La Administración Pública de España es el aparato gubernamental que gestiona los intereses públicos españoles . [1]
La Constitución de 1978 declara en el artículo 103.1 que la Administración Pública sirve objetivamente a los intereses generales y actúa conforme a los principios de eficiencia , jerarquía , descentralización , desconcentración y coordinación, con plena sujeción a la Ley .
La Ley 40/2015, de 2 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, establece que son Administración Pública la Administración General del Estado , las Administraciones de las Comunidades Autónomas , las Entidades que integran la Administración Local , así como los organismos públicos y las entidades de derecho público .
La estructura de la Administración Pública de España está compuesta por numerosas Administraciones, que se pueden dividir en tres grupos: Administraciones Territoriales (son las administraciones que necesitan territorio para existir como la Administración General del Estado ), Administraciones Instrumentales o Institucionales (la clave para Lo que existe es el personal) y las Administraciones Corporativas (grupo de personas de un mismo gremio que en ocasiones realizan actividades de carácter público).
Las Administraciones Públicas, en su tarea de satisfacer el interés general , ostentan una serie de facultades desorbitadas respecto de las personas jurídicas de carácter privado. Como contrapeso a poderes tan desorbitados, las Administraciones están sometidas a un conjunto de límites y garantías propias del Estado de Derecho (sometimiento a la ley, control judicial , garantías patrimoniales, etc.).
El eje principal de la regulación básica de la Administración Pública es la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Proceso Administrativo Común de las Administraciones Públicas y la Ley 40/2015, de 2 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público. [2] [3]
Sin embargo, otras leyes que afectan a todas las Administraciones Públicas son la Ley 33/2003, de Patrimonio de las Administraciones Públicas, la Ley 38/2003, de Subvenciones Públicas, el Real Decreto Legislativo 5/2015, sobre el Estatuto Básico del Empleado Público y Real Decreto Legislativo 3/2011, de Contratos del Sector Público.
Además de las bases, existen otras leyes que desarrollan y desarrollan las anteriores como la Ley 6/1997, de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado y la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, de Gobierno.
En el ámbito autonómico, las Administraciones de las Comunidades Autónomas se sujetan a sus respectivas leyes autonómicas, en desarrollo de la regulación estatal básica mencionada anteriormente. Las administraciones locales (como un ayuntamiento ) no tienen poder legislativo sino autoridad reguladora .
Las Administraciones Públicas españolas tienen un carácter descentralizado como dice la Constitución . No existe un criterio de jerarquía entre administraciones sino un criterio competencial. Esto significa que cada administración tiene sus competencias y otra administración no puede influir en ellas porque no es competente. En España existen alrededor de 10.000 administraciones públicas. [4]
Las Administraciones, en función del territorio en el que tienen competencia, se clasifican en tres niveles. El primer nivel es la Administración General del Estado cuyas competencias se reparten por todo el país . El segundo nivel lo integran las diferentes Administraciones Autonómicas . Sus competencias abarcan el territorio de la correspondiente Comunidad Autónoma . Finalmente, el tercer nivel son las Administraciones Locales que desarrollan sus competencias a lo largo del correspondiente término municipal o provincial, según se trate de Municipio o Provincia .
Debe entenderse que los tres niveles se diferencian porque jurídicamente son diferentes, en la medida en que cada uno tiene su propia personalidad jurídica . Es lo que se conoce como entidad pública, frente a la estructura interna de la misma, los denominados órganos , considerados como cada una de las unidades funcionales de la entidad pública.
Junto a los tres niveles administrativos territoriales, existe un grupo extremadamente heterogéneo de Administraciones de carácter puramente instrumental o institucional (Administración Institucional), dependiente de una administración matriz. La pluralidad de administraciones territoriales permite crearlas con personalidad jurídica administrativa propia , distinta de la administración matriz, para el ejercicio de determinadas competencias. A diferencia de la administración matriz o creativa, que tiene un carácter político, la administración instrumental o institucional tiene un fuerte carácter burocrático .
El patrimonio de la Administración tiene su regulación esencial en el artículo 132 de la Constitución, así como en la Ley 33/2003, de 3 de noviembre, del Patrimonio de las Administraciones Públicas. [5] Los bienes y derechos de dichas Administraciones podrán clasificarse, según el artículo 4 de la Ley 33/2003, en bienes de dominio público y bienes de dominio privado.
No se consideran patrimonio de la Administración el dinero, valores, créditos y demás recursos financieros de sus finanzas ni, en el caso de entidades públicas empresariales y entidades similares dependientes de las comunidades autónomas o corporaciones locales, los recursos que constituyan su tesorería.
Los bienes de dominio público son aquellos que son de propiedad pública pero se utilizan para uso general o servicio público . También se consideran bienes públicos las dependencias y oficinas de los órganos del Estado, así como la zona marítimo-terrestre, las playas , el mar territorial y los recursos naturales de la zona económica y la plataforma continental .
Son bienes patrimoniales o de dominio privado todos aquellos bienes de propiedad del Estado que no entran dentro de la categoría de bienes de dominio público. De esta forma, los derechos de arrendamiento , los valores representativos de acciones y participaciones en el capital de sociedades mercantiles o de bonos emitidos por éstas, así como los contratos de futuros y de opciones cuyo activo subyacente consista en acciones o participaciones en entidades mercantiles, derechos de propiedad incorporales y derechos de cualquier naturaleza derivados de la propiedad de los bienes y derechos económicos .
Los bienes comunales son asignados a un uso general y uso por parte de los vecinos de un determinado municipio . El Ayuntamiento y los vecinos son copropietarios del inmueble, teniendo derecho de uso y disfrute de vecindad directa y simultánea, siempre que sea posible. De no ser así, las ordenanzas y costumbres locales determinarán el régimen de uso y aprovechamiento de los bienes comunales .
Los bosques vecinales en mano común son una categoría especial de bienes, cuya titularidad y uso corresponde a quienes son en cada momento vecinos de un determinado lugar (sin intervención del Ayuntamiento ). La gestión también será realizada por estos a través de asambleas vecinales .
El Patrimonio Nacional está constituido por bienes y derechos reservados para el uso y disfrute de los miembros de la Casa Real . Tienen un marcado dominio público, y una intensa protección que los hace más inalienables que los bienes de dominio público común.
No se presume que los bienes y derechos del Patrimonio Nacional puedan ser sustraídos de su carácter de dominio público para convertirse en bienes patrimoniales (de derecho privado) y posteriormente enajenarse.
El empleo público comprende todos los casos en que la Administración recurre a personas físicas para que, a cambio de una remuneración , trabajen por cuenta del organismo o entidad al que están adscritas. La normativa básica se encuentra en la Ley 5/2005, de 12 de abril, sobre el Estatuto Básico del Empleado Público. Se regulan cuatro clases generales de empleados públicos: funcionarios de carrera, funcionarios interinos, personal laboral y personal eventual. [6]
La columna vertebral del empleo público descansa en los funcionarios de carrera , personas vinculadas a la Administración por una relación estatutaria. Su acceso a la función pública se realiza por oposición o concurso (como vía exámenes y mediante concurso abierto para vacantes), y su separación se limita a ciertos casos contemplados en la legislación.
Los funcionarios Interinos o Temporales gozan, al igual que los funcionarios de carrera, de relación estatutaria con la Administración. Su acceso y separación del servicio público también sigue los mismos lineamientos, diferenciándose del funcionario de carrera en el carácter provisional, frente a la supuesta estabilidad del primero.
La incorporación masiva de personal laboral al servicio de la Administración Pública es un fenómeno relativamente reciente. Su relación con la Administración no es estatutaria, como la de los funcionarios, sino contractual . Su régimen jurídico se rige por las normas del derecho administrativo , algo que no excluye la aplicación del régimen del derecho laboral común . En su contratación y despido deberán seguir respetando los principios de igualdad , publicidad , mérito y capacidad .
La Administración no puede contratar libremente personal laboral, sino que debe ajustarse a los puestos de trabajo que la ley permite.
El personal eventual son los empleados públicos que han sido designados con carácter discrecional para desempeñar una serie de funciones especiales o de asesoramiento en el aparato administrativo del Estado. Su carácter general es de trabajadores eventuales y pueden ser despedidos libremente por la autoridad de la que dependen o que hizo su nombramiento. En todo caso, cesarán cuando cese la autoridad que consultan.
La Administración Pública rige su actuación sobre la base de una serie de reglas que imponen coercitivamente un procedimiento, sometiendo los actos administrativos a una forma ritual. Tanto las decisiones que se toman como la forma en que se ejecutan deben realizarse mediante procedimientos formales, concepto heredado de la doctrina jurídica francesa .
Entre las funciones del procedimiento administrativo , cabe mencionar su papel como fuente de previsibilidad administrativa. De este modo, se considera deseable que la actuación de la Administración sea medianamente predecible, en aras de la seguridad jurídica . Por otro lado, imponer una serie de lineamientos formales reduce los espacios en los que los funcionarios profesionales deben actuar de manera excesivamente creativa (algo propio de cargos de confianza política), con la consecuente reducción de la arbitrariedad en la gestión de los asuntos públicos . Regular el procedimiento permitirá mejorar la eficacia y eficiencia de la actuación administrativa sin afectar las presiones laborales, posibles en la organización privada, pero completamente impensables en una Administración Pública contemporánea que opera de forma burocrática y regulada, a salvo de los cambios que vienen con el futuro político.
La administración pública suele utilizar el mecanismo de contratación con particulares para realizar una inmensa variedad de tareas. Sin embargo, el régimen de contratación difiere del previsto para la contratación entre particulares, tradicionalmente regido por el derecho civil . Cuando la administración actúa como contratista debe utilizarse un régimen de contratación específico, en el que el derecho administrativo juega un papel fundamental e indispensable.
El Real Decreto Legislativo 3/2011, [7] sobre Contratos del sector público es el encargado de regular la contratación pública, garantizando los principios de libre acceso a la licitación, publicidad y transparencia del procedimiento, igualdad de trato entre candidatos y eficiencia en el gasto público. Para garantizar esto último, se requiere una definición previa de la necesidad a satisfacer, la libre competencia entre los licitadores y la elección de la oferta económicamente más ventajosa.
La Administración Pública de España responde patrimonialmente de determinado tipo de daños que se produzcan incidentalmente como consecuencia de la actuación administrativa. El principio de garantía patrimonial de la persona física frente a la Administración está consagrado por la Constitución española , concretamente en el artículo 106.
La responsabilidad administrativa es completa, de modo que cubre todos los daños producidos por cualquier poder público, no sólo la Administración propiamente dicha. Se trata también de una responsabilidad directa, de modo que el perjudicado no tendrá que dirigirse contra el funcionario que ha realizado la acción lesiva, sino contra la propia Administración, de forma directa, y en ningún caso subsidiaria. La Administración, a su vez, podrá sancionar al funcionario en caso de dolo , negligencia o culpa .
Uno de los presupuestos más básicos por los que existe responsabilidad por parte de la Administración es la existencia de un daño calificado en bienes o derechos de una persona física o jurídica . Señala que no sólo se refiere a bienes pecuniarios, sino también de otra naturaleza, como el daño moral, que en el caso implicará también una indemnización pecuniaria .
Entre las cualidades que debe reunir el daño administrativo para cumplir con este requisito, cabe destacar, en primer lugar, la ilegalidad de la actuación de la Administración. A diferencia del régimen de responsabilidad regulado en el Código Civil , donde la ilegalidad se produce cuando hay dolo o culpa , en el sistema de responsabilidad objetiva de la Administración, el criterio de ilegalidad se centra en la existencia o inexistencia de un deber de soportar el daño que las leyes pueden atribuir a los sujetos. Si la víctima del daño administrativo no tuviera obligación de soportarlo, el daño será ilícito. En caso contrario, no surgirá la responsabilidad de la Administración, y el particular será responsable del daño (será el caso de los impuestos , en los que el sujeto sufre un daño patrimonial, pero como consecuencia de una ley que faculta a la Autoridad Pública). causar tal daño y, por lo tanto, lo exime de responsabilidad).
Los expertos hablan también de la necesidad de que el daño sea efectivo, refiriéndose a daños actuales y reales, y descartando indemnizaciones por daños futuros o meramente posibles. Asimismo, no existe responsabilidad cuando el daño consiste en la mera frustración de expectativas, siempre que éstas no tengan una probabilidad muy tangible de convertirse en un aumento de bienes o derechos .
Por otra parte, los daños deben ser económicamente evaluables. Sin embargo, esto no significa que sólo se indemnice el daño a la propiedad o a los derechos de propiedad, ya que de manera convencional también se pueden evaluar los daños personales y morales (pretium doloris).
El daño debe ser individualizado, puede ser una sola persona o un grupo pequeño, pero nunca un grupo de tal magnitud que no pueda concretarse quien recibe el daño.
El daño deberá haber sido producido por un funcionario o empleado de la Administración, o por uno de los órganos de confianza política. Además, debe producirse como consecuencia de la actuación dentro de las funciones públicas desempeñadas por dichas personas. Sin embargo, se excluyen los daños causados por contratistas y concesionarios de la Administración, salvo que el daño haya sido causado por una cláusula impuesta por ésta, de modo que el particular estuviera obligado a causar el daño de que se trate. Asimismo, se incluyen excepciones en las que un profesional con funciones públicas responde personalmente, como puede ser el caso del notario .
Por otro lado, analizando las características formales del daño, es necesario destacar que se pueden encontrar cuatro tipos de acciones (y omisiones). Así, el daño puede provenir de la actividad normativa de la Administración, de alguno de sus actos administrativos, de un acto administrativo puramente material o de la inactividad de la Administración.
La relación causa-efecto parece ser una exigencia evidente y sencilla en el marco de la responsabilidad de la Administración Pública por daños y perjuicios en su actuación. Sin embargo, las causas del daño a menudo no son únicas ni están claramente relacionadas. A lo largo de la historia se han aplicado tres teorías diferentes, centradas esencialmente en resolver casos en los que existe una concurrencia de causas, que por cierto, son los supuestos más comunes.
En un principio predominó la teoría de la causalidad exclusiva, que sólo responsabilizaba a la Administración cuando su actuación era la causa única y exclusiva del daño. Los supuestos en los que la Administración es la causa exclusiva del daño son muy reducidos, y la teoría resultaba sumamente ventajosa para el organismo público, ya que rara vez tenía que compensar.
En momentos posteriores se aplicaría la teoría de la equivalencia de las condiciones, que afirmaba que todos los factores que provocaron la lesión tienen igual importancia, teniendo en cuenta que la ausencia de cualquiera de ellos habría significado la ausencia de tal lesión . Concluyó que la indemnización total podría exigirse de cualquiera de las fuentes causales que provocaron el daño, debiendo repetir la demandada frente a las demás causas. Con ello se estableció una especie de solidaridad tácita en la que prevalecía el interés del sujeto perjudicado, a pesar de la arbitrariedad del sistema.
Finalmente, la teoría de la causalidad adecuada, en la que el tribunal correspondiente selecciona de entre las causas la idónea para provocar el daño, y la decisiva para que éste se produzca. Se sigue dando prioridad absoluta a la reparación del daño, aunque en esta ocasión la elección del causante del daño, que paga la indemnización total y la repite contra los demás infractores, no es arbitraria, sino en función del grado de actuación implicada en el daño. producción de la lesión.
Entre los casos en que hay concurrencia de causas se pueden mencionar tres tipos. En primer lugar, cuando la víctima ha contribuido a causar el daño, la indemnización de la Administración se redujo en igual proporción al grado de intervención del sujeto perjudicado. Si hay intencionalidad o negligencia grave en la actuación de la víctima, la Administración no tiene que indemnizar. Además, se permite una indemnización completa en los casos en que la acción administrativa fue notoriamente desproporcionada (una protesta en la que la policía antidisturbios disparó con munición letal).
El segundo caso de causas es aquel en el que la acción de un tercero, ajeno a la víctima y a la Administración, coadyuva a causar el daño. Normalmente, en estos casos, la Administración está obligada a indemnizar íntegramente al perjudicado, especialmente cuando no se puede identificar al tercero.
La tercera y última posibilidad es aquella en la que concurran varias Administraciones Públicas en la causación del daño. Cuando el daño se haya producido en el marco de una actuación conjunta entre Administraciones, se aplicará en primer lugar el régimen que pueda establecer el instrumento que regula dicha actuación conjunta y, en su defecto, regirá el principio de solidaridad, de modo que la Administración contra que la víctima desea actuar compensará. En el caso de que no se trate de una acción conjunta, la responsabilidad se fijará para cada Administración de forma independiente, y cuando tal determinación no sea posible, regirá la responsabilidad solidaria.
La Administración Pública dispone de una serie de mecanismos mediante los cuales intenta autocorregir su propia actuación. La revisión administrativa es un método para rectificar aquellos actos que adolecen de algún vicio de ilegalidad, siendo además un requisito previo indispensable para el particular que desee acceder a la vía contenciosa-administrativa (En España , es el nivel jurisdiccional que conoce de los conflictos del Administración con los ciudadanos ), que en esta ocasión es un revisor de carácter judicial.
Así, existen tres categorías básicas mediante las cuales la Administración puede realizar la revisión de sus propios actos. En primer lugar, la revisión de oficio , iniciada (con excepciones) por la propia Administración para revisar su actuación.
Le sigue el recurso administrativo , un sistema de carácter contencioso cuyo inicio se realiza a petición de los interesados, y que pretende revisar un acto administrativo. El recurso administrativo es un requisito previo para el acceso a la jurisdicción contencioso-administrativa.
Por último, está la reclamación previa, un sistema muy similar al recurso administrativo, que también tiene un inicio a petición del interesado, pero cuyo objeto es un conflicto subyacente entre el particular y la Administración (no necesariamente un acto administrativo). .
Como se ha dicho anteriormente, la revisión de oficio es un mecanismo cuasi exclusivo del Derecho Administrativo español que permite a la Administración Pública revisar sus actos de oficio , sin necesidad de que un particular inste a dicha revisión.
La revisión de oficio procederá en cuatro supuestos diferentes. Primero, la existencia de un acto o reglamento que pueda ser considerado nulo por ley; Luego, la revisión de un acto declarativo de derechos anulable; También la revocación de un acto de tributación; Y por último la corrección de errores materiales y aritméticos.
El recurso administrativo es aquel acto administrativo ejercido preferentemente a instancia de parte (el administrador) para obtener la modificación, revocación o invalidación de una resolución administrativa, generalmente cuando causa un agravio al administrado.
Los Juzgados Económico-Administrativos son unos tribunales especiales únicos en España que resuelven las reclamaciones económico-administrativas que tienen por objeto impugnar los actos tributarios ante la propia Administración.
Si en el control administrativo la Administración comprobó la legalidad de sus propios actos, el procedimiento contencioso administrativo da lugar a una verificación de la legalidad del acto administrativo por tribunales independientes pertenecientes al poder judicial .
"La Jurisdicción Contencioso-Administrativa es una pieza clave de nuestro Estado de Derecho. Desde que fue establecida en nuestro país por las Leyes del 2 de abril y 6 de julio de 1845, y a través de muchas vicisitudes, ha dado una buena muestra de sus virtudes desde la Ley de 27 de diciembre de 1956, que le dotó de las características que hoy tiene y de las atribuciones imprescindibles para asumir su misión de controlar la legalidad de la actividad administrativa, garantizando los derechos e intereses legítimos de los ciudadanos frente a los excesos de la Administración.
— Exposición de motivos de la Ley de Jurisdicción Contenciosa Administrativa de 1998.
No sólo se impugnan los actos administrativos, sino también las disposiciones generales emitidas por la Administración, la ausencia de la debida actuación administrativa e incluso las formas de hacer las cosas. El control contencioso-administrativo es un componente importante del Estado de derecho , ya que garantiza la supremacía de las normas jurídicas sobre las normas reglamentarias y la acción (u omisión) de la Administración Pública.
Este principio, según su importancia, está consagrado en el artículo 106.1 de la Constitución Española , que establece que los tribunales controlan la potestad reglamentaria y la legalidad de la actuación administrativa, así como la someten a los fines que la justifican.
Al referirse al objeto del recurso contencioso-administrativo, se hace referencia a aquel que puede ser impugnado ante la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.
En primer lugar, cualquier disposición de carácter general dictada por la Administración en virtud de su potestad reglamentaria está sujeta a revisión contenciosa. Asimismo, cabe recurrir al recurso contencioso-administrativo para revisar las meras actuaciones materiales de la Administración. Finalmente, puede reclamarse contra la única pasividad u omisión administrativa en situaciones que legalmente requieran su actividad.
Las normas sobre la legitimación activa para interponer un recurso contencioso-administrativo se establecen en los artículos 19 y 20 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.
Según el artículo 19, tienen derecho a recurrir:
También contempla aquellas situaciones en las que los afectados sean una pluralidad de personas indeterminadas o de difícil determinación, en cuyo caso la legitimación activa para demandar en defensa de estos intereses difusos serán exclusivamente los organismos públicos con competencia en la materia, sindicatos y ámbito estatal. Asociaciones cuyo objetivo principal es la igualdad entre mujeres y hombres .
No se admite el recurso de un órgano administrativo contra la Administración de la que forma parte. Tampoco será posible que un miembro de un órgano colegiado recurra contra su propia administración. No será aceptable que una Entidad de derecho público impugne la decisión de la Administración de la que depende o con la que está vinculada.
El procedimiento contencioso-administrativo es el resultado de un conjunto de reglas formales de carácter procesal que forman el cauce a seguir para resolver el pleito , y para aplicar las reglas sustantivas, que son las que en última instancia deben determinar el fondo del asunto. .
Se inicia mediante escrito reducido a citar la disposición, acto, inactividad o acción constitutiva de vía de hecho que se impugna y a solicitar que se interponga el recurso de apelación.
Una vez iniciado el procedimiento, el tribunal requerirá a la Administración para que remita el expediente administrativo y coloque en él a los interesados mediante notificación de que se ajustará a las normas establecidas para el procedimiento administrativo común. El expediente administrativo se pondrá en manos del recurrente para que en el plazo de 20 días presente un escrito de queja, esta vez sí, con todos los argumentos y fundamentos de derecho que haya deducido del expediente. Si no hay remisión del expediente, la Ley plantea múltiples medidas para obligar a la Administración, que van desde la imposibilidad de contestar sin acompañar el expediente hasta la multa personal al funcionario o autoridad responsable del envío.
Una vez presentada la demanda por el recurrente, se dará traslado a los demandados, quienes también tendrán un plazo de 20 días para responder. Tanto la demanda como la respuesta deben respetar una estructura con la debida separación de los hechos, los fundamentos de Derecho y las pretensiones que se deducen.
Cuando exista disconformidad sobre los hechos y éstos tengan trascendencia para la resolución del pleito, se pondrá a prueba el proceso. La prueba puede ser practicada a petición de parte o de oficio por el tribunal. Se siguen las disposiciones generales dictadas en materia de prueba para el proceso civil, si bien el plazo para proponerla será de quince días, y de treinta días para su práctica.
Terminado el período de prueba, o no haberlo ocurrido, las partes podrán solicitar que se celebre una audiencia, que se presenten conclusiones o que se declare firme la demanda, sin más trámites, para sentencia.
Una vez concluido el proceso de audiencia o conclusiones, y salvo que el tribunal decida practicar prueba adicional, la demanda se declarará firme para sentencia.
Es un recurso que se interpone con el fin de que una resolución sea revocada, por tribunal o autoridad superior a la que la dictó.
Recurso de apelación interpuesto ante el Tribunal Supremo contra sentencias firmes, en las que se alega violación de leyes o doctrina jurídica, o vulneración de cualquier garantía procesal esencial.
Es el recurso más extraordinario que conoce el orden de lo contencioso-administrativo. Se interpone cuando ya se ha dictado sentencia y se solicita revisión por la aparición de nuevos casos.
La ley establece 4 supuestos que permiten recurrir este recurso: