El Tratado de la Unión Europea , conocido comúnmente como Tratado de Maastricht , es el tratado fundacional de la Unión Europea (UE). Concluido en 1992 entre los entonces doce estados miembros de las Comunidades Europeas , anunció "una nueva etapa en el proceso de integración europea " [2] principalmente en disposiciones para una ciudadanía europea compartida , para la eventual introducción de una moneda única y (con menos precisión) para políticas exteriores y de seguridad comunes , y una serie de cambios en las instituciones europeas y sus procedimientos de toma de decisiones, en particular un fortalecimiento de los poderes del Parlamento Europeo y más votaciones por mayoría en el Consejo de Ministros . Aunque muchos vieron estos cambios como un presagio de una " Europa federal ", las áreas clave siguieron siendo intergubernamentales y los gobiernos nacionales tomaron decisiones clave de manera colectiva. Este debate constitucional continuó a través de la negociación de tratados posteriores (ver más abajo), que culminaron en el Tratado de Lisboa de 2007 .
A raíz de la crisis de deuda de la eurozona que se desató a partir de 2009, la referencia más persistente al Tratado de Maastricht ha sido a las reglas de cumplimiento –los “criterios de Maastricht” – para la unión monetaria .
En el contexto del fin de la Guerra Fría y la reunificación de Alemania , y en previsión de una globalización acelerada , el tratado negoció las tensiones entre los Estados miembros que buscaban una integración más profunda y los que deseaban mantener un mayor control nacional. El compromiso resultante afrontó lo que sería la primera de una serie de crisis de ratificación de tratados de la UE.
Habiendo "resuelto a continuar el proceso de creación de una unión cada vez más estrecha entre los pueblos de Europa", el Tratado propone "nuevas medidas para avanzar en la integración europea" [3] bajo siete títulos.
El Título I, Disposiciones comunes, establece la Unión Europea (UE) sobre la base de las tres Comunidades Europeas ya parcialmente fusionadas: la Comunidad Económica Europea (CEE), la Comunidad Europea del Carbón y del Acero (CECA) y la Comunidad Europea de la Energía Atómica (Euratom). Confirma entre sus objetivos «la instauración de una ciudadanía de la Unión» común a los nacionales de los Estados miembros; «la unión económica y monetaria, que en última instancia incluirá una moneda única»; y «una política exterior y de seguridad común que incluya la elaboración eventual de una defensa común». [3]
El Título II, Disposiciones que modifican el Tratado constitutivo de la Comunidad Económica Europea, reformula la CEE como el "pilar" central de la Unión. Modifica la constitución de la CEE en virtud del Tratado de Roma , rebautizándola como Comunidad Europea para reflejar la ambición más amplia de la Unión. Las modificaciones incorporan (como se detalla en los protocolos adjuntos) una progresión gradual hacia la unión monetaria, incluidos los criterios de estabilidad de precios para la adopción de la moneda única y para las operaciones del futuro Banco Central Europeo (BCE).
Otras enmiendas crean la oficina del Defensor del Pueblo Europeo , amplían la asistencia de los Fondos Estructurales a las regiones más pobres de la UE y amplían las competencias comunitarias en materia de educación, cultura, salud pública, protección del consumidor, redes transeuropeas, industria y medio ambiente.
En estos y otros ámbitos que no son de "competencia exclusiva" de la Comunidad, de conformidad con "el principio de subsidiariedad ", sólo se actuará si, "debido a su dimensión o a sus efectos", los objetivos no pueden ser alcanzados de manera más "eficiente" por los propios Estados miembros. [4]
En varios de estos ámbitos, el Tratado pretende reforzar el "funcionamiento democrático" de las instituciones al conceder al Parlamento Europeo, elegido directamente , derechos no sólo de consulta sino también de codecisión sobre algunas categorías de legislación europea. También le otorga el poder de confirmar (y, por tanto, de vetar) las candidaturas del Consejo para la Comisión Europea , el ejecutivo de la Comunidad.
Los títulos III y IV modifican los tratados constitutivos de la CECA y del Euratom para completar su absorción en la estructura de la Comunidad Europea.
Los títulos V y VI amplían las consultas intergubernamentales existentes en materia de política exterior, seguridad y defensa, así como en materia de «cooperación en materia de justicia y asuntos de interior». En ambos casos, los Estados miembros «se informarán y consultarán mutuamente en el seno del Consejo [de Ministros] » [5] , pero por lo demás cooperarán independientemente de las instituciones comunitarias.
El Título VII, Disposiciones finales, aborda una serie de cuestiones anómalas. En el mismo se establece que, siempre que todos los Estados miembros lo ratifiquen, el Tratado entrará en vigor el 1 de enero de 1993.
Los artículos del Tratado se designaban mediante las letras A a S. [2]
El Tratado incluye como anexo un Protocolo y un Acuerdo sobre política social. Con el fin de garantizar que la dinámica del mercado único europeo respete determinadas protecciones sociales y laborales mínimas, estos acuerdos permiten al Consejo de Ministros aprobar las propuestas pertinentes de la Comisión Europea sobre la base de una mayoría cualificada y no por unanimidad.
El Reino Unido no era parte del Acuerdo sobre Política Social y obtuvo una "exclusión voluntaria" del protocolo. [6] Lo mismo debía hacer con respecto a la obligación de entrar en la etapa final de la unión monetaria, la de moneda única (el Reino Unido no tendría que renunciar a la libra esterlina ). [7] [8]
Los países signatarios estuvieron representados por:
Como consecuencia de la Presidencia holandesa del Consejo de las Comunidades Europeas durante los seis meses anteriores de negociación, el Tratado se firmó en los Países Bajos , en la ciudad de Maastricht . Los doce miembros de las Comunidades Europeas que firmaron el Tratado el 7 de febrero de 1992 fueron Bélgica, Dinamarca, Francia, Alemania, Grecia, Irlanda, Italia, Luxemburgo, Portugal, España, los Países Bajos y el Reino Unido.
El Tratado disponía que debía ser "ratificado por las Altas Partes Contratantes de conformidad con sus respectivos requisitos constitucionales". [9] En los casos de Dinamarca, Francia e Irlanda, esto requería referendos. [10]
En el primer referéndum danés , celebrado el 2 de junio de 1992, el tratado fue rechazado por un margen del 50,7% frente al 49,3%. [11] Las concesiones conseguidas a finales de año en Edimburgo, incluida, de manera crítica, la misma exención conseguida por Gran Bretaña de la moneda única (Dinamarca no tendría que renunciar a la corona ), permitieron la celebración de un segundo referéndum . El 18 de mayo de 1993, el Tratado de Maastricht fue aprobado por un voto del 56,7%. [12]
En Irlanda, la Undécima Enmienda de la Constitución , que permite al Estado ratificar el Tratado, fue aprobada en un referéndum celebrado el 18 de junio de 1992 con el apoyo del 69,1% de los votos emitidos.
En septiembre de 1992, un referéndum en Francia aprobó por un estrecho margen la ratificación del tratado, con un 50,8% de votos a favor. Este estrecho margen de votos a favor de la ratificación en Francia, conocido en aquel momento como el « petit oui », llevó a Jacques Delors a comentar que «Europa comenzó como un proyecto elitista en el que se creía que todo lo que se requería era convencer a los que tomaban las decisiones. Esa fase de despotismo benigno ha terminado». [13]
En el Reino Unido, la ratificación parlamentaria no obtuvo una mayoría clara. En protesta contra la cláusula de no participación en cuestiones sociales, el Partido Laborista se opuso, mientras que los “antifederalistas” dividieron a los conservadores gobernantes . El primer ministro John Major sólo pudo hacer frente a sus “ rebeldes de Maastricht ” vinculando la ratificación a la supervivencia del gobierno en un voto de confianza. [14] (Los investigadores y observadores sugieren que, en el Reino Unido, el Tratado de Maastricht representó “un punto de inflexión crítico” en términos de divisiones dentro del Partido Conservador sobre la integración europea y la fragmentación final del partido gobernante en 2016 en facciones partidarias del Brexit y del Brexit ). [15]
En Alemania, el Tratado de Maastricht fue aprobado por el Bundestag el 2 de diciembre de 1992, con una mayoría de 543 de 562, y por el Bundesrat por unanimidad. [16] El Bundestag debía modificar la Grundgesetz (Ley Fundamental alemana) para "legalizar la pertenencia de Alemania a la Unión Europea (artículo 23), así como para instalar una Unión Monetaria Europea (artículo 88)". [17] La ratificación se retrasó debido a impugnaciones ante el Tribunal Constitucional Federal alemán , en las que los demandantes alegaban que las enmiendas que transferían competencias soberanas a la Unión Europea violaban principios democráticos (artículos 20 y 38(1)) de la Grundgesetz, que no eran modificables (artículo 79(3)); por lo tanto, el Tratado de Maastricht debería ser inadmisible. [18] El Tribunal dictó sentencia el 12 de octubre de 1993, en la que declaró que el Tratado de Maastricht era compatible con la Grundgesetz, pero dispuso que la Unión Europea no podía dotarse de más poderes sin la aprobación del Bundestag. [17] El Tribunal también confirmó su sentencia Solange II, en la que aceptaba la supremacía de las decisiones del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas , pero conservaba el poder de revisar el derecho comunitario secundario para garantizar la protección de los derechos fundamentales en estrecha cooperación con el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas. [18] Alemania fue el último Estado miembro en ratificar el tratado, que entró en vigor el 1 de noviembre de 1993.
Desde la creación de la Comunidad Económica Europea en 1957, los integracionistas sostuvieron que la libre circulación de trabajadores era el corolario lógico de la libre circulación de capitales, bienes y servicios y parte integrante del establecimiento de un mercado europeo común (y más tarde único). Con el tiempo, se impuso la tensión entre el trabajador transferido como "unidad móvil de producción" que contribuía al éxito del mercado único y la realidad de los migrantes comunitarios como individuos que buscaban ejercer "un derecho personal" a vivir y trabajar en otro Estado para su propio bienestar y el de sus familias. [19] El Tratado se basó en la sugerencia cada vez más extendida de que existía una base comunitaria para los derechos de ciudadanía.
El Tratado establece que «será ciudadano de la Unión toda persona que ostente la nacionalidad de un Estado miembro» [20] . Esta ciudadanía común y paralela otorga a los inmigrantes de los Estados miembros no sólo el derecho civil a establecerse y trabajar, sino también, y por primera vez, derechos políticos. En un nuevo país de residencia de la UE, los nacionales de los Estados miembros tienen derecho a votar y a presentarse como candidatos en las elecciones locales y europeas. El Tratado no resuelve la cuestión de su acceso a los derechos sociales. Continúa el debate político sobre quién debe tener acceso a los servicios públicos y a los sistemas de bienestar financiados mediante impuestos [21] .
El presidente francés François Mitterrand se vio obligado a abandonar la pieza central de su programa socialista en 1983, una reflación generadora de empleo , [22] debido a la especulación contra el franco . Desde entonces, Mitterrand se había comprometido a atraer a Alemania a una asociación monetaria. Después de la caída del Muro de Berlín a fines de 1989, Alemania buscó la reunificación. Francia, el Reino Unido y el resto de Europa expresaron sus preocupaciones sobre la reunificación. Cuando el canciller alemán Helmut Kohl solicitó la reunificación en 1990, Mitterrand solo la aceptaría en el caso de que Alemania abandonara el marco alemán y adoptara una moneda común. [23] Sin consultar a Karl Otto Pöhl , presidente del Bundesbank , Kohl aceptó el trato. [24] A pesar de esta victoria para Francia, se percibió ampliamente que el costo de la cooperación alemana era el dictado alemán de las reglas para una moneda única. [25] El Bundesbank había señalado que el éxito económico de Alemania vendría antes de ser "un buen europeo". [26]
En el Reino Unido, la rebelión de Maastricht se basó en la experiencia del Miércoles Negro . El 16 de septiembre de 1992, el gobierno británico se vio obligado a retirar la libra esterlina del Mecanismo Europeo de Tipos de Cambio (MEC), después de un intento fallido y costoso de mantener la libra por encima de su límite de tipo de cambio obligatorio . La salida de la libra del MEC fue el fracaso definitorio del gobierno de John Major; un enorme impulso al euroescepticismo; y enriqueció a operadores de divisas como George Soros. [27] El MEC fue la pieza central del Sistema Monetario Europeo (SME), establecido de forma voluntaria en 1978 para reducir la "barrera" que la volatilidad del tipo de cambio presentaba para el comercio intracomunitario (y para la gestión de los pagos en el marco de la Política Agrícola Común ).
Gran Bretaña se había adherido al MTC en 1990 como muestra del compromiso del gobierno de controlar la inflación (que en ese entonces era tres veces superior a la de Alemania). [28] Desde principios de 1990, los altos tipos de interés alemanes, fijados por el Bundesbank para contrarrestar el impacto inflacionario del gasto en la reunificación alemana , causaron una tensión significativa en todo el MTC. En el momento de los debates sobre sus propias ratificaciones, Francia y Dinamarca también se encontraban bajo presión en los mercados de divisas, y sus monedas se negociaban cerca del límite inferior de sus bandas del MTC. [29]
Habiendo "resuelto lograr el fortalecimiento y la convergencia y establecer una unión económica y monetaria que incluya,... una moneda única y estable", [30] el Tratado dispuso que "los Estados miembros considerarán sus políticas económicas como un asunto de interés común", y que las obligaciones asumidas deberían ser un asunto de "vigilancia mutua". [31] Comúnmente conocidas como los criterios de Maastricht, [32] [33] estas obligaciones representaban los umbrales de desempeño para que los Estados miembros progresaran hacia la tercera etapa de la Unión Económica y Monetaria Europea (UEM), la adopción de la moneda común (designada en la Cumbre Europea de Madrid de 1995 como el euro ). [34]
Los cuatro "criterios de convergencia", detallados en los protocolos adjuntos [35] [36], imponen el control de la inflación, la deuda pública y el déficit público, la estabilidad del tipo de cambio y los tipos de interés internos. Con un margen de maniobra limitado concedido en circunstancias excepcionales, las obligaciones son mantener:
1. Una tasa de inflación que no sea más de 1,5 puntos porcentuales superior a la media de los tres Estados miembros con mejores resultados (inflación más baja);
2. una "posición presupuestaria" que evite déficits públicos "excesivos", definidos en proporciones respecto del producto interno bruto (PIB) superiores al 3% para los déficits anuales y al 60% para la deuda pública bruta ;
3. el tipo de cambio de la moneda nacional dentro de los márgenes normales de fluctuación del mecanismo de tipo de cambio del Sistema Monetario Europeo, sin tensiones graves al menos durante los dos últimos años; y
4. tipos de interés nominales a largo plazo no más de 2 puntos porcentuales superiores a los de los tres Estados miembros con menor inflación.
Estos criterios, a su vez, determinaron el mandato del Sistema Europeo de Bancos Centrales , que comprende los bancos centrales nacionales, pero que incluye al futuro Banco Central Europeo, que emitirá la moneda . Tal como lo prevé el Tratado, [37] el BCE reemplazó a su Instituto Monetario Europeo en la sombra el 1 de junio de 1998 y comenzó a ejercer sus plenos poderes con la introducción del euro el 1 de enero de 1999. [38]
El Tratado consagra el sistema bancario central de la UE a la estabilidad de precios y le otorga "un grado de independencia respecto de los funcionarios electos" mayor incluso "que el de su supuesto modelo, el Bundesbank alemán ". [39] Mientras que el Bundesbank, en virtud del artículo 12 de su constitución, está "obligado a apoyar la política económica general del Gobierno Federal [alemán]", la obligación del BCE de "apoyar las políticas económicas generales de la Comunidad" se entiende "sin perjuicio" de la estabilidad de precios, el "objetivo primordial" del Banco. Está además condicionada por el entendimiento expreso de que "ni el BCE, ni un banco central nacional, ni ningún miembro de sus órganos decisorios solicitarán ni aceptarán instrucciones de instituciones u organismos comunitarios, de ningún gobierno de un Estado miembro ni de ningún otro organismo". [40]
El Tratado, que parece excluir aún más cualquier posibilidad de que el sistema bancario de moneda única se utilice para regular los mercados financieros europeos en apoyo de políticas potencialmente inflacionarias, prohíbe expresamente al BCE o a cualquier banco central de un Estado miembro conceder "facilidades de sobregiro o cualquier otro tipo de facilidad de crédito" a "instituciones u organismos comunitarios, gobiernos centrales, autoridades regionales, locales u otras autoridades públicas, otros organismos de derecho público o empresas públicas de los Estados miembros", o comprarles instrumentos de deuda. [41]
Los críticos consideraron que, al limitar el papel del futuro BCE y del euro en las políticas reflacionarias nacionales o coordinadas por la Unión, Maastricht afirmaba lo que a fines de los años 1980 era la ortodoxia general de la política económica dentro de la Comunidad. Esto se ha descrito como un " keynesianismo inverso ": la política macroeconómica no debía garantizar un nivel de demanda de pleno empleo, sino, mediante el control restrictivo del crecimiento monetario y del gasto público, mantener la estabilidad de los precios y del mercado financiero; la política microeconómica no debía diseñar controles de los ingresos y los precios en apoyo de la expansión fiscal, sino fomentar la creación de empleo reduciendo las barreras a los costos laborales más bajos. [39] El compromiso con la unión monetaria y los criterios de convergencia negaron a los estados miembros el recurso a la deflación monetaria para aliviar las restricciones de la balanza de pagos sobre el gasto interno, y dejaron la "flexibilidad" del mercado laboral como el principal medio para hacer frente a los shocks económicos asimétricos. [42]
Estas restricciones se convirtieron en el foco de escrutinio político y protesta pública en la crisis de deuda europea del nuevo siglo . A partir de 2009, con Grecia , los gobiernos de varios países de la zona del euro (Portugal, Irlanda, España y Chipre ) se declararon incapaces de pagar o refinanciar su deuda pública o de rescatar a los bancos sobreendeudados sin la ayuda de terceros. La " austeridad " que tuvieron que imponer posteriormente como condición para la ayuda de Alemania y otros de sus socios de la UE con superávit comercial, dio lugar a demandas de nuevos acuerdos para gestionar mejor los desequilibrios de pago entre los estados miembros y aliviar la carga del ajuste sobre los hogares dependientes de los salarios y las prestaciones. El ministro de finanzas griego, Yanis Varoufakis, atribuyó a los criterios de Maastricht la creación de una unión de la deflación y el desempleo. [43]
El ministro de Finanzas alemán, Wolfgang Schäuble, se opuso a los criterios de Maastricht y sostuvo que "la vieja forma de estimular el crecimiento no funcionará". Existe un verdadero "riesgo moral" en permitir que los Estados miembros acumulen mayores deudas dentro de la eurozona, mayores deudas que, en última instancia, no tienen relación con un mayor crecimiento. Los criterios de Maastricht, insistió, eran correctos al poner la responsabilidad del crecimiento en "la competitividad, las reformas estructurales, la inversión y la financiación sostenible". [44]
Junto con la Comunidad Europea, la cooperación propuesta en el Tratado de Maastricht en política exterior y de seguridad y en justicia y asuntos de interior se caracterizó en los comentarios oficiales como el segundo y tercer "pilar" de la Unión. [45] Sin embargo, el Tratado no propuso desviaciones significativas en estas áreas. La coordinación en política exterior y de seguridad se había llevado a cabo desde principios de la década de 1970 bajo el nombre de Cooperación Política Europea (CPE), que se había incluido por primera vez en los tratados mediante el Acta Única Europea de 1987. La cooperación en materia de aplicación de la ley, justicia penal , asilo, inmigración y otros asuntos judiciales se estaba llevando a cabo en virtud del Acuerdo y Convenio de Schengen de 1990.
Las nuevas disposiciones instaron a los gobiernos a "informarse y consultarse entre sí en el Consejo de Ministros", [46] pero por lo demás continuaron la cooperación sobre la base del enlace intergubernamental fuera de la CE y sus instituciones. La Unión Europea Occidental , un club moribundo hasta hace poco dentro de la OTAN , es descrita como "una parte integral del desarrollo de la Unión", y se le pidió que ayudara a "elaborar e implementar decisiones y acciones de la Unión que tengan implicaciones de defensa". [47] Sin embargo, está claro que nada debe interpretarse como una restricción sistemática de las políticas exteriores o de defensa de los Estados miembros individuales. "A falta de una decisión del Consejo", que requeriría unanimidad, un Estado miembro es libre de tomar las medidas que considere "necesarias". [48] Esto, en parte, fue una concesión al Reino Unido que siguió insistiendo en la suficiencia de la alianza del Atlántico Norte (apoyado por los Estados miembros no alineados, Irlanda y Austria , en la cumbre de Amsterdam de 1997, el Reino Unido impidió una fusión de la UEO y la UE), [49] [50]
Como presunción implícita, la subsidiariedad puede haber sido considerada como un freno al desarrollo supranacional de la CEE. Pero al convertirla en un principio constitucional explícito, el Tratado de Maastricht abrió "debates sobre si esto fortalecía a los estados, regiones o gobiernos locales frente a la UE o viceversa". [51] La subsidiariedad puede leerse como un principio federalizador. Para cada iniciativa plantea la cuestión de si la política nacional o comunitaria es el medio más eficaz, y eleva la simple utilidad por encima de cualquier deferencia al sentimiento nacional o local, aunque con la presunción de que se tomarán medidas a nivel europeo sólo cuando los esfuerzos nacionales no puedan lograr el objetivo en cuestión.
Los escépticos señalan que el Tratado no ofrece una definición jurídicamente viable de la subsidiariedad, sino que más bien contiene "una serie de indicaciones provisionales para la acción comunitaria en un documento lleno de conceptos imprecisos: 'suficientemente', 'mejor logrado', 'lo que es necesario', 'para alcanzar los objetivos', nociones subjetivas que dejan el camino abierto a la interpretación o a desarrollos prácticos". [52] Jacques Santer, Primer Ministro de Luxemburgo, reconoció que el consenso en torno al principio de subsidiariedad había sido posible sólo porque "oculta diferentes interpretaciones". [53]
El Tratado de 1992 puede haber introducido un principio constitucional más importante en su promoción de la "codecisión". Introdujo procedimientos que convertían al Parlamento Europeo en "colegislador con el Consejo de Ministros" y que desde entonces se han desarrollado y ampliado a casi todos los ámbitos en los que el Consejo decide sobre la legislación mediante votación por mayoría cualificada. Los "cimientos de la codecisión en el Tratado de Maastricht" han dado lugar a formas de conciliar las diferencias entre el Parlamento y el Consejo, formalmente a través de un "procedimiento de conciliación" y de manera informal a través de "diálogos tripartitos" que implican negociaciones entre el Parlamento Europeo, el Consejo y la Comisión, que se han convertido en algo habitual en la mayoría de los procedimientos legislativos. [51]
Al crear la Unión Europea, el Tratado de Maastricht modificó los tratados que habían creado las Comunidades Europeas en la década de 1950. Tras la adhesión a la UE de Austria, Finlandia y Suecia, fue modificado a su vez por los tratados de Ámsterdam (1997) y Niza (2001). Tras la adhesión de otros doce Estados, diez del antiguo bloque del Este (Bulgaria, la República Checa, Estonia, Hungría, Letonia, Lituania, Polonia, Rumania, Eslovaquia y Eslovenia), además de Chipre y Malta, y un Tratado sobre una Constitución Europea abortado , el Tratado de la Unión Europea y el Tratado constitutivo de la Comunidad Europea (TCE) fueron revisados de forma más exhaustiva. El Tratado de Lisboa de 2007 vuelve a modificar ambos y cambia el nombre del TCE por el de Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE).
Desde el final de la Segunda Guerra Mundial , los países europeos soberanos han firmado tratados y, de ese modo, han cooperado y armonizado políticas (o han puesto en común su soberanía ) en un número cada vez mayor de áreas, en el marco del proyecto de integración europea o la construcción de Europa ( en francés : la construction européenne ). La siguiente cronología describe el inicio legal de la Unión Europea (UE), el marco principal para esta unificación. La UE heredó muchas de sus responsabilidades actuales de las Comunidades Europeas (CE), que se fundaron en la década de 1950 en el espíritu de la Declaración Schuman .
{{cite journal}}: Enlace externo en |via={{cite magazine}}: Requiere citar revista |magazine=( ayuda ){{cite magazine}}: Cite magazine requiere |magazine=( ayuda ) ; Böll, Sven; Reiermann, cristiano; Sauga, Michael; Wiegrefe, Klaus (8 de mayo de 2012). "Operación Autoengaño: nuevos documentos arrojan luz sobre los defectos de nacimiento del euro". spiegel.de . El Spiegel .
Obras relacionadas con Versión consolidada del Tratado de la Unión Europea en Wikisource