West Virginia v. Environmental Protection Agency , 597 US 697 (2022), es una decisión histórica de la Corte Suprema de los EE. UU. relacionada con la Ley de Aire Limpio y el grado en que la Agencia de Protección Ambiental (EPA) puede regular las emisiones de dióxido de carbono relacionadas con el cambio climático .
El caso se centra en el Plan de Energía Limpia (CPP, por sus siglas en inglés) propuesto por la EPA en 2015 bajo la administración Obama . Entre las disposiciones, el CPP había incluido la regulación en las plantas de energía existentes bajo la Sección 7411(d) del Título 42 del Código de los Estados Unidos para implementar tecnología de reducción de emisiones "dentro de la cerca" y el cambio de generación "fuera de la cerca" a fuentes de energía limpia alternativas como la energía solar y eólica. Los aspectos de cambio de generación del CPP fueron impugnados por varios estados y empresas de la industria del carbón, y el CPP fue suspendido por los tribunales y nunca entró en vigor. La EPA de la administración Trump presentó una regla de Energía Limpia Asequible menos agresiva en 2019 que era similar y fue suspendida por los tribunales. La suspensión fue impugnada por varios estados y empresas de la industria del carbón, buscando cuestionar la capacidad de la EPA para regular las plantas de energía existentes bajo 7411(d) como se propone en el CPP. El caso no quedó sin efecto cuando la administración Biden asumió el poder en 2021, ya que la EPA bajo la administración Biden manifestó su inclinación a incluir controles "fuera de la cerca", lo que hizo que el caso aún fuera relevante para la autoridad que tenía la EPA para interpretar su carta constitutiva del Congreso.
En un fallo de 6 a 3 emitido el 30 de junio de 2022, la Corte dictaminó que la regulación de las centrales eléctricas existentes en la Sección 7411(d) estaba comprendida en la doctrina de las cuestiones mayores y, dentro de ella, el Congreso no otorgó a la EPA la autoridad para regular las emisiones de las centrales eléctricas existentes con base en mecanismos de cambio de generación, lo que habría invalidado el Plan de Energía Limpia. La EPA aún puede seguir regulando las emisiones en las centrales eléctricas existentes a través de tecnologías de reducción de emisiones.
Como parte de la Ley de Aire Limpio (Clean Air Act, CAA) enmendada, en virtud del artículo 7411(d) (o artículo 111 en el proyecto de ley), el Congreso otorgó a la Agencia de Protección Ambiental (Environmental Protection Agency, EPA) la autoridad para identificar el "mejor sistema de reducción de emisiones" de las plantas generadoras de energía u otras grandes fuentes estacionarias, y trabajar con los estados para completar los planes de implementación para incorporar esos sistemas. Esta autoridad se dividió entre dos regulaciones, una que cubre los controles de emisiones para nuevas plantas, descrita en el artículo 7411(b), y otra que controla las emisiones en las plantas existentes, en el artículo 7411(d). Dentro del alcance del artículo 7411(d), si bien la EPA por sí misma no puede establecer impuestos o multas para las plantas que no cumplan con los estándares de emisiones, puede trabajar con los estados en sus planes de implementación para obligar a las plantas generadoras a instalar tecnología de control de emisiones o participar en programas de comercio de emisiones , o permitir que los estados implementen sus propios impuestos a las plantas que incumplan las normas. [1] En comparación con el uso que hace la EPA del § 7411(b) para supervisar nuevas plantas, la EPA rara vez había invocado el § 7411(d) en ninguna de sus normas, y por lo tanto el § 7411(d) estaba sujeto a un menor escrutinio legal en comparación con otras partes de la Ley de Aire Limpio. [1]
Un litigio clave relacionado con la Ley de Aire Limpio fue el caso de la Corte Suprema de 2007 Massachusetts v. EPA , que en una decisión de 5 a 4, había encontrado que la EPA estaba obligada por el Congreso a regular las emisiones de gases de efecto invernadero y puede ser demandada por no promulgar reglas a tal efecto bajo la Ley de Aire Limpio. [2] Massachusetts v. EPA fue considerado uno de los casos más importantes en litigio ambiental, ya que permitió una serie de demandas adicionales destinadas a obligar a las entidades productoras de emisiones a limitar sus emisiones. [3]
Otro litigio relevante fue el caso de la Corte Suprema de 2015 Michigan v. EPA , que en una decisión de 5 a 4 sostuvo que la EPA debe considerar los costos y que interpretó la Ley de Aire Limpio de manera irrazonable cuando determinó que no necesitaba considerar los costos cuando emitió un "hallazgo" de que era "necesario y apropiado" regular las plantas de energía de combustibles fósiles. [4] Michigan v. EPA fue considerado un caso controvertido en litigio ambiental, ya que fue criticado por minimizar los impactos en la salud y señalar un retroceso de la deferencia de Chevron , en la que la interpretación de la legislación del Congreso hecha por agencias ejecutivas recibe deferencia en el tribunal judicial establecido en Chevron USA, Inc. v. Natural Resources Defense Council, Inc. , en derecho administrativo. [5] [6]
En junio de 2014, la Agencia de Protección Ambiental de los Estados Unidos (EPA) propuso el Clean Power Plan (CPP) como una norma de la administración Obama . Las normas apuntaban a abordar el cambio climático al exigir reducciones de las emisiones de dióxido de carbono de la generación de electricidad en un 32% de los niveles registrados en 2005 para 2030, y la implementación la establecerían los estados, en virtud de la autoridad otorgada por la Ley de Aire Limpio, § 7411(d). Los estados habrían tenido que presentar planes de implementación para 2018 y la aplicación comenzaría en 2022. [7] Los estados podrían exigir a las plantas existentes que implementen mejoras de eficiencia, controles de emisiones o incorporen la generación de energía renovable ; según estas normas, las plantas existentes que agreguen estos elementos podrían entonces estar sujetas a una Revisión de Nueva Fuente por parte de la EPA según § 7411(b), asegurando así que las plantas más antiguas se ajustaran a los estándares esperados de las nuevas plantas de energía. [8] Esto fue parte del compromiso de los Estados Unidos con el Acuerdo de París , utilizando enmiendas introducidas en 1990 a la Ley de Aire Limpio que identificaban al dióxido de carbono como un contaminante. [9] Aunque el CPP no entró en vigor, sus objetivos se cumplieron en 2019 debido a la eficiencia energética, la construcción de energía eólica y solar y los precios del mercado energético que resultaron en el cambio de generación del carbón al gas. [10] [11]
En agosto de 2015, los opositores del CPP, que incluían a 28 estados y cientos de empresas, desafiaron la autoridad de la EPA en su reglamentación del CPP, presentando una demanda en el Tribunal de Apelaciones de los Estados Unidos para el Circuito del Distrito de Columbia (Circuito DC) después de que las reglas se publicaran en el Registro Federal . Su demanda desafió al CPP principalmente por tres factores. El primero se relacionaba con un descuido durante la conciliación de la enmienda de la Ley de Aire Limpio en 1990 que dio como resultado que las versiones de la Cámara y el Senado del § 7411(d) nunca se conciliaran, y ambas versiones se codificaron en la ley firmada. La versión de la Cámara había declarado que debido a que otras partes de la Ley de Aire Limpio habían cubierto la regulación del dióxido de carbono, la EPA no podía usar el § 7411(d) para cubrir las emisiones de dióxido de carbono de las plantas existentes, mientras que la versión del Senado permitía que el § 7411(d) se superpusiera a la cobertura de las emisiones de dióxido de carbono. [9] La EPA dedujo que tenía deferencia judicial para interpretar la ley, luego de la decisión de la Corte Suprema de 2015 en el caso King v. Burwell , y utilizó el lenguaje del Senado para desarrollar el CPP, mientras que los oponentes creyeron que la versión de la Cámara era el lenguaje deseado, consistente con otras partes de la ley. [9]
Un segundo factor planteado por los opositores del CPP fue que la norma de la EPA iba más allá de su autoridad normal al dar a los estados la autoridad para regular las centrales eléctricas en general en lugar de a nivel de planta individual. Los opositores creían que, si bien la EPA o los estados podían hacer que las plantas tomaran medidas como implementar controles de emisiones, ya que estaban dentro de los límites de control de la planta o "dentro de la cerca", las reglas relacionadas con las mejoras de eficiencia y las energías renovables se consideraban "fuera de la cerca". [12] El tercer factor estaba relacionado con los argumentos de la Décima Enmienda de que la EPA estaba delegando inapropiadamente la autoridad federal a los estados. [12] En enero de 2016, el Circuito de DC acordó escuchar el caso, aunque no otorgó una orden judicial temporal para suspender la aplicación del CPP. [13] [14] En febrero de 2016, la Corte Suprema ordenó una suspensión en la implementación del CPP. Si bien la orden no estaba firmada, los jueces Ruth Bader Ginsburg , Stephen Breyer , Sonia Sotomayor y Elena Kagan declararon que habrían denegado la solicitud. [7] El Circuito de DC celebró una audiencia en pleno en septiembre de 2016. [13]
Después de las elecciones presidenciales de 2016 y la instalación de la administración Trump a principios de 2017, la EPA declaró efectivamente su intención de revocar el Plan de Energía Limpia para marzo de 2017 y reemplazarlo con una nueva regla que tenía la intención de mantener su autoridad "dentro de la cerca", y solicitó al Distrito de DC que pusiera el caso en suspenso . [15] En abril de 2017, el tribunal de distrito de DC concedió la solicitud de suspensión y otorgó extensiones continuas durante el año. En octubre de 2017, la EPA emitió formalmente su fallo inicial para revocar el CPP y continuó solicitando al Circuito de DC que mantuviera el caso en suspenso hasta que se finalizara la reglamentación. Los defensores del CPP instaron al tribunal de distrito a seguir adelante con el fallo de septiembre de 2016, ya que cualquier demora permitiría a la EPA eludir su deber de defender la Ley de Aire Limpio. [16] Si bien el Circuito de DC continuó otorgando períodos adicionales de suspensión hasta junio de 2018, el tribunal declaró ese mes que ya no concedería más solicitudes para retrasar el caso, lo que requería que la EPA emitiera su norma final derogando el CPP e introduciendo una norma de reemplazo, o que permitiera al tribunal continuar su revisión. [17]
Ante la negativa del tribunal del circuito de DC a conceder más prórrogas de suspensión, la EPA emitió un nuevo conjunto de propuestas de regulaciones de emisiones, la regla de Energía Limpia Asequible (ACE), en agosto de 2018. Estas derogaron el CPP, y la EPA argumentó que se desarrollaron sobre un uso equivocado de la interpretación estatutaria del § 7411(d). [14] Las reglas ACE se desarrollaron con base en la responsabilidad de la EPA establecida en Massachusetts v. EPA , pero solo estableciendo salvaguardas y requisitos mínimos para tales reducciones, apuntando solo a una reducción de entre el 0,7% y el 1,5% de las emisiones de dióxido de carbono de los niveles de 2005 para 2030, en comparación con el 32% establecido por el CPP. Además, ACE mantuvo las regulaciones de la EPA solo en pasos "dentro de la cerca" de una planta de energía a través de controles de emisiones y carecía de cualquier margen para mejoras de eficiencia o fuentes renovables. Si bien las plantas de energía que implementaron controles de emisiones aún estarían sujetas a una Revisión de Nuevas Fuentes, la regla ACE también tenía como objetivo debilitar los requisitos de esta revisión para hacerla menos rigurosa y más probable que las plantas más antiguas la aprobaran sin tener que actualizar sus instalaciones. [18] [8] El análisis de la EPA estimó que esta regla aumentaría la contaminación por partículas en comparación con lo propuesto bajo el CPP, lo que potencialmente conduciría a entre 1.500 y 3.600 muertes prematuras más por año para 2030 y hasta 15.000 casos nuevos más de problemas respiratorios superiores, entre otros impactos en la salud humana. La EPA argumentó que estas reglas iniciales se basaban en una interpretación limitada del § 7411(d), y que otros aspectos de la Ley de Aire Limpio se pueden utilizar para abordar otros contaminantes para reducir estos números. [19] Con la publicación de la regla ACE y la intención de derogar el CPP, el Circuito de DC desestimó el caso sobre el CPP como discutible , lo que posteriormente puso fin a la suspensión del CPP emitida por la Corte Suprema. [20]
Las nuevas reglas fueron vistas como una bendición para los estados y las empresas que se habían opuesto al CPP, particularmente por el presidente Donald Trump, quien lo vio como un medio para apoyar a la industria del carbón , pero varios otros estados y grupos de salud pública criticaron las nuevas reglas, poniendo las ganancias del sector de los combustibles fósiles por encima de la salud pública. [19] Los opositores también argumentaron que el objetivo de reducción del 32% en el CPP ya se había cumplido cuando se introdujo el nuevo ACE, por lo que el ACE representó una reversión de esas ganancias en la reducción de emisiones. [14] Después de que se publicó la regla final en junio de 2019, [21] la Asociación Estadounidense del Pulmón y la Asociación Estadounidense de Salud Pública presentaron una demanda en el tribunal del Circuito de DC para impugnar la regla en julio de 2019. A los demandantes se unieron más de 170 otros grupos, incluidos veintitrés estados, varias ciudades y otros grupos de salud pública a lo largo del tiempo. La demanda argumentó que, a través de la norma ACE, la EPA no estaba cumpliendo con su deber de reducir las emisiones y mejorar la salud pública en virtud de la Ley de Aire Limpio, además de impedir que los estados utilizaran otras medidas de larga data, como el comercio de emisiones, como parte de sus planes de implementación. Las audiencias orales se celebraron en octubre de 2020. [14]
El 19 de enero de 2021, casualmente el día antes de la investidura de Joe Biden como el próximo presidente de los EE. UU., el Circuito de DC falló 2-1 a favor de los demandantes, anulando la ACE y su derogación del CPP. La opinión mayoritaria dictaminó que la reglamentación de la ACE de la EPA se hizo de manera arbitraria y caprichosa con la intención de "ralentizar el proceso de reducción de emisiones", y que su implementación "dependía de una interpretación errónea fundamental" del § 7411(d) de la Ley de Aire Limpio. [22] [20] Debido a que el caso anterior contra el CPP había sido declarado irrelevante y la suspensión contra el CPP desestimada, esta decisión efectivamente hizo que el CPP entrara en vigor, si la EPA decidía continuar con él o desarrollar una nueva regla como lo remitió el tribunal de distrito de DC. [20] Sin embargo, a mediados de 2021, la administración Biden sugirió que probablemente estaba buscando un plan alternativo al CPP para las emisiones de dióxido de carbono. [23]
Otros diecinueve estados, encabezados por Virginia Occidental, y compañías eléctricas impugnaron [ ¿cuándo? ] la decisión del Circuito de DC, afirmando que la decisión otorga a la EPA demasiado poder para regular las emisiones. Los estados que se unieron a Virginia Occidental fueron Alabama, Alaska, Arkansas, Georgia, Indiana, Kansas, Luisiana, Missouri, Mississippi, Montana, Nebraska, Dakota del Norte, Ohio, Oklahoma, Carolina del Sur, Dakota del Sur, Texas, Utah y Wyoming. [24] El caso fue "el producto de una estrategia coordinada y plurianual de los fiscales generales republicanos y sus aliados conservadores". [25]
En octubre de 2021, se presentaron cuatro peticiones separadas (incluidas dos de corporaciones de carbón y una de Dakota del Norte) en las que se solicitaba al Tribunal que revisara no solo la decisión del Circuito de DC, sino también la interpretación de los poderes que el Congreso le ha otorgado a la EPA a través de la Ley de Aire Limpio para aplicarlos a las plantas existentes en virtud del § 7411(d). En el caso de la petición de Virginia Occidental, existía la preocupación de que con la interpretación del § 7411(d) hecha por el tribunal del Circuito de DC, la EPA "puede establecer estándares a nivel regional o incluso nacional, forzando cambios dramáticos en cómo y dónde se produce la electricidad, así como transformando cualquier otro sector de la economía donde las fuentes estacionarias emiten gases de efecto invernadero". [26] En consonancia con las conclusiones de Michigan v. EPA , las partes peticionarias expresaron su preocupación de que, según esta interpretación del § 7411(d), "impondrá costos que nunca podremos recuperar porque la EPA, el estado y otros se verán obligados a invertir aún más años y recursos en una empresa que es, en el mejor de los casos, legalmente incierta. El tribunal debería intervenir ahora". [27]
La administración Biden instó a la Corte Suprema a no intervenir, permitiendo a la EPA emitir su nueva norma "tomando en cuenta todas las consideraciones relevantes, incluidos los cambios en el sector eléctrico que se han producido durante los últimos años", y dar tiempo para que se revise, en lugar de emitir un juicio sobre una norma especulativa de la EPA. [26] [27] La Corte Suprema certificó las cuatro peticiones el 29 de octubre de 2021, consolidando los casos bajo West Virginia v. EPA . Debido a que la Corte Suprema concedió el caso para su revisión, la EPA indicó que esperaría hasta la decisión de la Corte antes de proceder a redactar nuevas normas para sustituir al CPP o al ACE. [28]
El 28 de febrero de 2022, se escucharon los argumentos orales y la Corte consideró si los aspectos del caso caían dentro de su doctrina de cuestión mayor , que la Corte Suprema ha utilizado para exigir al poder judicial que remita al Congreso en lugar de a las agencias ejecutivas en asuntos que percibe como impactos y resultados significativos si cree que el Congreso no otorgó explícitamente ese poder a la agencia. [29]
El 30 de junio de 2022, la Corte emitió su decisión por 6 votos a 3, y el presidente del Tribunal Supremo, John Roberts, redactó la opinión mayoritaria, a la que se sumaron los demás jueces conservadores. Roberts rechazó primero el argumento de la EPA de que el caso era discutible porque se había abandonado el CPP. Roberts dijo que el caso seguía en trámite "a menos que esté 'absolutamente claro que no se podía esperar razonablemente que se repitiera la conducta supuestamente ilícita'". [30] Roberts afirmó además que, dado que el presidente Biden ha declarado en el expediente su intención de "defender enérgicamente" el mismo enfoque que el CPP, había motivos para revisar las normas del CPP. [30]
El Tribunal dictaminó que la EPA no tiene autoridad del Congreso para limitar las emisiones en las centrales eléctricas existentes mediante el cambio de generación a fuentes más limpias (más allá de la línea divisoria), pero que aún puede regular las emisiones en las centrales mediante tecnologías de reducción de emisiones, como lo ha hecho en el pasado. [31] Al determinar que la acción propuesta por el CPP se enmarcaba en su " doctrina de la cuestión mayor ", el Tribunal decidió que requería una aprobación más específica del Congreso para implementarse. Roberts escribió que "ciertos casos extraordinarios, tanto los principios de separación de poderes como una comprensión práctica de la intención legislativa nos hacen 'reacios a leer en el texto estatutario ambiguo' que la delegación afirmaba estar escondido allí... Para convencernos de lo contrario, es necesario algo más que una base textual meramente plausible para la acción de la agencia. La agencia, en cambio, debe señalar una 'autorización clara del Congreso' para el poder que reclama". [32]
El juez Neil Gorsuch escribió una opinión concurrente a la que se sumó el juez Samuel Alito . Gorsuch escribió sobre la importancia de la doctrina de las cuestiones principales, afirmando que "busca proteger contra intrusiones 'no intencionales, oblicuas o de otro modo improbables'" en las áreas de "autogobierno, igualdad, notificación justa, federalismo y separación de poderes". [30]
La jueza Elena Kagan escribió la opinión discrepante, a la que se sumaron los jueces Stephen Breyer y Sonia Sotomayor , citando preocupaciones sobre el cambio climático y la intervención de la Corte para invalidar la pericia de la EPA. Kagan escribió: "El tema de la regulación aquí hace que la intervención de la Corte sea aún más preocupante. Independientemente de lo que pueda saber esta Corte, no tiene ni idea de cómo abordar el cambio climático. Y digamos lo obvio: lo que está en juego aquí es mucho. Sin embargo, la Corte hoy impide la acción de la agencia autorizada por el Congreso para frenar las emisiones de dióxido de carbono de las centrales eléctricas. La Corte se designa a sí misma -en lugar del Congreso o la agencia experta- como la que toma las decisiones sobre la política climática. No puedo pensar en muchas cosas más aterradoras. Respetuosamente, disiento". [30]
Algunos expertos legales han afirmado que una sentencia en West Virginia v. EPA que limite el poder de la EPA podría tener un impacto significativo en la capacidad futura de la agencia para regular las emisiones. En noviembre de 2021, Robert Percival, director del Programa de Derecho Ambiental de la Universidad de Maryland, dijo: "Es probable que esto resulte en una de las sentencias ambientales más importantes que haya tomado el tribunal". [28] Además, debido a que la Corte Suprema no esperó hasta que la EPA emitiera nuevas reglas, otros sintieron que esto indicaba que la Corte estaba dispuesta a revisar la autorización del Congreso y considerar si dichas autorizaciones violaban la doctrina de no delegación de la separación de poderes, lo que obstaculizaría aún más la capacidad de la EPA para regular las emisiones. [28] En noviembre de 2021, algunos analistas legales también creyeron que la participación de la Corte Suprema es necesaria para resolver conflictos de larga data en el § 7411(d) y otras partes de la Ley de Aire Limpio. [33]
La decisión resultante no fue tan lejos como algunos expertos especularon sobre la eliminación de la deferencia a Chevron o la limitación estricta de los poderes de la EPA. Sin embargo, la decisión sí sugirió que las normas importantes elaboradas por la EPA u otras agencias que van más allá de la interpretación directa de los mandatos del Congreso pueden ser examinadas en virtud de la doctrina de las cuestiones importantes. [34] La norma también frenó otros intentos de introducir más fuentes de energía limpia a través de las regulaciones de la EPA en virtud del lenguaje actual de la CAA. [35]
El fallo también afectó al plan de Biden para combatir el cambio climático, que dependía de fuentes de energía más limpias. Si bien retrasó de inmediato los esfuerzos de Estados Unidos por reducir los gases de efecto invernadero tanto como se había planeado, la EPA aún puede imponer tecnologías de reducción de emisiones en plantas más antiguas, como la captura y el secuestro de carbono , y la conversión de plantas de carbón para que funcionen con gas natural , que se quema de manera más limpia que el carbón. Estas mejoras podrían reducir la emisión de dióxido de carbono de las plantas entre un 10% y un 15%. Sin embargo, como se indica en Michigan v. EPA , los costos deben incluirse en la evaluación de la EPA, lo que puede limitar las tecnologías que se podrían utilizar. Los propios estados también son libres de establecer regulaciones sobre emisiones, como las Leyes de Soluciones al Calentamiento Global existentes, aunque se espera que estas regulaciones y leyes se conviertan en objeto de litigio. [36]
El analista legal Ian Millhiser cuestionó cómo el CPP propuesto podría haber caído bajo la " doctrina de la cuestión mayor " de la Corte si la regulación no hubiera tenido ningún efecto, y el sector energético habría cumplido los objetivos del CPP más de una década antes, incluso sin que estuviera en vigor. [37]
La decisión de West Virginia v. EPA y su enfoque en la doctrina de las cuestiones principales se consideraron un precursor de Loper Bright Enterprises v. Raimondo , una decisión de la Corte Suprema de 2024 que anuló la decisión de Chevron y eliminó la deferencia a Chevron . [38]
En agosto de 2022, el 117.º Congreso de los Estados Unidos aprobó la Ley de Reducción de la Inflación (IRA) tras la decisión de Virginia Occidental . Entre otras acciones, el proyecto de ley se redactó en relación con varios de los puntos planteados en la decisión de la mayoría y posiblemente la revoque. El lenguaje de la ley aborda las principales cuestiones doctrinales al otorgar explícitamente a la EPA nuevas autoridades para regular los gases de efecto invernadero. El Título VI de la IRA modificó la Ley de Aire Limpio para designar explícitamente el dióxido de carbono , los hidrofluorocarbonos , el metano , el óxido nitroso , los perfluorocarbonos y el hexafluoruro de azufre como contaminantes del aire, codificando Massachusetts y proporcionando inequívocamente a la EPA la autorización del Congreso para regular los gases de efecto invernadero. [39] Algunos expertos legales creen que esto permitiría a la EPA establecer regulaciones "fuera de la valla" en las centrales eléctricas existentes para promover la energía limpia. [40] [41] Otros analistas dicen que la ley no extiende la autoridad de la EPA a fuentes alternativas; Patrick Parenteau, profesor de la Facultad de Derecho de Vermont, dijo que la Ley no incluye un lenguaje específico sobre el cambio generacional, lo que lo deja como una posible cuestión importante de doctrina. [42]