. [21] Se basa en técnicas de medición, seguimiento y verificación para medir el carbono, lo que permite que actividades aparentemente dispares aparezcan en el mismo balance. [21]
El mayor ejemplo práctico de gobernanza del mercado de carbono hasta la fecha es el EU-ETS . Se trata de un plan multinacional de comercio de derechos de emisión . Los defensores de este mecanismo citan su enfoque en mejorar la eficiencia y reducir las emisiones de carbono donde sea más rentable hacerlo. Sus críticos identifican que hasta ahora ha permitido que las industrias participantes se beneficien del exceso de créditos de carbono con poco o ningún efecto sobre sus emisiones de carbono. [22]
La opinión de las partes interesadas en la gobernanza climática de que la acción climática era una carga costosa ha cambiado de alguna manera en los últimos años: según la Comisión Mundial sobre Economía y Clima, hasta el 90% de las acciones necesarias para alcanzar la senda de los 2 °C serían compatibles con los objetivos de impulsar el desarrollo nacional, el crecimiento equitativo y mejoras ampliamente compartidas en los niveles de vida. [23] Tres fenómenos se esconden detrás de este análisis coste-beneficio: En primer lugar, la " reducción de costes negativos " significa que frenar las emisiones reduce los costes generales (por ejemplo, el ahorro de energía). En segundo lugar, las economías de escala y la innovación basada en el aprendizaje práctico conducen potencialmente a una reducción de los costos con el tiempo. En tercer lugar, los llamados "beneficios colaterales" [24], como los beneficios para la salud a través de una menor contaminación del aire o la seguridad de los medios de vida a través de la restauración de la tierra, pueden ser beneficiosos para los países individuales. [23]
Además de los esfuerzos de los Estados-nación para coordinarse internacionalmente en cuestiones de gobernanza climática, los Estados-nación, los actores no estatales y los actores privados se están involucrando cada vez más en múltiples asociaciones paralelas de gobernanza climática a escala global. [2] Estos actores incluyen ciudades , regiones , ONG y corporaciones . Su participación cada vez más destacada ha llevado a los académicos a reevaluar la naturaleza del poder en la gobernanza climática, así como la relación entre la autoridad pública y privada [2]
Para distinguir entre los tipos de redes de gobernanza climática que existen actualmente, es útil separar los componentes en subcategorías. Los estudios sobre gobernanza climática han distinguido entre modos de gobernanza [25] (autogobierno, gobernar mediante habilitación, gobernar por provisión y gobernar por autoridad), tipos de actores y escala política de gobernanza. [25] [26] A los efectos de esta sección, se separan según el tipo de actores involucrados: "asociaciones públicas de gobernanza climática", asociaciones de "gobernanza climática público-privada" y "asociaciones privadas de gobernanza climática". Los "modos de gobernanza" y la "escala" (por ejemplo , supranacional , nacional , regional y local ) representan alternativas igualmente viables a esta categorización. Si bien ninguno de estos enfoques es definitivo (cada enfoque muestra superposiciones), aquí se considera que definir las asociaciones según el actor participante establece una distinción más clara.
Un enfoque relativamente nuevo para gobernar los impactos climáticos sobre los sistemas sociales es utilizar la técnica flexible de la gobernanza adaptativa, introducida por Holling en 1978 [36] en contraposición a los enfoques más centrados en la mitigación que generalmente han dominado los esfuerzos hasta ahora. La gobernanza adaptativa "se refiere a las formas en que los acuerdos institucionales evolucionan para satisfacer las necesidades y deseos de la comunidad en un entorno cambiante". [37]
Varios teóricos creen que está dentro de la capacidad de una sociedad adaptarse a los cambios climáticos graduales que estamos experimentando actualmente y a los que se sentirán en el futuro. [38] Por lo tanto, utilizar la gobernanza adaptativa es quizás la solución ideal ya que su enfoque experimental permite a las instituciones recién creadas "experimentar con diferentes soluciones y aprender de ellas para adaptarse y transformarse". [39] El papel de estas instituciones es luego formular políticas para fortalecer la resiliencia entre sistemas climáticos y sociales complejos y, por lo tanto, la capacidad del sistema para adaptarse y permanecer estable frente a los cambios climáticos en el futuro. [40]
Además, las instituciones fomentan la comunicación entre diferentes niveles de poder (local, regional, nacional e internacional) para gobernar los recursos, al mismo tiempo que involucran a un amplio conjunto de partes interesadas, por ejemplo, ONG y el público. [39] Por lo tanto, el enfoque adopta una estrategia predominantemente "de abajo hacia arriba", centrándose en acciones basadas en la comunidad. [41] En términos de cambio climático, esto proporciona una alternativa a los procedimientos "de arriba hacia abajo" del IPCC y a las negociaciones mundiales, que muchos perciben como que no tienen ningún efecto a la hora de abordar las cuestiones climáticas. [41]
La gobernanza adaptativa se ha implementado con éxito en varias sociedades locales de todo el mundo para desarrollar su capacidad de adaptarse a los impactos asociados al cambio climático, como el clima extremo [41] y la alteración de la biodiversidad de las plantas. [38] El éxito se ha atribuido principalmente al hecho de que a través de la gobernanza adaptativa, el impacto social se aborda localmente para lograr un resultado más eficaz [41] y al mismo tiempo permite que la comunicación fluya entre los niveles de mando bajos y altos. Por ejemplo, Brunner & Lynch estudiaron en 2010 cómo la comunidad de Barrow en Alaska se comunicó exitosamente con los gobiernos locales y regionales para desarrollar estrategias de adaptación para minimizar los impactos del clima extremo. [41]
Han surgido varias limitaciones al aplicar la estrategia de gobernanza adaptativa a la gobernanza climática. En primer lugar, cuando se aplica a nivel local, la gobernanza adaptativa es evidentemente exitosa; sin embargo, Evans (2011) encontró problemas al aplicar dichas técnicas a gran escala. [39] Por ejemplo, la técnica podría tener un éxito limitado al adaptarse a un problema nacional o internacional, ya que el sistema puede volverse demasiado complejo. Otra debilidad destacada por Ostrom en 2007 es que se han implementado muchos sistemas de gobernanza adaptativa para crear resiliencia a los cambios graduales, pero el cambio climático antropogénico podría causar alteraciones rápidas y así desafiar la solidez de todo el sistema de gobernanza. [42] [43] Finalmente, utilizar este enfoque experimental para un sistema tan precario e influyente como nuestro clima se ha considerado demasiado arriesgado, especialmente porque la Tierra se está acercando potencialmente al punto de inflexión de calentamiento global de 2 grados . [44]
Incluso con estas limitaciones, la gobernanza adaptativa es evidentemente una estrategia exitosa a escala local para abordar los impactos únicos del cambio climático en los sistemas sociales. Por lo tanto, la idea de centrarse en problemas localizados y monitorearlos para lograr un objetivo global bien puede ser muy influyente a medida que los impactos del cambio climático se vuelven cada vez más generalizados y complejos.
Algunos observadores populares dicen con cierta imprecisión [ vago ] que los compromisos básicos del Protocolo de Kioto expiran en 2012. [45] Más precisamente, el primer período de compromiso para las Partes del Anexo B (comúnmente conocidas como Partes del Anexo 1) del Protocolo de Kioto El Protocolo se ejecuta desde 2008 hasta 2012 inclusive, con un período de ajuste de la contabilidad de carbono que puede durar algún tiempo después de 2012. Las otras obligaciones de las Partes en el Protocolo de Kioto no están limitadas en el tiempo como lo hacen los QELERO del Primer Período de Compromiso de las Partes del Anexo B. son. Si bien el Acuerdo de Copenhague más reciente respalda estos compromisos, no compromete a los países signatarios a acordar un sucesor vinculante. El futuro consenso global requerirá que los roles respectivos de los países desarrollados y en desarrollo se determinen de acuerdo con sus responsabilidades y capacidades relativas. Además, todos los países participantes deberán acordar que la arquitectura jurídica resultante es justa y, por tanto, aceptable. [46] Una limitación clave para lograr esto es la negativa de Estados Unidos a comprometerse con negociaciones legalmente vinculantes. El nuevo compromiso de Estados Unidos en este campo ha sido citado como un posible "desencadenante" futuro que podría conducir a reducciones multilaterales legalmente vinculantes de las emisiones de GEI. [46]
Un movimiento a nivel nacional también podría estimular las negociaciones multilaterales, ya que algunos países parecen dispuestos a seguir adelante con recortes de emisiones legalmente vinculantes. El 17 de mayo de 2011, el Gobierno del Reino Unido presentó el Cuarto Presupuesto de Carbono, cuyo objetivo es "establecer un objetivo ambicioso en la ley para reducir las emisiones de gases de efecto invernadero... y generar impulso hacia un acuerdo legalmente global sobre el cambio climático". [47]
En ausencia de un acuerdo multilateral de reducción de emisiones , la dirección futura de la gobernanza climática sigue siendo incierta. [13] La legislación supranacional y nacional podría legislar la continuación de mecanismos de reducción de emisiones basados en el mercado, por ejemplo el EU-ETS . La creciente participación de actores no estatales en el ámbito de la gobernanza global y el crecimiento de las redes públicas y público-privadas ofrecen el potencial para que el escenario climático global se desarrolle a nivel subnacional. [48] Los intentos recientes de 'territorializar' el ciclo del carbono buscan enmarcar el cambio climático como un problema local más que global, rearticulando el ciclo global del carbono como una combinación de 'sumideros' nacionales. [49]
Una dirección de investigación emergente se centra en las responsabilidades institucionales y la capacidad de cambio involucradas en una gobernanza climática global efectiva, desde una perspectiva de las organizaciones individuales involucradas, así como en la capacidad de respuesta sistémica hacia las personas más afectadas por el cambio climático [50].
En 2019, el Foro Económico Mundial publicó sus Principios Rectores y Preguntas para ayudar a los directores corporativos a desafiar a sus juntas directivas en torno a la gobernanza climática. [51] Esto fue impulsado por el Acuerdo de París, el surgimiento de legislación relacionada con el clima, las recomendaciones del Grupo de Trabajo sobre Divulgaciones Financieras Relacionadas con el Clima (TCFD) del Consejo de Estabilidad Financiera y, más recientemente, la mayor conciencia de los impactos y riesgos físicos. detallado en el Informe Especial del Panel Intergubernamental sobre Cambio Climático (IPCC) sobre Calentamiento Global 1,5 °C. [52]
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