El Distrito de Servicios Públicos Municipales del Noroeste de Austin No. 1 contra Holder , 557 US 193 (2009), fue una decisión de la Corte Suprema de los Estados Unidos con respecto a la Sección 5 de la Ley de Derecho al Voto de 1965 , y en particular su requisito de que se propongan cambios a la ley electoral. en ciertos estados debe ser aprobado por el gobierno federal. En una decisión de 9 a 0, el Tribunal concluyó que el distrito era elegible para solicitar una exención (rescate) de esta sección según la Sección 4(a), porque la definición de "subdivisión política" en la Sección 14(c)(2) incluía un distrito de esta naturaleza. En una opinión de 8 a 1, la Corte se negó a pronunciarse sobre la constitucionalidad de esa disposición, citando el principio de elusión constitucional .
El recurrente, el Distrito Municipal de Servicios Públicos No. 1 del Noroeste de Austin , [1] [2] es un pequeño distrito de servicios públicos ubicado al noroeste de Austin, Texas . El distrito está dirigido por una junta electa.
El Distrito nunca tuvo antecedentes o reclamos de discriminación racial en ninguna de sus elecciones. Sin embargo, debido a que el distrito está ubicado en Texas, estaba sujeto a los requisitos del §5 de la Ley de Derecho al Voto de 1965 (la Ley, que se aplica a estados con un historial de discriminación, especialmente en el Sur, dadas las leyes de la era de Jim Crow ). ) [3] y se extiende a cualquier "subdivisión política" dentro del estado.
Sin embargo, otra sección de la Ley, §4(a), permite que una subdivisión política busque un "rescate" (es decir, la liberación de los requisitos de autorización previa) si se cumplen ciertas condiciones. Por lo tanto, el Distrito presentó una demanda ante el Tribunal de Distrito de los Estados Unidos para el Distrito de Columbia , solicitando rescate bajo el artículo 4 (a). El Distrito argumentó como alternativa que, si se interpretaba que el artículo 5 lo hacía inelegible para el rescate, el artículo 5 era inconstitucional.
El Tribunal de Distrito rechazó ambas reclamaciones. Concluyó que el rescate bajo el §4(a) está disponible sólo para condados, parroquias y subunidades que registren votantes, no para una entidad como el distrito que no registra a sus propios votantes. [4] También concluyó que una enmienda de 2006 que extendía el artículo 5 por 25 años era constitucional.
Los argumentos se llevaron a cabo el 29 de abril de 2009. El presidente del Tribunal Supremo, Roberts, y el juez Alito cuestionaron por qué el Congreso no extendió el artículo 5 a los 50 estados. [5]
En la Parte A, Roberts describió la problemática historia de aplicación de la Decimoquinta Enmienda que condujo a la aprobación de la Ley de Derecho al Voto , gran parte de la cual consiste en un "esquema de remedios estrictos dirigidos a áreas donde la discriminación electoral ha sido más flagrante". [6] Estos remedios fueron reforzados por el artículo 5, que suspendió cualquier cambio en el procedimiento electoral estatal hasta que el gobierno federal certifique que no "tiene el propósito ni tendrá el efecto de negar o restringir el derecho a votar por motivos de raza o color". ". Para limitar estos recursos a áreas de flagrante privación de derechos, la Ley los aplicó sólo a los Estados que cumplían ciertos estándares explícitos. Sin embargo, reconociendo que esta fórmula de cobertura "podría incluir en su alcance a unidades gubernamentales no culpables de prácticas electorales discriminatorias e ilegales, [el Congreso] otorgó a dichas jurisdicciones protección inmediatamente disponible en la forma de... [una] demanda de 'rescate'". [7]
Luego, Roberts expuso los requisitos de dicha demanda según DC 42 USC §§1973b. Señaló que los artículos 4 y 5 eran disposiciones temporales; originalmente se esperaba que estuvieran en vigor sólo durante cinco años. §4(a), 79 Stat. 438. Sin embargo, el Congreso volvió a autorizar la Ley en 1970 (por 5 años), 1975 (por 7 años) y 1982 (por 25 años); cada reautorización fue litigada por inconstitucional, y cada vez la Corte Suprema confirmó su constitucionalidad. Más recientemente, en 2006, el Congreso prorrogó el artículo 5 por otros 25 años. Era esta última prórroga la que ahora estaba ante el tribunal.
La Parte B caracterizó la historia procesal de la demanda del Distrito.
La Decimoquinta Enmienda promete que "el derecho de los ciudadanos de los Estados Unidos a votar no será negado ni restringido... por motivos de raza, color o condición previa de servidumbre". Constitución de los Estados Unidos, enmienda. 15, §1. Además de ese derecho de ejecución automática, la Enmienda también otorga al Congreso el "poder de hacer cumplir este artículo mediante legislación apropiada". §2. Sin embargo, el primer siglo de aplicación de la Enmienda por parte del Congreso sólo puede considerarse un fracaso. Las primeras leyes de aplicación se aplicaron y derogaron de manera inconsistente con el surgimiento de Jim Crow. Carolina del Sur contra Katzenbach , 383 US 301, 310 (1966); A. Keyssar, El derecho al voto 105-111 (2000). Otra serie de leyes de aplicación en las décadas de 1950 y 1960 dependieron de demandas individuales presentadas por el Departamento de Justicia. Pero los litigios son lentos y costosos, y los estados fueron creativos al "idear nuevas reglas" para seguir violando la Decimoquinta Enmienda "frente a decretos adversos de los tribunales federales". Katzenbach , supra, en 335; Riley contra Kennedy , 553 US ___, ___ (2008) (slip op., en 2).
El Congreso respondió con la Ley de Derecho al Voto. La sección 2 de la ley se aplica en todo el país; tal como existe hoy, esa disposición prohíbe cualquier "norma, práctica o procedimiento" que "resulte en una denegación o limitación del derecho de cualquier ciudadano de los Estados Unidos a votar por motivos de raza o color". 42 USC §1973(a). El artículo 2 no es objeto de este caso.
El resto de la ley constituye un "esquema de remedios estrictos dirigidos a áreas donde la discriminación electoral ha sido más flagrante". Katzenbach , supra, en 315. En lugar de seguir dependiendo de litigios caso por caso, la Ley se adelantó directamente a las herramientas más poderosas de privación de derechos de los negros en las áreas cubiertas. Todas las pruebas de alfabetización y calificaciones de votación similares fueron abolidas por el artículo 4 de la ley. Ley de derecho al voto de 1965, §§4(a)-(d), 79 Stat. 438-439. Aunque estas pruebas pueden haber sido aparentemente neutrales, fueron fácilmente manipuladas para impedir que los negros votaran. La Ley también facultaba a los examinadores federales para anular las determinaciones estatales sobre quién era elegible para votar. §§ 6, 7, 9, 13, íd., en 439-442, 444-445.
Estos dos remedios fueron reforzados por el artículo 5, que suspendió todos los cambios en el procedimiento electoral estatal hasta que fueran presentados y aprobados por un Tribunal Federal de Distrito de tres jueces en Washington, DC, o el Fiscal General. Id., en 439, codificado según enmendado en 42 USC §1973c(a). Dicha autorización previa se otorga sólo si el cambio "no tiene el propósito ni tendrá el efecto de negar o restringir el derecho a votar por motivos de raza o color". Ibídem. Hemos interpretado que los requisitos del §5 se aplican no sólo a los derechos de acceso a las boletas garantizados por el §4, sino también al trazado de líneas distritales. Allen contra State Bd. de Elecciones , 393 US 544, 564-565 (1969).
Para limitar estos recursos a áreas de flagrante privación de derechos, la Ley los aplicó sólo a los Estados que habían utilizado una prueba o dispositivo prohibido en noviembre de 1964 y tenían menos del 50% de registro o participación electoral en las elecciones presidenciales de 1964. §4(b), 79 Stat. 438. El Congreso reconoció que la fórmula de cobertura que había adoptado "podría incluir en su alcance unidades gubernamentales no culpables de prácticas electorales discriminatorias e ilegales". Briscoe contra Bell , 432 US 404, 411 (1977). Por lo tanto, "otorgó a dichas jurisdicciones protección inmediatamente disponible en forma de... [una] demanda de 'rescate'". Ibídem.
Para rescatarse según la disposición actual, una jurisdicción debe solicitar una sentencia declarativa de un Tribunal de Distrito de tres jueces en Washington, DC 42 USC §§1973b(a)(1), 1973c(a). Debe demostrar que durante los 10 años anteriores no ha utilizado ninguna prueba de votación prohibida, no ha sido objeto de ninguna objeción válida según el artículo 5 y no ha sido declarado responsable de otras violaciones del derecho de voto; también debe demostrar que ha "participado en esfuerzos constructivos para eliminar la intimidación y el acoso" de los votantes, y medidas similares. §§1973b(a)(1)(A)-(F). El Procurador General puede consentir que se dicte sentencia a favor del rescate si las pruebas lo ameritan, aunque se permite que otros interesados intervengan en la acción de sentencia declarativa. §1973b(a)(9). Existen otras restricciones: para rescatarse, una jurisdicción cubierta debe demostrar que todas las jurisdicciones en su territorio han cumplido con todos estos requisitos. §1973b(a)(3). El Tribunal de Distrito también conserva jurisdicción continua sobre una demanda de rescate exitosa durante 10 años y puede restablecer la cobertura si se determina alguna violación. §1973b(a)(5).
Tal como fueron promulgadas, los artículos 4 y 5 de la Ley de Derecho al Voto eran disposiciones temporales. Se esperaba que estuvieran en vigor sólo durante cinco años. §4(a), 79 Stat. 438. Confirmamos la Ley de Derecho al Voto temporal de 1965 como un ejercicio apropiado del poder del Congreso en Katzenbach, explicando que "[l]a idoneidad constitucional de la Ley de Derecho al Voto de 1965 debe juzgarse con referencia a la experiencia histórica que refleja. " 383 US, en 308. Concluimos que los problemas que enfrentó el Congreso cuando aprobó la Ley eran tan graves que "condiciones excepcionales [podrían] justificar medidas legislativas que de otro modo no serían apropiadas". Id., en 334-335 (citando a Home Building & Loan Assn. v. Blaisdell , 290 US 398 (1934), y Wilson v. New , 243 US 332 (1917)).
El Congreso reautorizó la Ley en 1970 (por 5 años), 1975 (por 7 años) y 1982 (por 25 años). La fórmula de cobertura siguió siendo la misma, basada en el uso de pruebas de elegibilidad para votar y la tasa de registro y participación entre todos los votantes, pero las fechas pertinentes para evaluar estos criterios pasaron de 1964 a incluir 1968 y, finalmente, 1972. 42 USC §1973b( b). Confirmamos cada una de estas reautorizaciones frente a impugnaciones constitucionales y descubrimos que las circunstancias seguían justificando las disposiciones. Georgia contra Estados Unidos , 411 US 526 (1973); Ciudad de Roma contra Estados Unidos , 446 US 156 (1980); López contra el condado de Monterey , 525 US 266 (1999). Más recientemente, en 2006, el Congreso prorrogó el artículo 5 por otros 25 años. Fannie Lou Hamer, Rosa Parks y Coretta Scott King Ley de reautorización y enmiendas de la Ley de derechos electorales de 2006 , 120 Stat. 577. La Ley de 2006 mantuvo el año 1972 como último año de referencia para activar la cobertura en virtud del artículo 5. Es esa última extensión la que ahora tenemos ante nosotros.
B
El Distrito Municipal de Servicios Públicos Número Uno del Noroeste de Austin se creó en 1987 para brindar servicios urbanos a los residentes de una parte del condado de Travis, Texas. Está gobernado por una junta de cinco miembros, elegidos por períodos escalonados de cuatro años. El distrito no registra votantes pero es responsable de sus propias elecciones; Por razones administrativas, esas elecciones las lleva a cabo el condado de Travis. Debido a que el distrito está ubicado en Texas, está sujeto a las obligaciones del §5, aunque no hay evidencia de que alguna vez haya discriminado por motivos de raza.
El distrito presentó una demanda ante el Tribunal de Distrito del Distrito de Columbia, solicitando reparación en virtud de las disposiciones de rescate del estatuto y argumentando, como alternativa, que, si se interpretaba en el sentido de que hacía que el distrito no fuera elegible para el rescate, el artículo 5 era inconstitucional. El Tribunal de Distrito de tres jueces rechazó ambas reclamaciones. Según el estatuto, sólo un "estado o subdivisión política" puede solicitar un rescate, 42 USC §1973b(a)(1)(A), y el tribunal concluyó que el distrito no era una subdivisión política porque ese término incluye sólo " condados, parroquias y subunidades de registro de votantes", Util Municipal del Noroeste de Austin. Dist. No. Uno contra Mukasey , 573 F. Supp. 2d 221, 232 (2008). Volviendo al desafío constitucional del distrito, el tribunal concluyó que la extensión de 25 años del §5 era constitucional porque "el Congreso... concluyó racionalmente que extender [§]5 era necesario para proteger a las minorías de la continua discriminación racial en la votación" y porque "la Enmienda de 2006 califica como una respuesta congruente y proporcional al continuo problema de la discriminación racial en la votación". Id., en 283. Señalamos jurisdicción probable, 555 US ___ (2009), y ahora reversa.En la Sección II, el juez Roberts reconoció los logros históricos "innegables" de la Ley de Derecho al Voto. Sin embargo, la ley "plantea ahora serias preocupaciones constitucionales". En particular, el §5, "que autoriza la intrusión federal en áreas sensibles de la formulación de políticas estatales y locales, impone 'costos de federalismo' sustanciales" [8] costos que han provocado que los miembros de esta Corte expresen serias dudas sobre la constitucionalidad del §5. [9] Mientras tanto, algunas de las condiciones en las que se basó el Tribunal cuando anteriormente confirmó este esquema legal [10] sin duda han mejorado. "Esas mejoras sin duda se deben en gran medida a la propia Ley de Derecho al Voto y constituyen un monumento a su éxito", pero la ley impone cargas actuales y debe justificarse por las necesidades actuales. La Ley también diferencia entre los Estados en formas que tal vez ya no estén justificadas.
La Corte reconoce que juzgar la constitucionalidad de una Ley del Congreso es "el deber más grave y delicado que esta Corte está llamada a desempeñar". [11] El Tribunal de Distrito concluyó que las contribuciones del Congreso al expediente documentaban la discriminación racial continua y que el artículo 5 disuadía de realizar cambios discriminatorios. La Corte no eludirá su deber "como baluarte de una Constitución limitada contra las intrusiones legislativas", [12] pero "está... bien establecido... que normalmente la Corte no decidirá una cuestión constitucional si hay algún otro motivo sobre el cual resolver el caso." [13] Aquí, el distrito sí proporciona otros motivos: plantea un reclamo legal de que es elegible para recibir un rescate bajo los artículos 4 y 5. La existencia de este reclamo invoca este principio de " elusión constitucional ", como se caracteriza en Escambia. Condado contra McMillan . [13]
La Corte no estuvo de acuerdo con el argumento del juez Thomas de que este principio no es pertinente en este caso. Sostiene que incluso si el Tribunal resolviera el argumento legal del distrito a su favor, todavía tendría que llegar a la cuestión constitucional, porque el argumento legal del distrito no le brindaría todo el alivio que busca. Sin embargo, el distrito describe expresamente su impugnación constitucional del artículo 5 como "una alternativa" a su argumento legal. [14] El abogado del distrito confirmó esto en el alegato oral. [15]
Los logros históricos de la Ley de Derecho al Voto son innegables. Cuando se aprobó por primera vez, la discriminación inconstitucional era rampante y el "registro de blancos en edad de votar iba aproximadamente 50 puntos porcentuales o más por delante" del registro de negros en muchos estados cubiertos. Katzenbach , supra, en 313; Representante de Recursos Humanos No. 109-478, pág. 12 (2006). Hoy en día, la brecha en el registro entre votantes blancos y negros es de un solo dígito en los estados cubiertos; en algunos de esos estados, los negros ahora se registran y votan en mayor proporción que los blancos. Ídem, en 12-13. Se han producido mejoras espectaculares similares en otras minorías raciales. Ídem, en 18-20. "[M]uchas de las barreras de primera generación para el registro y la participación de votantes de minorías que existían antes de la [Ley de Derecho al Voto] han sido eliminadas". Ídem, en 12; Bartlett v. Strickland , 556 US 1, ___ (2009) (slip op., en 5) (opinión plural) ("La aprobación de la Ley de Derecho al Voto de 1965 fue un paso importante en la lucha para poner fin al trato discriminatorio de las minorías que buscan ejercer uno de los derechos más fundamentales de nuestros ciudadanos: el derecho al voto").
Al mismo tiempo, el artículo 5, "que autoriza la intrusión federal en áreas sensibles de la formulación de políticas estatales y locales, impone 'costos del federalismo' sustanciales". " López , supra, en 282 (citando a Miller v. Johnson , 515 US 900, 926 (1995)). Estos costos del federalismo han provocado que los miembros de esta Corte expresen serias dudas sobre la constitucionalidad del §5. Katzenbach , 383 US, en 358-362 (Black, J., concurrente y disidente); Allen , 393 EE.UU., en 586, n. 4 (Harlan, J., concurrente en parte y disidente en parte); Georgia , supra, en 545 (Powell, J., disidente); Ciudad de Roma , 446 US, en 209-221 (Rehnquist, J., disidente); id., en 200-206 (Powell, J., disidente); López , 525 US, en 293-298 (Thomas, J., disidente); id., en 288 (Kennedy, J., concurrente en la sentencia).
La Sección 5 va más allá de la prohibición de la Decimoquinta Enmienda al suspender todos los cambios a la ley electoral estatal, por inocuos que sean, hasta que hayan sido autorizados previamente por las autoridades federales en Washington, DC. El requisito de autorización previa se aplica ampliamente, NAACP v. Hampton County Election Comm'. n , 470 US 166, 175-176 (1985), y en particular a cada subdivisión política de un Estado cubierto, por pequeño que sea, Estados Unidos v. Sheffield Bd. de Comunicaciones , 435 US 110, 117-118 (1978).
Algunas de las condiciones en las que nos basamos para mantener este plan legal en Katzenbach y en la ciudad de Roma sin duda han mejorado. Las cosas han cambiado en el Sur. Las tasas de participación y registro de votantes se acercan ahora a la paridad. Las evasiones abiertamente discriminatorias de los decretos federales son raras. Y los candidatos minoritarios ocupan cargos públicos a niveles sin precedentes. Ver en general HR Rep. No. 109-478, en 12-18.
Sin duda, estas mejoras se deben en gran medida a la propia Ley de Derecho al Voto y constituyen un monumento a su éxito. Sin embargo, el éxito pasado por sí solo no es una justificación adecuada para mantener los requisitos de autorización previa. Véase Issacharoff, ¿Es la Sección 5 de la Ley de Derecho al Voto una víctima de su propio éxito? 104 columna. L.Rev.1710 (2004). Puede ser que estas mejoras sean insuficientes y que las condiciones sigan justificando la autorización previa en virtud de la Ley. Pero la ley impone cargas actuales y debe justificarse por las necesidades actuales.
La Ley también diferencia entre los Estados, a pesar de nuestra tradición histórica de que todos los Estados disfrutan de "igual soberanía". Estados Unidos contra Luisiana , 363 US 1, 16 (1960) (citando al arrendatario de Pollard contra Hagan , 3 How. 212, 223 (1845)); véase también Texas contra White , 7 Wall. 700, 725-726 (1869). En algunos casos, las distinciones pueden estar justificadas. "La doctrina de la igualdad de los Estados... no impide... remedios para los males locales que hayan aparecido posteriormente". Katzenbach , supra, en 328-329 (énfasis añadido). Pero una desviación del principio fundamental de igualdad de soberanía requiere demostrar que la cobertura geográfica dispar de un estatuto está suficientemente relacionada con el problema al que se dirige.
Estas preocupaciones sobre el federalismo se ven subrayadas por el argumento de que los requisitos de autorización previa en un estado serían inconstitucionales en otro. Véase Georgia contra Ashcroft , 539 US 461, 491-492 (2003) (Kennedy, J., concurrente) ("La raza no puede ser el factor predominante en la redistribución de distritos según nuestra decisión en Miller contra Johnson , 515 US 900 (1995). Sin embargo, las consideraciones raciales que condenarían a la ruina un plan de redistribución de distritos conforme a la Decimocuarta Enmienda o §2 parecen ser las que lo salvarían según el §5"). Se plantean preocupaciones constitucionales adicionales al decir que esta tensión entre los artículos 2 y 5 debe persistir en las jurisdicciones cubiertas y no en otros lugares.
El mal que el §5 pretende abordar ya no puede concentrarse en las jurisdicciones seleccionadas para la autorización previa. La fórmula de cobertura del estatuto se basa en datos que ahora tienen más de 35 años y hay pruebas considerables de que no tiene en cuenta las condiciones políticas actuales. Por ejemplo, la brecha racial en el registro y la participación electoral es menor en los estados cubiertos originalmente por el artículo 5 que en todo el país. E. Blum & L. Campbell, Evaluación del progreso del derecho al voto en jurisdicciones cubiertas por la Sección Cinco de la Ley de Derecho al Voto 3-6 (American Enterprise Institute, 2006). El Congreso escuchó advertencias de los partidarios de ampliar el artículo 5 de que la evidencia en el expediente no abordaba "diferencias sistemáticas entre las áreas cubiertas y no cubiertas de los Estados Unidos[,]... y, de hecho, la evidencia que está en "El historial sugiere que hay más similitudes que diferencias". La necesidad continua de autorización previa de la Sección 5: Audiencia ante el Comité Judicial del Senado, 109º Congreso, 2ª sesión, 10 (2006) (declaración de Richard H. Pildes); véase también Persily, The Promise and Pitfalls of the New Voting Rights Act, 117 Yale LJ 174, 208 (2007) ("Lo máximo que se puede decir en defensa de la fórmula [de cobertura] es que es la mejor de las alternativas políticamente viables o que cambiar la fórmula... perturbaría las expectativas establecidas").
Las partes no están de acuerdo sobre el estándar a aplicar para decidir si, a la luz de las preocupaciones anteriores, el Congreso excedió su poder de aplicación de la Decimoquinta Enmienda al extender los requisitos de autorización previa. El distrito argumenta que "'[e]be haber una congruencia y proporcionalidad entre el daño que se debe prevenir o remediar y los medios adoptados para ese fin'", Escrito para el Apelante 31, citando Ciudad de Boerne v. Flores , 521 US 507 , 520 (1997); el Gobierno Federal afirma que basta con que la legislación sea un "'medio racional para efectuar la prohibición constitucional'", Escrito para el apelado federal 6, citando a Katzenbach , supra, en 324. Esa cuestión ha sido ampliamente informada en este caso, pero no necesitamos resolverlo. Los requisitos de autorización previa de la Ley y su fórmula de cobertura plantean serias cuestiones constitucionales bajo cualquiera de las pruebas.
Al evaluar esas cuestiones, somos muy conscientes de nuestro papel institucional. Reconocemos plenamente que juzgar la constitucionalidad de una ley del Congreso es "el deber más grave y delicado que esta Corte debe desempeñar". Blodgett contra Holden , 275 US 142, 147-148 (1927) (Holmes, J., concurrente). "El Congreso es una rama del gobierno en igualdad de condiciones cuyos miembros prestan el mismo juramento que nosotros de defender la Constitución de los Estados Unidos". Rostker contra Goldberg , 453 US 57, 64 (1981). La Decimoquinta Enmienda faculta al "Congreso", no a la Corte, para determinar en primera instancia qué legislación se necesita para hacerla cumplir. El Congreso acumuló un historial considerable en apoyo de su decisión de ampliar los requisitos de autorización previa, un expediente que el Tribunal de Distrito determinó que "documentó la discriminación racial contemporánea en los estados cubiertos". 573 F. Suplemento. 2d, en 265. El Tribunal de Distrito también concluyó que el expediente "demostró que la sección 5 previene cambios discriminatorios en la votación" al "impedir silenciosamente pero eficazmente los cambios discriminatorios". Ídem, en 264.
No eludiremos nuestro deber "como baluarte [k] de una constitución limitada contra las usurpaciones legislativas", The Federalist No. 78, p. 526 (J. Cooke ed. 1961) (A. Hamilton), pero "[e]s un principio bien establecido que rige el ejercicio prudente de la competencia de esta Corte es que normalmente la Corte no decidirá una cuestión constitucional si hay alguna otra terreno sobre el cual resolver el caso", Escambia County v. McMillan , 466 US 48, 51 (1984) (per curiam). Aquí, el distrito también plantea un reclamo legal de que es elegible para recibir rescate bajo los §§4 y 5. El juez Thomas sostiene que el principio de elusión constitucional no tiene pertinencia aquí. Sostiene que incluso si resolviéramos el argumento estatutario del distrito a su favor, todavía tendríamos que llegar a la cuestión constitucional, porque el argumento estatutario del distrito no le brindaría todo el alivio que busca. Post, en 1-3 (voto concurrente en parte a la sentencia y disidente en parte).
No estamos de acuerdo. El distrito describe expresamente su impugnación constitucional del artículo 5 como "una alternativa" a su argumento legal. Véase el Escrito para el apelante 64 ("[E]l Tribunal debe revocar la sentencia del tribunal de distrito y dictar sentencia en el sentido de que el distrito tiene derecho a utilizar el procedimiento de rescate o, como alternativa, que el artículo 5 no puede aplicarse constitucionalmente al distrito" ). El abogado del distrito lo confirmó en un alegato oral. Ver TR. de Arg. Oral. 14 ("[Pregunta:] [¿Reconoces que si fallamos a tu favor en el punto de rescate no necesitamos llegar al punto constitucional? [Respuesta:] Lo reconozco"). Por lo tanto, pasamos al argumento legal del distrito.En la Sección III, Roberts abordó el argumento más limitado del distrito de que es elegible para un rescate bajo los requisitos de §§4 y 5. La pregunta giraba en torno a la definición prevista del término "subdivisión política" tal como se usa en §14( c)(2). El Tribunal concluyó que "todas las subdivisiones políticas, no sólo las descritas en el artículo 14(c)(2), son elegibles para presentar una demanda de rescate", anulando así el fallo del tribunal de distrito.
La sección 4(b) de la Ley de Derecho al Voto autoriza una demanda de rescate por parte de un "Estado o subdivisión política". 42 USC §1973b(a)(1)(A). No hay duda de que el distrito es una subdivisión política del Estado de Texas en el sentido ordinario del término. Véase, por ejemplo, Black's Law Dictionary 1197 (8ª ed. 2004) ("Una división de un estado que existe principalmente para desempeñar alguna función de gobierno local"). El distrito fue creado bajo la ley de Texas con "poderes de gobierno" relacionados con los servicios públicos y los recursos naturales locales. Const. de Texas, art. XVI, §59(b); Código de Agua de Texas Ann. §54.011 (Oeste 2002); véase también Bennett contra Brown Cty. Distrito de mejora del agua. No. 1 , 272 SW 2d 498, 500 (Tex. 1954) ("los distritos de mejora del agua... se consideran subdivisiones políticas del Estado" (se omiten las comillas internas)).
Sin embargo, la Ley también proporciona una definición estatutaria más estricta en el artículo 14(c)(2): "'Subdivisión política' significará cualquier condado o parroquia, excepto cuando el registro para votar no se realice bajo la supervisión de un condado o parroquia, el término incluirá cualquier otra subdivisión de un estado que realice el registro para votar". 42 USC §1973l(c)(2). El Tribunal de Distrito concluyó que esta definición se aplicaba a la disposición de rescate contenida en el §4(a), y que el distrito no calificaba, ya que no es un condado o parroquia y no realiza su propio registro de votantes.
"Las definiciones legales controlan el significado de las palabras legales, por supuesto, en el caso habitual. Pero este es un caso inusual." Lawson contra Suwannee Fruit & SS Co. , 336 US 198, 201 (1949); véase también Farmers Reservoir & Irrigation Co. contra McComb , 337 US 755, 764 (1949); Philko Aviation, Inc. contra Shacket , 462 US 406, 412 (1983). Si el alcance del §4(a) se considerara de forma aislada del resto del estatuto y de nuestros casos anteriores, el enfoque del Tribunal de Distrito bien podría ser correcto. Pero aquí el precedente específico, la estructura de la Ley de Derecho al Voto y las preocupaciones constitucionales subyacentes obligan a una lectura más amplia de la disposición de rescate.
Es importante destacar que no escribimos sobre una pizarra en blanco. Nuestras decisiones ya han establecido que la definición legal del artículo 14(c)(2) no se aplica a todos los usos del término "subdivisión política" en la Ley. Por ejemplo, hemos concluido que la definición no se aplica a la obligación de autorización previa del artículo 5. Según su texto, el artículo 5 se aplica sólo "[c]uando un estado o subdivisión política [cubierto]" promulgue o administre una nueva práctica de votación. Sin embargo, en Sheffield Bd. of Comm'rs , 435 US 110, rechazamos el argumento de una ciudad de Texas de que no era ni un estado ni una subdivisión política tal como se define en la Ley y, por lo tanto, no necesitaba solicitar autorización previa para un cambio de votación. La disidencia estuvo de acuerdo con la ciudad, señalando que la ciudad no cumplía con la definición legal de "subdivisión política" y por lo tanto no podía ser cubierta. Id., en 141-144 (opinión de Stevens, J.). Sin embargo, la mayoría, basándose en el propósito y la estructura de la Ley, concluyó que "la definición estaba destinada a operar sólo con el fin de determinar qué unidades políticas en los Estados no designados pueden designarse por separado para la cobertura conforme al §4(b)". Ídem, en 128-129; ver también id., en 130, n. 18 ("El objetivo exclusivo del Congreso en el §14(c)(2) era limitar las jurisdicciones que pueden designarse por separado para la cobertura conforme al §4(b)").
Reafirmamos este alcance restringido de la definición legal durante el próximo mandato en el condado de Dougherty Bd. de Ed. contra White , 439 US 32 (1978). Allí, una junta escolar argumentó que debido a que "no cumplía con la definición" de subdivisión política en el artículo 14(c)(2), "no entraba dentro del ámbito de aplicación del artículo 5". Id., en 43, 44. Respondimos:
Entonces, según estas decisiones, la definición legal de "subdivisión política" contenida en el artículo 14(c)(2) no se aplica a todos los usos del término "subdivisión política" en la Ley. Incluso los intervinientes que se oponen al rescate del distrito admiten, por ejemplo, que la definición no debería aplicarse al §2, que prohíbe la discriminación racial en la votación de "cualquier estado o subdivisión política", 42 USC §1973(a). Véase el escrito para la Conferencia Estatal de Sucursales de la NAACP de Texas, Interventor-Apelado, et al. 17 (citando Smith v. Salt River Project Agriculture Improvement and Power Dist. , 109 F. 3d 586, 592-593 (CA9 1997)); véase también Estados Unidos contra Uvalde Consol. Distrito Escolar Independiente. , 625 F. 2d 547, 554 (CA5 1980) ("[L]a Corte Suprema ha sostenido que esta definición [en §14(c)(2)] limita el significado de la frase 'Estado o subdivisión política' sólo cuando aparece en ciertas partes de la Ley, y que no limita la frase tal como se utiliza en otras partes de la Ley"). A la luz de nuestras conclusiones de que la definición legal no restringe el alcance de la autorización previa requerida por el artículo 5, argumenta el distrito, es lógico que la definición tampoco deba restringir la disponibilidad de rescate de esos requisitos de autorización previa.
El Gobierno responde que cualquier argumento de ese tipo queda excluido por nuestra interpretación del estatuto en City of Rome , 446 US 156. Allí, sostiene, dejamos claro que la discusión sobre las subdivisiones políticas en Sheffield era una sentencia dictada, y "sostuvimos específicamente que un ' La ciudad no es una "subdivisión política" a los efectos del rescate del artículo 4 (a). "Escrito para el apelado federal 14 (citando a Ciudad de Roma , supra, en 168).
Incluso si eso fuera lo que sostenía la ciudad de Roma , las premisas de su tenencia legal no sobrevivieron a cambios posteriores en la ley. En la Ciudad de Roma rechazamos el intento de la ciudad de salir de la cobertura bajo el §5, concluyendo que "las unidades políticas de una jurisdicción cubierta no pueden iniciar de forma independiente una acción de rescate bajo el §4(a)". 446 US, en 167. Concluimos que el estatuto tal como estaba escrito entonces autorizaba una demanda de rescate sólo por un "Estado" sujeto a la fórmula de cobertura, o una "subdivisión política con respecto a la cual se han hecho determinaciones [de cobertura] como una unidad separada". ", ídem, en 164, n. 2 (citando 42 USC §1973b(a) (ed. 1976)); véase también 446 US, en 163-169. Las subdivisiones políticas cubiertas porque eran parte de un Estado cubierto, y no por determinaciones de cobertura separadas, no podían rescatarse por separado. Como lo expresó el juez Stevens, "[l]as subdivisiones políticas de un Estado cubierto" no tenían "derecho a rescatarse de manera gradual". Id., en 192 (voto concurrente).
En 1982, sin embargo, el Congreso repudió expresamente a la Ciudad de Roma y en su lugar adoptó un rescate "fragmentado". Como parte de una revisión de la disposición de rescate, el Congreso enmendó la Ley de Derecho al Voto para disponer expresamente que el rescate también estuviera disponible para las "subdivisiones políticas" en un Estado cubierto, "aunque no se hicieron determinaciones [de cobertura] con respecto a dicha subdivisión como un unidad separada." Enmiendas a la Ley de Derecho al Voto de 1982, 96 Stat. 131, codificado en 42 USC §1973b(a)(1) (énfasis añadido). En otras palabras, el Congreso decidió que una jurisdicción cubierta porque estaba dentro de un Estado cubierto no necesitaba permanecer cubierta durante tanto tiempo como lo estuviera el Estado. Si la subdivisión cumpliera con los requisitos del rescate, podría hacerlo, incluso si el Estado no pudiera hacerlo. A la luz de estas enmiendas, nuestra lógica para negar el rescate en la ciudad de Roma ya no es aplicable a la Ley de Derecho al Voto; en todo caso, esa lógica obliga a la conclusión opuesta.
El rescate y la autorización previa conforme al artículo 5 se rigen ahora por un principio de simetría. "Dada la decisión del Tribunal en Sheffield de que todas las unidades políticas en un Estado cubierto deben ser tratadas a los efectos del §5 como si fueran 'subdivisiones políticas' de ese Estado, se deduce que también deben ser tratadas como tales a los efectos del §4 disposiciones de rescate de (a). City of Rome , supra, en 192 (Stevens, J., concurrente).
El Gobierno sostiene que esta interpretación de Sheffield es errónea y que el distrito está sujeto al artículo 5 según nuestra decisión en Sheffield no porque sea una "subdivisión política" sino porque es un "Estado". Eso significaría que sólo podría rescatarse si todo el Estado pudiera hacerlo.
La afirmación de que el distrito es un Estado es al menos contraintuitiva. Reconocemos, sin embargo, que ha habido mucha confusión sobre por qué Sheffield consideró que la ciudad en ese caso estaba cubierta por el texto del §5. Véase Ciudad de Roma , 446 US, en 168-169; id., en 192 (Stevens, J., concurrente); ver también Uvalde Consol. Distrito Escolar Independiente. Estados Unidos , 451 US 1002, 1004, n. 4 (1981) (Rehnquist, J., disidente de la denegación de certiorari) ("[E]ste Tribunal aún no se ha pronunciado sobre la interpretación adecuada del término 'subdivisión política'").
Pero después de las enmiendas de 1982, la posición del Gobierno es insostenible. Si el distrito se considera el Estado y, por lo tanto, está necesariamente sujeto a autorización previa mientras Texas esté cubierto, entonces lo mismo debe ser cierto para todas las demás subdivisiones del Estado, incluidos los condados. Eso haría que incluso los condados no pudieran solicitar un rescate mientras su Estado estuviera cubierto. Pero esa es precisamente la restricción que las enmiendas de 1982 anularon. Nadie niega que los condados de un Estado cubierto puedan solicitar un rescate, como lo han hecho varios de ellos. Véase Ley de Derecho al Voto: Sección 5 de la Ley: Historia, Alcance y Propósito: Audiencia ante el Subcomité de Constitución del Comité Judicial de la Cámara, 109º Congreso, 1ª Sesión, 2599-2834 (2005) (que detalla rescates). Dado que ahora se permite ese tipo de rescate gradual, no puede ser cierto que el artículo 5 trate a cada unidad gubernamental como al propio Estado.
La interpretación contraria del Gobierno ha contribuido a que la disposición de rescate sea casi nula. Desde 1982, sólo 17 jurisdicciones (de las más de 12.000 subdivisiones políticas cubiertas) han logrado salir de la ley. Aplicación. para informar a las jurisdicciones que se han rescatado como Amici Curiae 3; Departamento de Comercio, Oficina de Censos, Censo de Gobiernos de 2002, vol. 1, núm. 1, págs. 1, 22-60. Es poco probable que el Congreso tuviera la intención de que la disposición tuviera un efecto tan limitado. Véase Estados Unidos contra Hayes , 555 US ___, ____ (2009) (slip op., en 10).
Por lo tanto, sostenemos que todas las subdivisiones políticas, no sólo las descritas en el artículo 14(c)(2), son elegibles para presentar una demanda de rescate.El juez Clarence Thomas estuvo de acuerdo en parte y disintió en parte.
Estuvo de acuerdo con la sentencia de que el Distrito debería poder presentar una demanda de rescate. Sin embargo, disintió de la decisión de la mayoría de no abordar la constitucionalidad del §5 y argumentó que el §5 ya no es constitucional [19] (una posición que adoptaría una vez más en el caso Shelby County v. Holder cuando la cuestión de la constitucionalidad del §5 se resolviera). volver a levantarse).
La doctrina de la elusión constitucional influye en gran medida en la conclusión de la Corte de que el apelante es elegible para el rescate como una "subdivisión política" según el artículo 4 (a) de la VRA. Véase ante, en 11. Independientemente de la resolución del Tribunal sobre la cuestión legal, estoy totalmente de acuerdo en que este caso plantea serias dudas sobre la constitucionalidad del artículo 5 de la VRA. Pero, a diferencia del Tribunal, no creo que la doctrina de la elusión constitucional sea aplicable aquí. El alivio final que se busca en este caso no es la elegibilidad para el rescate, sino el rescate en sí. Ver Primera Demanda Enmendada No. 06-1384 (DDC), pág. 8, Registro, Doc. 83 ("El demandante solicita al Tribunal que declare que el distrito ha cumplido con los requisitos de rescate del §4 de la [VRA] y que los requisitos de autorización previa del §5... ya no se aplican al distrito; o, como alternativa , que el §5 de la Ley, tal como se aplica al distrito, es una extensión excesiva inconstitucional del poder de aplicación del Congreso para remediar violaciones pasadas de la Decimoquinta Enmienda").
La elegibilidad para el rescate depende de la cuestión legal abordada por la Corte: la definición adecuada de "subdivisión política" en las cláusulas de rescate del §4(a) de la VRA. Sin embargo, el derecho al rescate requiere que una "subdivisión política" cubierta presente pruebas sustanciales que indiquen que no está incurriendo en "discriminación en la votación por motivos de raza", véase 42 USC §1973b(a)(3). El Tribunal se niega apropiadamente a otorgar un rescate al apelante porque éste aún no ha demostrado su cumplimiento de los requisitos legales para tal alivio. Véase §§1973b(a)(1)-(3). De hecho, el expediente que figura a continuación muestra que el derecho fáctico del apelante a recibir un rescate es una cuestión enérgicamente controvertida. Véase, por ejemplo, la Declaración de hechos materiales no controvertidos de la NAACP en el n.º 06-1384 (DDC), págs. 490-492, Registro, Doc. 100; Declaración del Procurador General de hechos materiales no impugnados en No. 06-1384 (DDC), ¶¶19, 59, Expediente, Doc. 98. Dada su resolución de la cuestión estatutaria, el Tribunal ha devuelto correctamente el caso para que resuelva el derecho fáctico del apelante al rescate. Ver ante, en 16.
Pero como el Tribunal no está en condiciones de conceder un rescate al apelante, en mi opinión, no se puede evitar la decisión sobre la constitucionalidad del artículo 5. "Tradicionalmente, el canon de anulación no era una doctrina según la cual los tribunales leían las leyes para evitar meras dudas constitucionales. En cambio, ordenaba a los tribunales, cuando se enfrentaban a dos interpretaciones plausibles de una ley (una constitucional y otra inconstitucional), a elegir la constitucional". lectura." Clark contra Martínez , 543 US 371, 395 (2005) (Thomas, J., disidente). En la medida en que la elusión constitucional es una herramienta valiosa de construcción jurídica, es porque permite a un tribunal resolver un caso completo por motivos que no requieren que el tribunal apruebe la constitucionalidad de una ley. Véase Ashwander v. TVA , 297 US 288, 347 (1936) (Brandeis, J., concurrente) ("La Corte no abordará una cuestión constitucional aunque esté debidamente presentada en el expediente, si también existe algún otro motivo sobre el cual el caso puede ser resuelto"); véase también, por ejemplo, Mayor of Philadelphia v. Educational Equality League , 415 US 605, 629 (1974). La doctrina "evita la decisión de cuestiones constitucionales siempre que sea posible y permite que una demanda, en lugar de dos, resuelva toda la controversia". C. Wright, La ley de los tribunales federales §19, pág. 104 (4ª ed. 1983). A falta de una determinación de que el apelante no sólo es elegible para el rescate, sino que tiene derecho a él, este caso no habrá sido resuelto en su totalidad por un motivo no constitucional. Cfr. tr. de Arg. Oral. 14 ("[S]i la Corte nos concediera un rescate... la Corte podría optar por sí sola no abordar las cuestiones constitucionales porque recibiríamos ayuda"). Por lo tanto, la invocación de la doctrina de elusión constitucional es inapropiada en este caso.
La doctrina de elusión constitucional tampoco está disponible aquí porque una interpretación del §4(a) que simplemente hace que más subdivisiones políticas sean elegibles para rescate no convierte al §5 en constitucional y, en particular, la Corte no sugiere lo contrario. Véase Clark, supra, en 396 (Thomas, J., disidente). La elegibilidad para el rescate es una perspectiva lejana para la mayoría de las jurisdicciones cubiertas. Para obtener un rescate, una jurisdicción cubierta debe satisfacer numerosos criterios objetivos. Debe demostrar que durante los 10 años anteriores: (A) no se ha utilizado ninguna "prueba o dispositivo dentro de dicho estado o subdivisión política con el propósito o con el efecto de negar o restringir el derecho al voto por motivos de raza o color"; (B) "ninguna sentencia definitiva de ningún tribunal de los Estados Unidos... ha determinado que se hayan producido denegaciones o restricciones del derecho a votar por motivos de raza o color en cualquier parte del territorio de" la jurisdicción cubierta; (C) "no se han asignado examinadores u observadores federales... a" la jurisdicción cubierta; (D) la jurisdicción cubierta ha cumplido plenamente con el §5; y (E) "el Fiscal General no ha interpuesto ninguna objeción (que no haya sido revocada por una sentencia definitiva de un tribunal) y no se ha denegado ninguna sentencia declarativa conforme a [§5]". §§1973b(a)(1)(A)-(E). La jurisdicción también tiene la carga de presentar "evidencia de la participación de las minorías, incluida evidencia de los niveles de registro y votación de los grupos minoritarios, cambios en dichos niveles a lo largo del tiempo y disparidades entre la participación de los grupos minoritarios y los no minoritarios". §1973b(a)(2).
Estos amplios requisitos pueden ser difíciles de satisfacer (véase el Informe para el Gobernador de Georgia, Sonny Purdue, como Amicus Curiae 20-26), pero al menos son objetivos. La jurisdicción cubierta que busca el rescate también debe cumplir criterios subjetivos: debe "(i) haber eliminado los procedimientos de votación y los métodos de elección que inhiben o diluyen el acceso igualitario al proceso electoral; (ii) haber realizado esfuerzos constructivos para eliminar la intimidación y el acoso de personas que ejercen derechos protegidos [bajo la Ley] y (iii) han participado en otros esfuerzos constructivos, como la ampliación de oportunidades para el registro y la votación convenientes para todas las personas en edad de votar y el nombramiento de personas pertenecientes a minorías como funcionarios electorales en toda la jurisdicción y en todas las etapas del proceso de elección y registro." §§1973b(a)(1)(F)(i)-(iii).
Como resultado, a una jurisdicción cubierta que cumpla con cada una de las condiciones objetivas se le podría negar el rescate porque, en la opinión subjetiva del Tribunal de Distrito de los Estados Unidos para el Distrito de Columbia, no ha realizado suficientes "esfuerzos constructivos" para ampliar las oportunidades de voto. , §1973b(a)(1)(F)(iii). El Congreso, por supuesto, tiene total autoridad para fijar los términos del rescate. Pero su promesa de una oportunidad de rescate ha resultado, en la gran mayoría de los casos, no más que un espejismo. Como señala el Tribunal, sólo un puñado "de las más de 12.000 subdivisiones políticas cubiertas... han logrado salir de la ley". Ante, en 16; 1 véase Williamson, The 1982 Enmiendas a la Ley de Derechos Electorales: Un análisis estatutario de las disposiciones de rescate revisadas, 62 Wash. ULQ 1, 42 (1984) (explicando que "las condiciones para la terminación de la cobertura se han hecho tan restrictivo que el rescate seguirá siendo imposible para la mayoría de las jurisdicciones"). En consecuencia, la elegibilidad para el rescate no elimina la cuestión de la constitucionalidad del artículo 5."El gobierno de los Estados Unidos es uno de poderes delegados únicamente. Su autoridad está definida y limitada por la Constitución. Todos los poderes que no le otorga ese instrumento están reservados a los Estados o al pueblo". Estados Unidos contra Cruikshank , 92 US 542, 551 (1876); véase también US Term Limits, Inc. v. Thornton , 514 US 779, 848 (1995) (Thomas, J., disidente). En el área específica del derecho al voto, esta Corte ha reconocido consistentemente que la Constitución otorga a los Estados autoridad primaria sobre la estructuración de los sistemas electorales. Véase, por ejemplo, White v. Weiser , 412 US 783, 795 (1973); Burns contra Richardson , 384 US 73, 84-85 (1966). "Ninguna función es más esencial para la existencia separada e independiente de los estados y sus gobiernos que el poder de determinar dentro de los límites de la Constitución las calificaciones de sus propios votantes para cargos estatales, de condado y municipales y la naturaleza de su propia maquinaria. para cubrir cargos públicos locales." Oregon contra Mitchell , 400 US 112, 125 (1970) (opinión de Black, J.).
La autonomía estatal con respecto a la maquinaria de autogobierno define a los Estados como entidades soberanas en lugar de meros puestos de avanzada provinciales sujetos a todos los dictados de una autoridad gobernante central. Véase la Constitución de EE. UU., Enmd. 10 ("Los poderes no delegados a los Estados Unidos por la Constitución, ni prohibidos por ella a los Estados, están reservados a los Estados respectivamente o al pueblo"); véase también Alden contra Maine , 527 US 706, 713 (1999). En general, "los redactores de la Constitución pretendían que los estados se conservaran, según lo dispuesto en la Décima Enmienda, el poder de regular las elecciones". Gregory contra Ashcroft , 501 US 452, 461-462 (1991) (se omitieron las comillas internas).
Sin duda, la autoridad estatal sobre las elecciones locales no es absoluta según la Constitución. La Decimoquinta Enmienda garantiza que "el derecho de los ciudadanos de los Estados Unidos a votar no será negado ni restringido por los Estados Unidos ni por ningún Estado por motivos de raza, color o condición previa de servidumbre", §1, y otorga Congreso la autoridad para "hacer cumplir" estos derechos "mediante legislación apropiada", §2. Por lo tanto, la Decimoquinta Enmienda declara inconstitucional cualquier ley federal o estatal que limite el acceso de un ciudadano a la boleta sobre una de las tres bases enumeradas en la Enmienda. Véase Mobile v. Bolden , 446 US 55, 65 (1980) (opinión plural) (la Decimoquinta Enmienda protege contra "la negación o limitación intencionadamente discriminatoria por parte del gobierno de la libertad de votar"). No obstante, debido a que los Estados aún conservan autoridad soberana sobre sus sistemas electorales, cualquier medida promulgada en cumplimiento de la Decimoquinta Enmienda debe ser examinada de cerca para garantizar que su invasión de la autoridad estatal en esta área se limite a la aplicación adecuada de esta prohibición de discriminación.
Ciertamente no hay duda de que la VRA inicialmente "fue aprobada de conformidad con la autoridad del Congreso bajo la Decimoquinta Enmienda". López contra el condado de Monterey , 525 US 266, 282 (1999). Por ejemplo, los artículos 2 y 4(a) buscan implementar el mandato sustantivo de la Decimoquinta Enmienda creando una causa de acción privada para hacer cumplir el artículo 1 de la Decimoquinta Enmienda, ver §1973(a), y prohibiendo pruebas y dispositivos discriminatorios en jurisdicciones cubiertas, ver §1973b(a); véase también City of Lockhart v. United States , 460 US 125, 139 (1983) (Marshall, J., concurrente en parte y disidente en parte) (explicando que el §2 refleja la determinación del Congreso "de que la discriminación electoral era un problema a nivel nacional" que pedía una "prohibición general de prácticas discriminatorias"). Otras disposiciones de la VRA también hacen cumplir directamente la Decimoquinta Enmienda. Ver §1973h (eliminación de impuestos electorales que efectivamente niegan a ciertos grupos raciales el derecho al voto); §1973i(a) ("Ninguna persona que actúe bajo apariencia de ley dejará o negará permitir votar a cualquier persona que tenga derecho a votar... o intencionalmente dejará o negará tabular, contar e informar el voto de dicha persona").
La Sección 5, sin embargo, fue promulgada con un propósito diferente: evitar que las jurisdicciones cubiertas eludan las prohibiciones directas impuestas por disposiciones como las §§2 y 4(a). Véase Reno v. Bossier Parish School Bd. , 520 US 471, 477 (1997) (explicando que los §§2 y 5 "combaten males diferentes" e "imponen deberes muy diferentes a los Estados"). La Sección 5 "fue una respuesta a una práctica común en algunas jurisdicciones de ir un paso por delante de los tribunales federales al aprobar nuevas leyes electorales discriminatorias tan pronto como las antiguas habían sido derogadas. Esa práctica había sido posible porque cada nueva ley se mantenía en vigor. efecto hasta que el Departamento de Justicia o los demandantes privados pudieran soportar la carga de demostrar que la nueva ley también era discriminatoria". Beer contra Estados Unidos , 425 US 130, 140 (1976) (se omitieron las comillas internas).
La rebelión contra la concesión del derecho al voto a los negros tras la ratificación de la Decimoquinta Enmienda ilustró la necesidad de una mayor intervención federal para proteger el derecho al voto. Casi inmediatamente después de la Reconstrucción, los negros que intentaban votar se toparon con intimidación y violencia coordinadas. Véase, por ejemplo, L. McDonald, A Voting Rights Odyssey: Black Enfranchisement in Georgia 34 (2003) ("Para 1872, los poderes legislativo y ejecutivo del gobierno estatal... estaban una vez más firmemente bajo el control de los demócratas blancos, quienes recurrieron a a una variedad de tácticas, incluyendo fraude, intimidación y violencia, para quitarles el voto a los negros, a pesar de la ratificación de la Decimoquinta Enmienda en 1870...").2 Un candidato a alcalde que pronto resultaría victorioso en Wilmington, Norte Carolina, por ejemplo, instó a los votantes blancos en un discurso en vísperas de las elecciones de 1898: "Vaya a las urnas mañana y si encuentra al negro votando, dígale que abandone las urnas, y si se niega, mátelo; dispárelo en su pistas." S. Tolnay y E. Beck, Un festival de violencia: un análisis de los linchamientos en el sur, 1882-1930, pág. 67 (1995).
Esta campaña de violencia finalmente fue complementada, y en parte reemplazada, por métodos más sutiles diseñados para negar a los negros el derecho al voto. Véase Carolina del Sur contra Katzenbach , 383 US 301, 310-312 (1966). Las pruebas de alfabetización fueron particularmente efectivas: "a partir de 1890 en... estados [con pruebas de alfabetización], más de dos tercios de los negros adultos eran analfabetos, mientras que menos de una cuarta parte de los blancos adultos no sabían leer ni escribir". id., en 311, porque "[a]ntes de la Guerra Civil, la mayoría de los Estados esclavistas tipificaban como delito enseñar a los negros a leer o escribir", véase también id., en 311, n. 10.3 Para agravar el impacto discriminatorio de las pruebas sobre los negros, se promulgaron leyes alternativas de calificación de votantes como "cláusulas de derechos adquiridos, calificaciones de propiedad [y] pruebas de 'buen carácter'" para proteger a los blancos que no pudieron pasar las pruebas de alfabetización. Ídem, en 311; véase también López , supra, en 297 (Thomas, J., disidente) ("Las pruebas de alfabetización fueron administradas injustamente; a los blancos se les dieron preguntas fáciles y a los negros se les dieron preguntas más difíciles, como el número de burbujas en una pastilla de jabón, la noticias contenidas en un ejemplar del Peking Daily, el significado de pasajes oscuros de las constituciones estatales y la definición de términos como habeas corpus" (se omiten las comillas internas)).
La Corte había declarado inconstitucionales muchas de estas "pruebas y dispositivos", ver Katzenbach , supra, en 311-312, pero la erradicación caso por caso fue lamentablemente inadecuada para asegurar que el derecho a voto se extendiera a todos los ciudadanos sin importar su raza, ver id. , en 328. Como resultado, los esfuerzos de aplicación de la ley antes de la promulgación del artículo 5 habían hecho que el derecho al voto fuera ilusorio para los negros en el sur de Jim Crow. A pesar de la sangrienta compra de la Decimoquinta Enmienda durante la Guerra Civil, "la realidad permaneció lejos de la promesa". Rice contra Cayetano , 528 US 495, 512-513 (2000); véase también R. Wardlaw, Negro Suffrage in Georgia, 1867-1930, pág. 34 (Phelps-Stokes Fellowship Studies, No. 11, 1932) ("Los estados del sur se proponían lograr una anulación efectiva de las medidas de guerra del Congreso").
Así, en 1965, el Congreso tenía todos los motivos para concluir que los estados con un historial de privación de derechos a los votantes por motivos de raza continuarían haciendo todo lo posible para evadir la prohibición constitucional de la discriminación electoral. Para entonces, la discriminación electoral basada en la raza había "infectado el proceso electoral en partes de nuestro país durante casi un siglo". Katzenbach , 383 US, en 308. Además, la escala masiva de los esfuerzos de privación de derechos hizo imposible, si no sísifo, la aplicación caso por caso de la Decimoquinta Enmienda. Véase id., en 309 ("El Congreso concluyó que los remedios infructuosos que había prescrito en el pasado tendrían que ser reemplazados por medidas más severas y elaboradas para satisfacer los mandatos claros de la Decimoquinta Enmienda"); Rice, supra, en 513 ("El progreso fue lento, particularmente cuando el litigio tuvo que proceder caso por caso, distrito por distrito, a veces votante por votante"); Thernstrom, Sección 5 de la Ley de Derecho al Voto: A estas alturas, un desastre turbio, 5 Geo. JL y pub. Pol'y 41, 44 (2007) ("En 1965, era perfectamente razonable creer que cualquier medida que afectara el derecho al voto de los negros en el sur profundo era profundamente sospechosa. Y sólo una medida punitiva como la §5 tenía alguna esperanza de forzar el Sur permita que los negros voten" (énfasis en el original)).
Fue en este contexto de "experiencia histórica" que el artículo 5 se promulgó por primera vez y se confirmó frente a una impugnación constitucional. Véase Katzenbach , supra, en 308. Como explicó el Tribunal de Katzenbach , §5, que se aplicaba a aquellos estados y subdivisiones políticas que habían empleado pruebas y dispositivos discriminatorios en las elecciones presidenciales anteriores, véase 42 USC §1973b(b), apuntaba directamente a "un mal insidioso y generalizado que se ha perpetuado en ciertas partes de nuestro país a través del desafío incesante e ingenioso de la Constitución". 383 EE.UU., en 309; ver también id., en 329 ("El Congreso comenzó a trabajar con evidencia confiable de discriminación electoral real en una gran mayoría de los estados y subdivisiones políticas afectadas por las nuevas soluciones de la Ley"). Según la Corte, era apropiado interferir radicalmente con el control de las elecciones locales sólo en aquellas jurisdicciones con un historial de privación de derechos discriminatoria, ya que eran "las áreas geográficas donde parecía necesaria una acción inmediata". Id., en 328. El Tribunal consideró que, por tanto, era "permisible imponer los nuevos remedios" a las jurisdicciones cubiertas por el artículo 4(b) "al menos en ausencia de pruebas de que habían estado libres de discriminación electoral sustancial". en años recientes." Ídem, en 330.
Al confirmar el párrafo 5 en Katzenbach, el Tribunal señaló, no obstante, que la disposición era un "ejercicio poco común del poder del Congreso" que no habría sido "apropiado" sin las "condiciones excepcionales" y las "circunstancias únicas" presentes en las jurisdicciones objetivo en ese caso en particular. tiempo. Ídem, en 334-335. Al llegar a su decisión, la Corte se negó a aceptar simplemente la afirmación del Congreso de que la medida extrema era necesaria para hacer cumplir la Decimoquinta Enmienda; más bien, revisó de cerca el expediente compilado por el Congreso para garantizar que el artículo 5 fuera una legislación antievasión "'apropiada'". Véase id., en 308. Al hacerlo, el Tribunal destacó la evidencia que muestra que las tasas de registro de votantes negros fueron aproximadamente 50 puntos porcentuales más bajas que las del registro de votantes blancos en varios estados. Véase id., en 313. También señaló que la tasa de registro de negros en Alabama "aumentó sólo del 14,2% al 19,4% entre 1958 y 1964; en Luisiana apenas avanzó del 31,7% al 31,8% entre 1956 y 1965; y en Mississippi aumentó sólo del 4,4% al 6,4% entre 1954 y 1964." Ibídem. El Tribunal observó además que los niveles de participación electoral en las jurisdicciones cubiertas habían estado al menos un 12% por debajo del promedio nacional en las elecciones presidenciales de 1964. Ver id., en 329-330.
La evidencia estadística confirmó el juicio del Congreso de que "la extraordinaria estratagema de idear nuevas reglas de diversos tipos con el único propósito de perpetuar la discriminación electoral frente a decretos adversos de los tribunales federales" estaba funcionando y no podía derrotarse mediante la aplicación caso por caso. de la Decimoquinta Enmienda. Id., en 335. Este expediente también respalda claramente el juicio predictivo del Congreso de que tales "Estados podrían intentar maniobras similares en el futuro para evadir los remedios por discriminación electoral contenidos en la propia Ley". Ibídem. Estas crudas estadísticas, junto con el uso implacable de pruebas y prácticas discriminatorias que negaban a los negros el derecho al voto, constituyeron prueba suficiente de "discriminación electoral real" para mantener el requisito de autorización previa impuesto por el artículo 5 a las jurisdicciones cubiertas como una medida apropiada. ejercicio del poder del Congreso bajo la Decimoquinta Enmienda. Id., en 330. Fue sólo "[b]o por la obligación de estas circunstancias únicas [que] el Congreso respondió de una manera permisiblemente decisiva". Ídem, en 335.Varios principios importantes surgen de Katzenbach y las decisiones que le siguieron. En primer lugar, el artículo 5 prohíbe más prácticas de votación estatales que las necesariamente abarcadas por la prohibición explícita de discriminación intencional que se encuentra en el texto de la Decimoquinta Enmienda. El mandato explícito de la Decimoquinta Enmienda es una prohibición de prácticas estatales que de hecho niegan a los individuos el derecho a votar "por motivos de" raza, color o servidumbre previa. Por el contrario, el §5 es la profilaxis por excelencia; "va más allá de la prohibición de la Decimoquinta Enmienda al suspender todos los cambios a la ley electoral estatal, por inocuos que sean, hasta que hayan sido autorizados previamente por las autoridades federales en Washington, DC" Ante, en 7. La Corte ha reconocido libremente que dicha legislación es preventivo, manteniéndolo basándose en la opinión de que las Enmiendas de Reconstrucción otorgan al Congreso el poder "tanto para remediar como para disuadir la violación de los derechos garantizados en ellas al prohibir una gama algo más amplia de conducta, incluyendo aquellas que no están prohibidas por el texto de la Enmienda". " Kimel contra Florida Bd. of Regents , 528 US 62, 81 (2000) (énfasis añadido).
En segundo lugar, debido a que tiene un alcance más amplio que el mandato sustantivo de la Decimoquinta Enmienda, el artículo 5 traspasa los límites exteriores de la autoridad de aplicación de la Decimoquinta Enmienda del Congreso. Véase Miller v. Johnson , 515 US 900, 926 (1995) (que detalla los "costos del federalismo exigidos por el §5"); Presley v. Etowah County Comm'n , 502 US 491, 500-501 (1992) (que describe el artículo 5 como "una desviación extraordinaria del curso tradicional de las relaciones entre los estados y el gobierno federal"); Ciudad de Roma contra Estados Unidos , 446 US 156, 200 (1980) (Powell, J., disidente) ("El requisito de autorización previa interfiere con las prerrogativas de los gobiernos estatales y locales y limita los derechos de voto de todos los ciudadanos en los estados cubiertos en virtud de la Ley"); López , 525 US, en 293 (Thomas, J., disidente) ("La Sección 5 es un requisito único que impone costos significativos al federalismo"); ante, en 7 ("[Sección] 5, que autoriza la intrusión federal en áreas sensibles de la formulación de políticas estatales y locales, impone costos sustanciales al federalismo" (se omiten las comillas internas)).
De hecho, el requisito de autorización previa del artículo 5 es "una de las disposiciones correctivas más extraordinarias de una ley que se caracteriza por sus amplios remedios. Incluso el Departamento de Justicia lo ha descrito como una 'desviación sustancial... de los conceptos ordinarios de nuestro sistema federal'; su La invasión de la soberanía del Estado es significativa e innegable". Estados Unidos contra Sheffield Bd. of Comm'rs , 435 US 110, 141 (1978) (Stevens, J., disidente) (nota a pie de página omitida). Esta "intrusión es especialmente preocupante porque destruye el control local de los medios de autogobierno, uno de los valores centrales de nuestra política". Ciudad de Roma , supra, en 201 (Powell, J., disidente). Más de 40 años después de su promulgación, esta intrusión se ha vuelto cada vez más difícil de justificar.
En tercer lugar, para dar cabida a la tensión entre los imperativos constitucionales de las Enmiendas Decimoquinta y Décima –un equilibrio entre permitir al Gobierno Federal patrullar las prácticas electorales estatales en busca de discriminación y preservar el interés significativo de los Estados en la autodeterminación–, la constitucionalidad del §5 siempre ha dependido de la existencia comprobada de una discriminación intencional tan amplia que sería imposible eliminarla mediante la aplicación caso por caso. Véase Katzenbach , 383 US, en 308 ("Antes de promulgar la medida, el Congreso exploró con gran cuidado el problema de la discriminación racial en la votación"); Katzenbach v. Morgan , 384 US 641, 667 (1966) (Harlan, J., disidente) ("El Congreso hizo una investigación detallada de varias prácticas estatales que se habían utilizado para privar a los negros del derecho al voto"). "No puede haber remedio sin un error. Esencial para nuestras decisiones en [Carolina del Sur contra] Katzenbach y la Ciudad de Roma fue nuestra conclusión de que el Congreso estaba remediando los efectos de una discriminación racial intencional previa. En ambos casos, requerimos que el Congreso tuviera alguna evidencia de que la jurisdicción cargada con obligaciones de autorización previa realmente había cometido tal discriminación intencional". López , supra, en 294-295 (Thomas, J., disidente) (énfasis en el original).
El Tribunal nunca se ha desviado de este entendimiento. Hemos explicado que la legislación profiláctica diseñada para hacer cumplir las Enmiendas de Reconstrucción debe "identificar conductas que transgredan las... disposiciones sustantivas" que busca hacer cumplir y adaptarse "para remediar o prevenir dicha conducta". Educación postsecundaria prepaga de Florida. Gastos Bd. contra College Savings Bank , 527 US 627, 639 (1999). El Congreso debe establecer una "historia y un patrón" de violaciones constitucionales para establecer la necesidad del artículo 5, justificando un remedio que supere los límites de su autoridad constitucional. Patronato de la Univ. de Alabama contra Garrett , 531 US 356, 368 (2001). Como resultado, para que el artículo 5 resista un nuevo escrutinio constitucional, debe haber una conexión demostrada entre las "medidas correctivas" elegidas y el "mal presentado" en el expediente elaborado por el Congreso cuando renovó la ley. Ciudad de Boerne contra Flores , 521 US 507, 530 (1997). "Las medidas enérgicas apropiadas para abordar un daño pueden ser una respuesta injustificada a otro menor". Ibídem.El amplio patrón de discriminación que llevó al Tribunal a sostener previamente el artículo 5 como aplicación de la Decimoquinta Enmienda ya no existe. Las jurisdicciones cubiertas no están ahora involucradas en una campaña sistemática para negar a los ciudadanos negros el acceso a las urnas mediante la intimidación y la violencia. Y los días de las "cláusulas de derechos adquiridos, las calificaciones de propiedad, las pruebas de 'buen carácter' y el requisito de que los registrantes 'comprendan' o 'interpreten' cierta materia", Katzenbach , 383 US, en 311, han quedado atrás. Por lo tanto, actualmente no existe ningún esfuerzo concertado en estas jurisdicciones para participar en el "incansable e ingenioso desafío a la Constitución", id., en 309, que sirvió como base constitucional para defender el "ejercicio poco común del poder del Congreso" plasmado en el §5 , ídem, en 334.
La falta de pruebas suficientes de que las jurisdicciones cubiertas actualmente incurren en el tipo de discriminación que subyace a la promulgación del artículo 5 socava cualquier fundamento para conservarlo. El castigo por pecados pasados hace mucho tiempo no es una base legítima para imponer una medida preventiva prospectiva que ya ha cumplido su propósito. Quienes apoyan la recreación del artículo 5 argumentan que sin él estas jurisdicciones volverían a las prácticas racialmente discriminatorias de hace 30 y 40 años. Pero no hay evidencia de que los funcionarios públicos estén dispuestos, si se les da la oportunidad, a participar nuevamente en actos concertados de violencia, terror y subterfugios para impedir que las minorías voten. Sin tales pruebas, la acusación sólo puede basarse en suposiciones obsoletas sobre actitudes raciales en las jurisdicciones cubiertas. Admitir que una ley profiláctica tan amplia como el artículo 5 ya no está constitucionalmente justificada basándose en la evidencia actual de discriminación no es una señal de derrota. Es un reconocimiento de la victoria.
La evidencia estadística actual confirma que la emergencia que motivó la promulgación del artículo 5 hace tiempo que pasó. En 2006, las tasas de registro de votantes para los negros en Alabama, Luisiana y Mississippi habían aumentado al 71,8%, 66,9% y 72,2%, respectivamente. Ver aplicación. a Informe para Southeastern Legal Foundation como Amicus Curiae 6a-7a (en adelante Informe SLF). Por lo tanto, en contraste con la conclusión del Tribunal Katzenbach de que "el registro de blancos en edad de votar estaba aproximadamente 50 puntos porcentuales o más por delante del registro de negros" en estos estados en 1964, ver 383 US, en 313, desde entonces esta disparidad casi ha aumentado. desapareció. En 2006, la disparidad era de sólo 3 puntos porcentuales en Alabama, 8 puntos porcentuales en Luisiana y en Mississippi, el registro de votantes negros superó en realidad el registro de votantes blancos en 1,5 puntos porcentuales. Ver aplicación. al Informe SLF 6a-7a. Además, los negros en estos tres estados cubiertos también tienen números de registro más altos que la tasa de registro de los blancos en los estados no cubiertos. Véase E. Blum y L. Campbell, Evaluación del progreso de los derechos de voto en jurisdicciones cubiertas por la Sección Cinco de la Ley de Derechos de Voto 3-6 (American Enterprise Institute, 2006); ver también S. Rep. No. 109-295, pág. 11 (2006) (señalando que "actualmente en siete de los estados cubiertos, los afroamericanos están registrados en una tasa superior al promedio nacional"; en dos más, el registro de negros en las elecciones de 2004 fue "idéntico al promedio nacional"; y en "California, Georgia, Mississippi, Carolina del Norte y Texas, el registro y la participación de los negros en las elecciones de 2004... fue mayor que la de los blancos").
De hecho, al recrear el artículo 5 en 2006, el Congreso evidentemente entendió que las condiciones de emergencia que motivaron la promulgación original del artículo 5 ya no existen. Ver Representante de Recursos Humanos No. 109-478, pág. 12 (2006) ("El expediente revela que muchas de las barreras de primera generación para el registro y la participación de votantes de minorías que existían antes de la VRA han sido eliminadas"). En lugar de confiar en el tipo de evidencia que el Tribunal de Katzenbach había considerado tan persuasivo, el Congreso basó la recreación en evidencia de lo que denominó "barreras de segunda generación construidas para impedir que los votantes minoritarios participen plenamente en el proceso electoral". §2(b)(2), 120 Stat. 577. Pero tal evidencia no es probatoria del tipo de discriminación intencionada que llevó al Congreso a promulgar el artículo 5 en 1965. Por ejemplo, el Congreso se basó en evidencia de votación racialmente polarizada dentro de las jurisdicciones cubiertas. Pero el voto racialmente polarizado no es evidencia de discriminación inconstitucional, ver Bolden , 446 US 55, no es una acción estatal, ver James v. Bowman , 190 US 127, 136 (1903), y no es un problema exclusivo del Sur, ver Katz. , Aisenbrey, Baldwin, Cheuse y Weisbrodt, Documentación de la discriminación en la votación: conclusiones judiciales según la sección 2 de la Ley de derecho al voto desde 1982, 39 U. Michigan JL Reform 643, 665 (2006). Las otras pruebas en las que se basó el Congreso, como las acciones de ejecución del artículo 5, las demandas de los artículos 2 y 4 y la cobertura de examinadores y observadores federales, tampoco se parecen en nada al expediente que inicialmente respalda el artículo 5, y son claramente insuficientes para sustentar una medida tan extraordinaria. recurso. Ver Informe SLF 18-35. En resumen, la evidencia de "barreras de segunda generación" no puede compararse con la discriminación electoral predominante y generalizada de los años sesenta.
Esto no quiere decir que la discriminación electoral esté extinta. De hecho, el Tribunal de Distrito destacó un puñado de ejemplos de prácticas electorales supuestamente discriminatorias del expediente elaborado por el Congreso. Véase, por ejemplo, Northwest Austin Municipal Util. Dist. No. Uno contra Mukasey , 573 F. Supp. 2do. 221, 252-254, 256-262 (DDC 2008). Pero la existencia de incidentes discretos y aislados de interferencia con el derecho de voto nunca ha sido justificación suficiente para la imposición de los requisitos extraordinarios del artículo 5. Desde su inicio, el estatuto fue promovido como una medida necesaria para neutralizar una campaña coordinada e implacable para negar a toda una raza el acceso a la boleta. Véase City of Boerne , 521 US, en 526 (concluyendo que Katzenbach enfrentó una "privación generalizada y persistente de derechos constitucionales como resultado de la historia de discriminación racial de este país"). El cumplimiento perfecto del mandato sustantivo de la Decimoquinta Enmienda no es ahora –ni nunca lo ha sido– el criterio para determinar si el Congreso tiene el poder de emplear una legislación profiláctica amplia para hacer cumplir esa Enmienda. Corresponde al Congreso la carga de demostrar que las circunstancias extremas que justifican la promulgación del artículo 5 persisten hoy. Un historial de violaciones dispersas del derecho al voto no es un sustituto constitucionalmente aceptable.