Canadá (AG) v Ontario (AG) [1937] UKPC 6, [1937] AC 326, también conocido como la Referencia de los Convenios Laborales , es una decisión histórica del Comité Judicial del Consejo Privado sobre la naturaleza distinta de la jurisdicción federal y provincial en el federalismo canadiense .
Como parte de la Ley de la América del Norte Británica de 1867 , se le otorgó al Parlamento de Canadá el poder de implementar ciertos tratados:
132. El Parlamento y el Gobierno de Canadá tendrán todos los poderes necesarios o adecuados para cumplir con las obligaciones de Canadá o de cualquiera de sus provincias, como parte del Imperio Británico, hacia países extranjeros, que surjan de los tratados entre el Imperio y dichos países extranjeros. [1]
Durante la década de 1920, como resultado de la creciente independencia política y diplomática de los diversos Dominios del Imperio, la Declaración Balfour de 1926 declaró que el Reino Unido y los Dominios eran:
Comunidades autónomas dentro del Imperio Británico , iguales en estatus, de ninguna manera subordinadas unas a otras en ningún aspecto de sus asuntos internos o externos, aunque unidas por una lealtad común a la Corona y libremente asociadas como miembros de la Mancomunidad Británica de Naciones .
Cuando Canadá obtuvo posteriormente su independencia plena tras la aprobación del Estatuto de Westminster de 1931 , el artículo 132 no fue modificado para reflejar su cambio de estatus.
Como consecuencia del Tratado de Versalles , se creó la Organización Internacional del Trabajo , de la que Canadá pasó a ser miembro. Entre 1919 y 1928, la OIT adoptó varios convenios, [2] entre ellos:
Su ratificación e implementación no se llevaron a cabo, luego de una referencia de 1925 a la Corte Suprema de Canadá que declaró que sólo las legislaturas provinciales tenían competencia para hacerlo con las dos primeras convenciones, excepto con respecto a los funcionarios y trabajadores federales en aquellas partes de Canadá que no están dentro de los límites de una provincia. [3] La decisión en ese fallo fue unánime. [4]
En 1935, el Parlamento de Canadá ratificó las convenciones y posteriormente aprobó:
Este cambio de posición siguió a la decisión del Consejo Privado en la Referencia Aeronáutica , [8] que declaró:
También puede haber casos en que el Dominio tenga derecho a hablar en nombre de todos, y esto no debido a ninguna interpretación judicial de los arts. 91 y 92, sino en virtud de los términos claros del art. 132, en que Canadá en su conjunto, habiendo asumido una obligación, recibe el poder necesario y adecuado para cumplir con dicha obligación. [9]
Como se debatió si el Parlamento tenía competencia para aprobar estas leyes, se remitieron cuestiones a la Corte Suprema para determinar en qué medida o en qué particular cada una de ellas era ultra vires .
El tribunal estuvo dividido equitativamente, 3-3, en cada una de las cuestiones.
El Presidente del Tribunal Supremo Duff , al sostener que todas las leyes eran intra vires , ya que las convenciones surgieron del Tratado de Versalles, dijo:
De dos consideraciones principales se desprende la conclusión de que la autoridad legislativa en materia de acuerdos internacionales corresponde, en lo que respecta a Canadá, exclusivamente al Parlamento del Canadá.
En primer lugar, en virtud de la sección 132 de la Ley de la América del Norte Británica , la jurisdicción, legislativa y ejecutiva, con el propósito de dar efecto a cualquier obligación de tratado impuesta a Canadá, o a cualquiera de las provincias de Canadá, en virtud de un tratado entre el Imperio Británico y un país extranjero, está encomendada al Parlamento y al Gobierno de Canadá. Esta jurisdicción del Dominio, sostuvo el Consejo Privado, en el caso de la Aeronáutica y en el caso de la Radio es exclusiva; y en consecuencia, en virtud de la Ley de la América del Norte Británica , las provincias no tienen poder y nunca tuvieron poder para legislar con el propósito de dar efecto a un acuerdo internacional: eso, como tema de legislación, está excluido de la jurisdicción prevista por la sección 92.
En segundo lugar, como resultado de la evolución constitucional de los últimos treinta años (y más particularmente de los últimos veinte años), Canadá ha adquirido el carácter de una entidad internacional, es decir, ha sido reconocido por Su Majestad el Rey, por las demás naciones de la Mancomunidad Británica de Naciones y por las naciones del mundo como poseedor de un carácter que le permite celebrar, en su propio nombre, acuerdos internacionales y contraer obligaciones en virtud de dichos acuerdos. Estos acuerdos pueden adoptar diversas formas. Pueden adoptar la forma de tratados, en sentido estricto, entre jefes de Estado, en los que Su Majestad el Rey es formalmente parte. Pueden adoptar, entre otras , la forma de acuerdos entre gobiernos, en los que Su Majestad no aparece formalmente, siendo Canadá representado por el Gobernador General en Consejo o por un delegado o delegados autorizados directamente por él. Cualquiera que sea la forma del acuerdo, ahora está establecido que, en lo que respecta a Canadá, es el Gobierno canadiense, actuando bajo su propia responsabilidad ante el Parlamento de Canadá, el que se ocupa del asunto. Si el contrato internacional reviste la forma de un tratado entre jefes de Estado, Su Majestad actúa, en lo que respecta a Canadá, siguiendo el consejo de su Gobierno canadiense.
Necesariamente, en virtud de los principios fundamentales de nuestra Constitución, el Gobierno canadiense, en el ejercicio de estas funciones, está bajo el control del Parlamento. El Parlamento tiene plenos poderes para determinar, por ley, las condiciones en las que se pueden celebrar acuerdos internacionales y para disponer su aplicación. El hecho de que esta autoridad sea exclusiva parecería desprenderse inevitablemente de las circunstancias de que los vicegobernadores de las provincias no representan de ninguna manera a Su Majestad en los asuntos externos y de que los gobiernos provinciales no se ocupan de tales asuntos: el efecto de las dos decisiones comunicadas en los casos de apelación de 1932 es que, en todos estos asuntos, la autoridad del Parlamento no es simplemente suprema, sino exclusiva. [10]
En su opinión disidente, el Juez Rinfret (como se le conocía entonces) argumentó que las convenciones eran independientes y no surgieron como consecuencia del Tratado, que la Referencia de 1925 era vinculante y que, además, no habían sido debidamente ratificadas en absoluto, declarando:
La facultad de concertar tratados es prerrogativa de la Corona. En la práctica, se ejerce por recomendación de los asesores de la Corona.
En Canadá, la práctica de celebrar convenios internacionales por intermedio del Gobernador en Consejo se ha extendido gradualmente. Parecería directamente contrario a la intención de la Ley de la América del Norte Británica que el Rey o el Gobernador General celebren un acuerdo internacional que trate de asuntos asignados exclusivamente a la jurisdicción de las provincias únicamente por recomendación de los Ministros federales, quienes, ya sea por sí mismos o incluso por intermedio del Parlamento del Dominio, tienen prohibido por la Constitución asumir jurisdicción sobre esos asuntos.
Me gustaría concluir con las palabras de Lord Watson , en el caso Maritime Bank : [11]
- El objeto de la ley no era unir las provincias en una sola ni subordinar los gobiernos provinciales a una autoridad central, sino crear un gobierno federal en el que todas estuvieran representadas, encargado de la administración exclusiva de los asuntos en los que tuvieran un interés común, y conservando cada provincia su independencia y autonomía.
De todo lo que he dicho se desprende que, en mi opinión, los proyectos de convención en que se basa la legislación que ahora se nos presenta no han sido ratificados de manera adecuada y competente, y que no podrían ser ratificados sin el consentimiento de la legislatura de cada provincia, tanto en virtud de la Ley de la América del Norte Británica como de la interpretación correcta del artículo 405 del Tratado de Versalles; y que, por esa razón, las leyes que ahora se nos presentan son ultra vires del Parlamento de Canadá. [12]
La Junta sostuvo que todas las leyes eran ultra vires . En su fallo, Lord Atkin sostuvo:
Aunque el Estatuto de Westminster de 1931 había otorgado a Canadá plena independencia en la gestión de sus asuntos exteriores, la Sala sostuvo que el artículo 132 no había evolucionado para tenerlo en cuenta. Como se señala al final de la sentencia,
No debe pensarse que el resultado de esta decisión es que Canadá es incompetente para legislar en cumplimiento de las obligaciones del tratado. En conjunto, con sus poderes legislativos, tanto los del Dominio como los de las provincias, Canadá está plenamente equipado. Pero los poderes legislativos siguen estando distribuidos y, si en el ejercicio de sus nuevas funciones derivadas de su nuevo estatus internacional contrae obligaciones, éstas deben ser atendidas, en lo que respecta a la legislación cuando se refiere a clases de temas provinciales, por la totalidad de los poderes, es decir, mediante la cooperación entre el Dominio y las provincias. Aunque el barco del Estado navega ahora hacia grandes aventuras y en aguas extranjeras, todavía conserva los compartimentos estancos que son una parte esencial de su estructura original.
El alcance de la jurisdicción federal en materia de relaciones laborales, tal como se determinó en la sentencia de 1925, siguió aplicándose hasta 1955, cuando la sentencia Stevedores Reference [13] determinó que se extendía a todas las obras y empresas comprendidas en su ámbito de aplicación. En esa sentencia, el Juez Abbott declaró:
En la actualidad se reconocen de manera generalizada el derecho de huelga y el derecho de negociación colectiva, y la determinación de cuestiones como las horas de trabajo, las tasas de salarios, las condiciones de trabajo y similares es, en mi opinión, una parte vital de la gestión y el funcionamiento de cualquier empresa comercial o industrial. Siendo así, la facultad de regular dichas cuestiones, en el caso de las empresas que caen dentro de la autoridad legislativa del Parlamento, corresponde al Parlamento y no a las legislaturas provinciales. [14]
La Referencia sirvió para promover el concepto de federalismo dual, donde las provincias podrían actuar como comunidades separadas dentro de una unión política más amplia. [15] Como resultado, los efectos indirectos de una ley aprobada por un nivel de gobierno al otro nivel no son tolerados, y son tratados por los tribunales declarando que la medida es ultra vires , o "interpretada a la baja" de modo que permanezca dentro de la jurisdicción de la legislatura original. [16]
En cuanto a su efecto general sobre la jurisdicción federal y provincial, se ha sugerido que la doctrina de los "compartimentos estancos", generalmente interpretada como que nada se puede añadir ni quitar, puede describirse más apropiadamente como que significa que un capítulo de poder puede abarcar más de lo que abarcaba al comienzo de la Confederación Canadiense en 1867, pero no debe abarcar menos. [17] La Corte Suprema en 2011 resumió su enfoque actual en Referencia re Securities Act :
[56] El Comité Judicial del Consejo Privado, que fue el árbitro final de la Constitución de Canadá hasta 1949, tendió a favorecer un enfoque de poderes exclusivos. Así, en 1937, Lord Atkin describió célebremente los poderes respectivos del Parlamento y las legislaturas provinciales como "compartimentos estancos"... [18] Sin embargo, el Comité Judicial reconoció que determinadas cuestiones podían tener aspectos tanto federales como provinciales y superponerse.... [19] La jurisprudencia del Consejo Privado también reconoció que la Constitución debe ser vista como un " árbol vivo capaz de crecer y expandirse dentro de sus límites naturales"... [20] Esta metáfora ha perdurado como el enfoque preferido en la interpretación constitucional, asegurando "que la Confederación pueda adaptarse a nuevas realidades sociales"... [21]
[57] La Corte Suprema de Canadá, como árbitro final de las disputas constitucionales desde 1949, se inclinó hacia una visión más flexible del federalismo que da cabida a jurisdicciones superpuestas y fomenta la cooperación intergubernamental, un enfoque que puede describirse como la "marea dominante" del federalismo moderno... [22]
La Referencia dejó expresamente sin resolver la cuestión relativa al alcance del poder federal para negociar, firmar y ratificar tratados que se refieren a áreas que caen dentro de la jurisdicción provincial.
Después de 1949, la Corte Suprema tendió a ponerse más del lado del gobierno federal; [23] posteriormente, en 1955, dictaminó que los acuerdos internacionales entre provincias y gobiernos extranjeros sólo se permitían si no implicaban obligaciones de tratados sino meramente acciones legislativas recíprocas o concurrentes. [24]
Esta sentencia ha generado un amplio debate sobre las complicaciones que se introdujeron en la implementación de las obligaciones internacionales posteriores de Canadá, [25] [26] y ha sido condenada por no estar en contacto con las realidades económicas y políticas canadienses. [27] La Corte Suprema de Canadá ha indicado en varios dictámenes que podría estar dispuesta a volver a examinar la cuestión en un caso apropiado. [28]
Una indicación de que esto podría suceder eventualmente apareció en un comentario de Dickson CJ en 1987:
La historia del derecho constitucional canadiense ha permitido una buena cantidad de interacción y, de hecho, superposición entre los poderes federales y provinciales. Es cierto que doctrinas como la inmunidad interjurisdiccional y de la Corona y conceptos como los "compartimentos estancos" limitan el alcance de esa interacción, pero hay que reconocer que estas doctrinas y conceptos no han sido la corriente dominante de las doctrinas constitucionales, sino que han sido una corriente de resaca contra la fuerte atracción de la esencia y la sustancia , la doctrina del aspecto y, en los últimos años, un enfoque muy moderado de las cuestiones de concurrencia y supremacía . [22]