La gobernanza climática es la diplomacia, los mecanismos y las medidas de respuesta "encaminadas a orientar los sistemas sociales hacia la prevención, mitigación o adaptación a los riesgos planteados por el cambio climático ". [1] Una interpretación definitiva se complica por la amplia gama de tradiciones políticas y de ciencias sociales (incluida la política comparada , la economía política y la gobernanza multinivel ) que se dedican a concebir y analizar la gobernanza climática en diferentes niveles y en diferentes ámbitos. En el ámbito académico, la gobernanza climática se ha convertido en la preocupación de geógrafos , antropólogos , economistas y académicos de estudios empresariales . [2]
La gobernanza climática –es decir, la gestión eficaz del sistema climático mundial– es, por tanto, de vital importancia. Sin embargo, la creación de mecanismos colectivos eficaces para gestionar los impactos sobre el sistema climático a nivel planetario plantea desafíos particulares, por ejemplo, la complejidad de la ciencia pertinente y el perfeccionamiento progresivo del conocimiento científico sobre nuestro clima mundial y nuestros sistemas planetarios, y el reto de comunicar este conocimiento al público en general y a los responsables de las políticas. También es urgente abordar esta cuestión; el Grupo Intergubernamental de Expertos sobre el Cambio Climático (IPCC) ha subrayado que la comunidad internacional tiene una ventana de oportunidad limitada para actuar a fin de mantener el aumento de la temperatura mundial en niveles seguros. La gobernanza climática internacional moderna se organiza en torno a tres pilares: mitigación, adaptación y medios de implementación. Bajo cada pilar hay muchas cuestiones y políticas que ilustran las múltiples formas en que el cambio climático afecta a la sociedad. [3]
En la primera década del siglo XXI, había surgido una paradoja entre la creciente conciencia sobre las causas y consecuencias del cambio climático y una creciente preocupación de que las cuestiones que lo rodean representan un problema insoluble. [4] Inicialmente, el cambio climático se abordó como un problema global, y la gobernanza climática buscó abordarlo en el escenario internacional. Esto tomó la forma de Acuerdos Ambientales Multilaterales (AAM), comenzando con la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (CMNUCC) en 1992. Con la excepción del Protocolo de Kioto , los acuerdos internacionales entre naciones habían sido en gran medida ineficaces para lograr recortes de emisiones legalmente vinculantes. [5] Con el final del primer período de compromiso del Protocolo de Kioto en 2012, entre 2013 y 2015 no hubo un régimen climático global jurídicamente vinculante . Esta inercia en el escenario político internacional contribuyó a narrativas políticas alternativas que exigían enfoques más flexibles, rentables y participativos para abordar los múltiples problemas del cambio climático. [6] Estas narrativas se relacionan con la creciente diversidad de métodos que se están desarrollando e implementando en todo el campo de la gobernanza climática. [5] [7]
En 2015 se firmó el Acuerdo de París , un tratado internacional jurídicamente vinculante sobre el cambio climático. Su objetivo es limitar el calentamiento global a "muy por debajo de 2", y preferiblemente 1,5 grados Celsius por encima de los niveles preindustriales, y para lograr este objetivo, los países acuerdan alcanzar el pico de emisiones de gases de efecto invernadero lo antes posible para lograr un mundo climáticamente neutro a mediados de siglo. [8] Compromete a todas las naciones del mundo a lograr un "equilibrio entre las emisiones antropogénicas por fuentes y las absorciones de gases de efecto invernadero en la segunda mitad de este siglo". [9] El Acuerdo de París marcó una nueva era para las políticas energéticas y climáticas globales. En su marco, cada país presenta su propia contribución determinada a nivel nacional (NDC) en función de su situación particular. Aunque el Acuerdo de París es jurídicamente vinculante, como una extensión de la CMNUCC, las NDC no son jurídicamente vinculantes. Esto se debió a que un tratado jurídicamente vinculante habría requerido la ratificación del Senado de los Estados Unidos , que no lo apoyó. [10]
El desarrollo de la gobernanza climática se puede atribuir, en primer lugar, a la diplomacia climática entre actores interestatales y, en segundo lugar, al desarrollo de redes transnacionales y actores no estatales. La cronología que figura más arriba destaca los puntos clave de este proceso. Es difícil determinar con exactitud el momento de su creación, pero un punto definitivo en su historia es la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (CMNUCC) de 1992 en Río. Se la ha calificado como "el primer hito importante en la historia de la diplomacia climática". [11] La conferencia abarcó a naciones de todo el mundo y trató de emular el éxito diplomático del Protocolo de Montreal en la eliminación gradual de los productos químicos que agotan la capa de ozono. [11]
A medida que la gobernanza climática ha seguido desarrollándose en el escenario internacional, una serie de redes transnacionales de actores públicos y público-privados han buscado implementar sus objetivos dentro de su propio ámbito, por ejemplo, el C40 , el Pacto Mundial de Ciudades sobre el Clima (también conocido como el Pacto de la Ciudad de México) y el Programa de Ciudades por la Protección del Clima (CCPP). La Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo (CMNUDC) en 1992 fue un "detonante" para este proceso. Las redes regionales y locales existentes adoptaron sus objetivos de reducción de emisiones y comenzaron a considerar cómo podrían lograrse a nivel local. Un ejemplo es ICLEI - Gobiernos Locales por la Sostenibilidad que adoptó la Convención Marco sobre el Cambio Climático (CMNUCC) de la convención como parte de su compromiso de vincular la acción local a los objetivos acordados internacionalmente. [12] Bajo el paraguas de los objetivos climáticos acordados internacionalmente, también se han desarrollado métodos innovadores de gobernanza climática que buscan reducir las emisiones utilizando mecanismos basados en el mercado, por ejemplo, el mecanismo de "límite y comercio" . Otras redes transnacionales incluyen la Powering Past Coal Alliance , cuyo objetivo es eliminar gradualmente el uso de carbón para generar electricidad, y la Coalición Under2 , cuyo objetivo es fomentar acciones para reducir las emisiones a nivel subnacional.
Así, si bien el proceso interestatal de elaboración de tratados sigue desempeñando un papel clave en la mitigación del cambio climático antropogénico, ahora existe como parte de un entramado más amplio de iniciativas privadas y públicas de gobernanza climática que operan en múltiples escalas. [13]
La división Norte-Sur es una división socioeconómica y política . Aplicada a la gobernanza climática, la división separa a los países del norte "desarrollados" que históricamente han emitido emisiones desproporcionadamente altas de los países del sur "subdesarrollados" que han emitido emisiones considerablemente menores. [14] Esta división histórica es la razón del concepto de Responsabilidades Comunes Pero Diferenciadas en la CMNUCC. La división también se ha utilizado para destacar las diferencias en la vulnerabilidad al cambio climático (el sur global se considera más vulnerable debido a una mayor incidencia de desastres naturales, una infraestructura menos desarrollada y menos riqueza). [14] Estas divisiones han alimentado todas las cuestiones de la gobernanza climática internacional, trayendo consigo cuestiones de justicia social y equidad que siguen siendo actuales hoy en día. [14] Una crítica a la división es que simplifica un panorama cada vez más complejo. En los últimos años, el comercio internacional, los flujos libres de capital y el desarrollo de algunas naciones del sur (por ejemplo, China e India ) han redefinido las relaciones socioeconómicas y políticas globales. [15]
Se ha identificado la gobernanza climática como multiescalar, multiactor y profundamente arraigada en nuestra infraestructura social y física: [14]
Las prácticas científicas y técnicas particulares dan forma e informan nuestra comprensión del cambio climático y, al hacerlo, definen cómo los problemas ambientales se definen como objetos de gobernanza. Por ejemplo, los avances recientes en la investigación del ciclo del carbono , la teledetección y las técnicas de contabilidad del carbono han revelado que la deforestación tropical representa el 15% de las emisiones globales de dióxido de carbono . [16] Como resultado, se ha convertido en una preocupación viable de la gobernanza climática. Antes de su cuantificación, la deforestación tropical había sido expresamente excluida del Protocolo de Kyoto. [16] Sin embargo, la traducción de los hallazgos de la investigación científica o de políticas a la gobernanza a través del proceso político sigue siendo difícil, ya que la ciencia y la política tienen formas muy diferentes de abordar la cuestión de la incertidumbre que es naturalmente un componente de la investigación. [17]
La participación comunitaria desempeña un papel importante en la aplicación de políticas de gobernanza climática. Hay dos razones principales para ello. En primer lugar, cuando la gobernanza climática requiere un cambio a nivel de comportamiento, es necesario educar al público para lograrlo (por ejemplo, reduciendo los viajes en coche). Cuando esto tiene éxito, ofrece la posibilidad de que las comunidades se autogobiernen, por ejemplo, optando por conducir menos. [2] En segundo lugar, la participación comunitaria eficaz garantiza que las políticas de gobernanza climática sean pertinentes para las comunidades en las que se pretende aplicarlas. Esto requiere un proceso de "aprendizaje de abajo hacia arriba", en el que las ideas se transmiten desde el nivel local al nacional. Este enfoque se ha identificado como el marco normativo de las "organizaciones de aprendizaje" [18] y es popular entre las organizaciones ambientales que buscan fomentar el desarrollo de base [19].
En la historia de la gobernanza climática se ha puesto cada vez más énfasis en las soluciones basadas en el mercado, o "mecanismos de flexibilidad". [2] Se trata de un avance que complementa, en lugar de reemplazar, la regulación tradicional de "mando y control". La decisión de favorecer los mecanismos de mercado se ha identificado como inevitable dada la creciente popularidad del neoliberalismo en las últimas dos décadas. [14] Así, los objetivos fijados en las convenciones internacionales sobre gobernanza climática se han logrado mediante la aplicación de los mercados (por ejemplo, el EU-ETS ), las asociaciones público-privadas (por ejemplo, las "asociaciones de tipo II") y la autorregulación de la industria (por ejemplo, la Asociación Mundial para la Reducción de la Quema de Gas).
Cabe destacar que el Protocolo de Kyoto ofrece a los países participantes tres mecanismos basados en el mercado como medio para cumplir con sus objetivos vinculantes de reducción de emisiones: el " comercio de emisiones " (conocido como "el mercado del carbono"), el " mecanismo de desarrollo limpio " (MDL) y la " implementación conjunta " (IC). [20] Los tres mecanismos de mercado de Kyoto han sido identificados como formas de gobernanza del mercado del carbono, una forma de gobernanza climática basada en el mercado. La gobernanza del mercado del carbono permite intercambiar las emisiones de carbono en un lugar por reducciones de emisiones en otro. [21] Se basa en técnicas de medición, monitoreo y verificación para medir el carbono, lo que permite que actividades aparentemente dispares aparezcan en el mismo balance. [21]
El mayor ejemplo de gobernanza del mercado de carbono hasta la fecha es el EU-ETS , un sistema multinacional de comercio de emisiones . Los defensores de este mecanismo citan su objetivo de mejorar la eficiencia, reduciendo el carbono donde sea más rentable hacerlo. Sus críticos señalan que hasta ahora ha permitido a las industrias participantes beneficiarse del exceso de créditos de carbono mientras que ha tenido poco o ningún efecto sobre sus emisiones de carbono. [22]
En los últimos años, la opinión de los actores de la gobernanza climática de que la acción climática era una carga costosa ha cambiado de alguna manera: según la Comisión Global sobre la Economía y el Clima, hasta el 90% de las acciones necesarias para alcanzar la senda de los 2 °C serían compatibles con los objetivos de impulsar el desarrollo nacional, el crecimiento equitativo y mejoras ampliamente compartidas en los niveles de vida. [23] Tres fenómenos están detrás de este análisis costo-beneficio: primero, la " reducción negativa de costos " significa que la reducción de las emisiones reduce los costos generales (por ejemplo, el ahorro de energía). Segundo, las economías de escala y la innovación basada en el aprendizaje práctico pueden conducir a una reducción de los costos con el tiempo. Tercero, los llamados "cobeneficios" [24], como los beneficios para la salud a través de una menor contaminación del aire o la seguridad de los medios de vida a través de la restauración de la tierra, pueden ser beneficiosos para los países individuales. [23]
Además de los esfuerzos de los estados-nación para coordinarse internacionalmente en materia de gobernanza climática, los estados-nación, los actores no estatales y los actores privados están participando cada vez más en múltiples asociaciones paralelas de gobernanza climática a escala global. [2] Estos actores incluyen ciudades , regiones , ONG y corporaciones . Su participación cada vez más destacada ha llevado a los académicos a reevaluar la naturaleza del poder en la gobernanza climática, así como la relación entre la autoridad pública y privada [2].
Para distinguir entre los tipos de redes de gobernanza climática que existen actualmente, es útil separar los componentes en subcategorías. Los estudios sobre gobernanza climática han distinguido entre modos de gobernanza [25] (autogobierno, gobierno a través de la habilitación, gobierno por provisión y gobierno por autoridad), tipos de actores y escala política de gobernanza. [25] [26] Para los fines de esta sección, se separan según el tipo de actores involucrados: "alianzas de gobernanza climática pública", alianzas de "gobernanza climática público-privada" y "alianzas de gobernanza climática privada". Los "modos de gobernanza" y la "escala" (por ejemplo, supranacional , nacional , regional y local ) representan alternativas igualmente viables a esta categorización. Si bien ninguno de estos enfoques es definitivo (cada enfoque presenta superposiciones), aquí se considera que definir las alianzas según el actor participante establece una distinción más clara.
Un enfoque relativamente nuevo para controlar los impactos del clima sobre los sistemas sociales es el uso de la técnica flexible de la gobernanza adaptativa, introducida por Holling en 1978 [36] en contraposición a los enfoques más centrados en la mitigación que han dominado los esfuerzos hasta ahora. La gobernanza adaptativa "se refiere a las formas en que los acuerdos institucionales evolucionan para satisfacer las necesidades y los deseos de la comunidad en un entorno cambiante". [37]
Varios teóricos creen que la adaptación a los cambios climáticos graduales que estamos experimentando actualmente y los que se sentirán en el futuro es una capacidad de la sociedad. [38] Por lo tanto, utilizar una gobernanza adaptativa es quizás la solución ideal, ya que su enfoque experimental permite a las instituciones recién creadas "experimentar con diferentes soluciones y aprender de ellas para adaptarse y transformarse". [39] El papel de estas instituciones es luego formular políticas para fortalecer la resiliencia entre los sistemas climáticos y sociales complejos y, por lo tanto, la capacidad del sistema para adaptarse y permanecer estable frente a los cambios climáticos en el futuro. [40]
Además, las instituciones fomentan la comunicación entre los distintos niveles de poder (local, regional, nacional e internacional) para gobernar los recursos, al tiempo que implican a un amplio conjunto de partes interesadas, por ejemplo, las ONG y el público. [39] Por lo tanto, el enfoque adopta una estrategia predominantemente "de abajo hacia arriba", centrándose en acciones basadas en la comunidad. [41] En términos de cambio climático, esto proporciona una alternativa a los procedimientos "de arriba hacia abajo" del IPCC y las negociaciones mundiales, que muchos perciben como sin efecto a la hora de abordar las cuestiones climáticas. [41]
La gobernanza adaptativa se ha implementado con éxito en varias sociedades locales en todo el mundo para fortalecer su capacidad de adaptarse a los impactos asociados al cambio climático, como las condiciones climáticas extremas [41] y la alteración de la biodiversidad vegetal. [38] El éxito se ha atribuido principalmente al hecho de que a través de la gobernanza adaptativa, el impacto social se aborda localmente para lograr un resultado más efectivo [41] al tiempo que se permite que fluya la comunicación entre los niveles de mando bajos y altos. Por ejemplo, Brunner y Lynch en 2010 estudiaron cómo la comunidad de Barrow en Alaska se comunicó con éxito con los gobiernos locales y regionales para desarrollar estrategias adaptativas para minimizar los impactos de las condiciones climáticas extremas. [41]
La aplicación de la estrategia de gobernanza adaptativa a la gobernanza climática ha planteado varias limitaciones. En primer lugar, cuando se aplica a nivel local, la gobernanza adaptativa es evidentemente exitosa; sin embargo, Evans (2011) encontró problemas al aplicar estas técnicas a gran escala. [39] Por ejemplo, la técnica podría tener un éxito limitado al adaptarse a un problema nacional o internacional, ya que el sistema puede volverse demasiado complejo. Otra debilidad destacada por Ostrom en 2007 es que muchos sistemas de gobernanza adaptativa se han implementado para generar resiliencia a cambios graduales, pero el cambio climático antropogénico podría causar alteraciones rápidas y, por lo tanto, desafiar la solidez de todo el sistema de gobernanza. [42] [43] Finalmente, se ha considerado demasiado riesgoso utilizar este enfoque experimental para un sistema tan precario e influyente como nuestro clima, especialmente porque la Tierra se está acercando potencialmente al punto de inflexión de calentamiento global de 2 grados . [44]
Incluso con estas limitaciones, la gobernanza adaptativa es evidentemente una estrategia exitosa a escala local para abordar los impactos singulares del cambio climático en los sistemas sociales. Por lo tanto, la idea de centrarse en problemas localizados y monitorearlos para alcanzar un objetivo global puede ser muy influyente a medida que los impactos del cambio climático se vuelven cada vez más generalizados y complejos.
Algunos observadores populares afirman con cierta imprecisión [ vago ] que los compromisos básicos del Protocolo de Kyoto expiran en 2012. [45] Más precisamente, el primer período de compromiso para las Partes del Anexo B (comúnmente conocidas como Partes del Anexo 1) del Protocolo de Kyoto va de 2008 a 2012 inclusive, con un período de ajuste de la contabilidad del carbono que puede durar algún tiempo después de 2012. Las demás obligaciones de las partes del Protocolo de Kyoto no están limitadas en el tiempo de la manera en que lo están los QELERO del Primer Período de Compromiso de las Partes del Anexo B. Si bien el Acuerdo de Copenhague más reciente respalda estos compromisos, no obliga a los países signatarios a acordar un sucesor vinculante. El futuro consenso mundial requerirá que los respectivos roles de los países desarrollados y en desarrollo se determinen de acuerdo con sus responsabilidades y capacidades relativas. Además, todos los países participantes deberán estar de acuerdo en que la arquitectura legal resultante es justa y, por lo tanto, aceptable. [46] Una limitación clave para lograr esto es la negativa de los Estados Unidos a comprometerse a negociaciones jurídicamente vinculantes. La reanudación del compromiso de los Estados Unidos en este campo se ha citado como un posible "desencadenante" futuro que podría llevar a reducciones multilaterales y jurídicamente vinculantes de las emisiones de GEI. [46]
El movimiento a nivel nacional también podría estimular las negociaciones multilaterales, ya que algunos países parecen dispuestos a seguir adelante con recortes de emisiones jurídicamente vinculantes. El 17 de mayo de 2011, el Gobierno del Reino Unido presentó el Cuarto Presupuesto de Carbono, cuyo objetivo es "establecer un objetivo ambicioso en la ley para reducir las emisiones de gases de efecto invernadero... y generar impulso hacia un acuerdo legal mundial sobre el cambio climático". [47]
En ausencia de un acuerdo multilateral sobre reducción de emisiones , la dirección futura de la gobernanza climática sigue siendo incierta. [13] La legislación supranacional y nacional podría legislar la continuación de los mecanismos de reducción de emisiones basados en el mercado, por ejemplo el EU-ETS . La mayor capacidad de acción de los actores no estatales en el ámbito de la gobernanza global y el crecimiento de las redes públicas y público-privadas ofrecen la posibilidad de que el escenario climático global se desarrolle a nivel subnacional. [48] Los intentos recientes de "territorializar" el ciclo del carbono buscan enmarcar el cambio climático como un problema local en lugar de global, rearticular el ciclo global del carbono como una combinación de "sumideros" nacionales. [49]
Una nueva línea de investigación se centra en las responsabilidades institucionales y la capacidad de cambio que implica una gobernanza climática global eficaz, desde una perspectiva de las organizaciones individuales involucradas, así como la capacidad de respuesta sistémica a las personas más afectadas por el cambio climático [50].
En 2019, el Foro Económico Mundial publicó sus Principios rectores y preguntas para ayudar a los directores corporativos a desafiar a sus juntas directivas en torno a la gobernanza climática. [51] Esto fue impulsado por el Acuerdo de París, el surgimiento de la legislación relacionada con el clima, las recomendaciones del Grupo de trabajo sobre divulgaciones financieras relacionadas con el clima (TCFD) del Consejo de Estabilidad Financiera y, más recientemente, la mayor conciencia de los impactos físicos y los riesgos detallados en el Informe especial del Grupo Intergubernamental de Expertos sobre el Cambio Climático (IPCC) sobre el calentamiento global de 1,5 °C. [52]
Estudios recientes destacan la creciente importancia de los experimentos urbanos, donde las ciudades están probando soluciones innovadoras para abordar el cambio climático a través de mecanismos de gobernanza que involucran tanto al sector público como al privado. [53]
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