La capacidad fiscal es la capacidad del Estado para extraer ingresos para proporcionar bienes públicos y llevar a cabo otras funciones del Estado, dada una estructura contable administrativa y fiscal. [1] En economía y ciencias políticas , la capacidad fiscal puede denominarse capacidad tributaria , capacidad extractiva o poder de gravar, ya que los impuestos son una fuente principal de ingresos públicos. No obstante, aunque los ingresos tributarios son esenciales para la capacidad fiscal, los impuestos pueden no ser la única fuente de ingresos del gobierno. Otras fuentes de ingresos incluyen la ayuda exterior y los recursos naturales . [2] [3]
Además de la cantidad de ingresos públicos que extrae el estado, la capacidad fiscal es la inversión del estado en "estructuras estatales, incluido el seguimiento, la administración y el cumplimiento a través de cosas como la capacitación de inspectores fiscales y la gestión eficiente del servicio tributario". [2] Cuando las inversiones en estas estructuras fiscales administrativas o burocráticas son específicas del poder del Estado para extraer recursos, la capacidad fiscal está además relacionada con un concepto más amplio de capacidad estatal . Finalmente, dado que los bienes públicos financiados por la capacidad fiscal incluyen el desarrollo de infraestructura, la salud, la educación, el ejército y el seguro social, la capacidad fiscal de un estado es esencial para su crecimiento económico , desarrollo y construcción estatal . [4] [5]
La capacidad fiscal es la capacidad del gobierno para recaudar ingresos y con frecuencia se mide como la proporción del producto interno bruto generada por los ingresos tributarios. [2] [4] En general, los países desarrollados más ricos tienen administraciones tributarias más grandes y fuertes y recaudan más dinero a través de ingresos tributarios que los países en desarrollo más pobres. [2] Así pues, cuanto más ingresos recauda un gobierno, mayor es su capacidad fiscal. [2] Sin embargo, la capacidad fiscal se mide no sólo por el nivel de ingresos fiscales que un estado es capaz de recaudar, sino también por la capacidad de la administración tributaria para hacer cumplir las políticas fiscales.
Besley y Persson (2012) presentan una lista de "hechos estilizados" que describen la evolución y los patrones de la capacidad fiscal. [2] Estos hechos son patrones identificados a partir de un análisis de datos transversales y de series temporales de 73 países desde 1800:
La capacidad fiscal cambia de un estado a otro, no sólo en la cantidad de ingresos fiscales que cada estado es capaz de extraer sino también en la forma en que se extraen los ingresos. Específicamente, diferentes tipos de impuestos se consideran más eficientes económicamente y, en consecuencia, más ideales que otros. Puede encontrar más información sobre tipos de impuestos y eficiencia económica en la página de Impuestos . Por lo tanto, la fortaleza de la capacidad fiscal de un estado está determinada no sólo por la cantidad de ingresos recaudados, sino también influenciada por la eficiencia de su estructura tributaria.
Por ejemplo, la teoría de la tributación óptima establece que la estructura tributaria ideal maximiza la eficiencia; Los impuestos ineficientes incluyen el impuesto sobre la renta de las empresas, los aranceles y el señoreaje , mientras que los impuestos eficientes incluyen los impuestos sobre la renta y los impuestos al consumo, como el impuesto al valor agregado . Como tal, los países desarrollados más ricos y los estados con una fuerte capacidad fiscal tienden a depender de estos tipos de impuestos eficientes, mientras que ocurre lo contrario en el caso de los países en desarrollo más pobres. [2] [4]
Los países más pobres tienden a depender de tipos de impuestos menos eficientes y, en consecuencia, tienen capacidades fiscales más débiles. [2] [4] Del mismo modo, los países en desarrollo con capacidades fiscales débiles tienen más probabilidades de no poder proporcionar bienes públicos . [5] La literatura de ciencias sociales sobre la capacidad fiscal y el desarrollo económico apunta, en parte, a resolver este enigma de por qué los países en desarrollo no pueden fortalecer la capacidad fiscal simplemente aumentando el uso de tipos de impuestos eficientes y reduciendo el uso de tipos de impuestos ineficientes. [1] [4] [6]
La baja capacidad fiscal suele ser consecuencia de condiciones políticas, sociales y económicas subdesarrolladas en un estado. En primer lugar, como los países difieren en sus inversiones en el ejército, la educación pública, la infraestructura (etc.), las diferentes estructuras tributarias pueden reflejar distintas preferencias por bienes privados versus públicos y redistribución . [4] En segundo lugar, una estructura tributaria ineficiente y una capacidad fiscal débil indican la presencia de evasión fiscal , una relación que se examina más detalladamente en la sección siguiente sobre la economía informal. En general, los tipos de impuestos favorables se correlacionan con una mayor capacidad fiscal porque imponen menos costos de eficiencia económica , pero también fomentan una recaudación de impuestos más eficiente al minimizar la evasión fiscal .
Cuando la capacidad fiscal es débil, los gobiernos no pueden monitorear ni gravar a toda la población. La economía informal es la parte de la economía que no es supervisada por el gobierno. Existe cuando la población en general puede evadir impuestos fácilmente debido a factores como la baja moral fiscal, la mala calidad de la gobernanza y recursos insuficientes para administraciones tributarias grandes y de calidad como la del Servicio de Impuestos Internos de Estados Unidos . Asimismo, las economías informales tienen una mayor presencia en los países en desarrollo. En 2000, Friedrich Schneider y Dominik Enste estimaron que el tamaño de "la economía informal en promedio es sólo alrededor del 15% del PIB entre los países de la OCDE... Sin embargo, entre los estados en desarrollo, el tamaño medio de la economía informal que reportan es del 37% del PIB, que van desde el 13% del PIB en Hong Kong y Singapur hasta el 71% en Tailandia y el 76% en Nigeria". [4] [7] Las economías informales también explican por qué los países en desarrollo no pueden simplemente aumentar las tasas impositivas, como en sus contrapartes más desarrolladas, para lograr un PIB más alto o financiar más bienes públicos. [4]
Cuando se aumentan los impuestos, la gente tiene un incentivo para pasar del sector formal sujeto a impuestos al sector informal no gravado para evitar pagar tasas impositivas más altas. [2] [4] Los estados con regiones culturalmente no acostumbradas a la idea de recaudación de impuestos tienen una moral fiscal baja y es aún más probable que eludan el intento del estado de imponer impuestos. [6] Por lo tanto, el cumplimiento depende del entorno social y político del Estado, [6] así como de la capacidad de las administraciones para hacer cumplir el cumplimiento. [5] En los estados más pobres con baja capacidad administrativa, la presencia de grandes economías informales puede significar que es fácil para las personas evadir impuestos si se aumentan los impuestos. [4]
Como solución a la evasión fiscal, los gobiernos con menor capacidad administrativa y tecnológica imponen impuestos menos eficientes pero más fáciles de controlar. Por ejemplo, es difícil rastrear los ingresos de cada individuo dentro de la población para recaudar impuestos sobre la renta, o las ventas de cada bien y servicio para recaudar impuestos al consumo. Comparativamente, es mucho más fácil imponer un impuesto de importación/exportación en puntos de control específicos a lo largo de la frontera. Los aranceles son más fáciles de recaudar porque requieren menos recursos tecnológicos o administrativos y no necesariamente dependen de una fuerte cultura de cumplimiento tributario. [2] Además, Emran y Stiglitz (2005) sostienen que agregar "aranceles puede proporcionar una fuente de ingresos fiscales menos distorsionante" porque puede alentar la evasión fiscal menos que, por ejemplo, aumentar los impuestos sobre la renta. [4] [8] En otras palabras, si ciertos tipos de impuestos incentivan a la población general a pasar a una economía informal fuera del control del gobierno, puede ser mejor para el gobierno exigir tipos de impuestos que desalienten la evasión fiscal. a pesar de las eficiencias económicas. Por lo tanto, a pesar de la mayor eficiencia de ciertos tipos de impuestos en comparación con otros, los impuestos tradicionalmente considerados ineficientes pueden lograr mejor los objetivos fiscales en presencia de economías informales.
En general, los estados con baja capacidad fiscal tienden a utilizar tipos de impuestos ineficientes cuando hay grandes economías informales y si no tienen la capacidad administrativa para respaldar la recaudación de impuestos eficientes.
Besley y Persson han desarrollado varios modelos económicos para comprender mejor el incumplimiento y por qué los países en desarrollo no pueden aumentar su capacidad fiscal simplemente aumentando los impuestos. [2] [9] Centrándose en los impuestos sobre la renta y el consumo, el modelo general de Besley y Persson (2012) demuestra que los ciudadanos siempre tienen el incentivo para evadir impuestos, y solo elegirán no evadirlos si el costo de la evasión (es decir, un impuesto penalización) es demasiado alta. [2] Este costo depende de la capacidad del gobierno para monitorear a los individuos y las ventas y hacer cumplir las sanciones, una capacidad administrativa que requiere un historial de decisiones de inversión para mejorar la administración tributaria. En otras palabras, el hecho de que los ciudadanos decidan o no participar hoy en la economía informal depende en gran medida de las condiciones y decisiones tomadas por los responsables de las políticas del pasado. Si los ciudadanos tienen más probabilidades de participar en la economía informal, entonces el Estado no puede mejorar la capacidad fiscal simplemente aumentando los impuestos si no tiene una historia política, legal y fiscal que haya respaldado ese poder estatal.
En comparación con el estudio a nivel individual de Besley y Persson, Gordon y Li (2009) se centran en el papel de las empresas y el sector financiero en los países desarrollados versus los países en desarrollo. [2] Modelan la participación de las empresas en el sector financiero (donde Gordon y Li se refieren específicamente a la participación en el sector financiero como el uso de bancos) como participación en el sector formal; suponen que las autoridades tributarias pueden monitorear los registros bancarios, de modo que la participación masiva en el sector financiero le otorga al estado información y, del mismo modo, el poder de imponer impuestos. Gordon y Li (2009) demuestran que debido a que el sector financiero es importante en los países desarrollados, las empresas optarán por utilizar los bancos y no evadir impuestos. Comparativamente, el sector financiero puede ser más débil en los países en desarrollo y las empresas pueden tener menos incentivos para utilizar el sistema bancario y, en cambio, optar por utilizar efectivo. En este sentido, Gordon y Li (2009) concluyen que "a medida que el sector financiero mejore en eficacia, más empresas se verán atraídas a utilizarlo a pesar de las implicaciones fiscales que ello conlleva". [4]
La capacidad fiscal y la estructura tributaria dependen inmensamente de la fortaleza y las capacidades de la propia administración tributaria. Sin embargo, las administraciones tributarias son complejas y requieren una gran cantidad de recursos que no todos los estados pueden permitirse. [6] En "Administrative Dimensions of Tax Reform", Richard Bird explica que la fortaleza de una administración tributaria está determinada por la cantidad de personal capacitado, una infraestructura adecuada (incluyendo tecnología y sistemas informáticos modernos), así como un "sistema de información" que funcione. ". [6] Este sistema de información determina qué bienes y actividades están sujetos a tributación (la base imponible), así como también identifica, clasifica y monitorea a los contribuyentes. Además, facilita la recopilación de información de cada individuo, terceros y otras fuentes dentro de la administración tributaria. Además, también debería existir un sistema de recompensas y sanciones para hacer cumplir el cumplimiento tributario. Y, por último, debe haber un sistema para reparar agravios y quejas en caso de que el sistema falle, e identificar y abordar los errores en el sistema tributario antes de que ocurran. [6]
Como organismo de seguimiento, las administraciones tributarias tienen como objetivo hacer cumplir las normas y disuadir la evasión fiscal. [4] [6] Por ejemplo, el Servicio de Impuestos Internos es un ejemplo de una administración tributaria sólida, ya que tiene una gran cantidad de empleados y, por lo tanto, puede monitorear más fácilmente a cada individuo en los EE. UU. Por otro lado, cuando los países más pobres carecen de personal tributario, las autoridades pueden cambiar sus políticas tributarias para reflejar esta menor capacidad administrativa. [2] Como se explicó anteriormente en la sección sobre la economía informal, los estados con administraciones tributarias de baja calidad pueden depender de un impuesto ineficiente como un impuesto fronterizo, ya que monitorear la frontera es más fácil que monitorear a cada individuo o transacción dentro del estado. [4]
En la práctica, recaudar una gran cantidad de ingresos tributarios sin el uso de impuestos ineficientes se vuelve complicado en presencia de evasión fiscal. Por lo tanto, el objetivo de una administración tributaria no es simplemente maximizar los ingresos y la eficiencia económica, sino también monitorear a los pueblos de un estado y facilitar el cumplimiento tributario. [6]
La historia económica destaca la importancia de comprender la historia y el desarrollo de la recaudación de ingresos en la evolución del estado premoderno al estado moderno , y avanzó en la comprensión de las diferencias fiscales entre los países desarrollados y en desarrollo. [5] [9] En particular, la teoría de las ciencias sociales no sólo destaca el papel de la estructura tributaria y la capacidad administrativa, sino también los motivos que tienen los diferentes actores al desarrollar la capacidad fiscal. [2]
Para los modelos económicos y las teorías históricas sobre la capacidad fiscal, como las de Besley y Persson, Charles Tilly , Gordon y Li, James C. Scott et al., son cruciales los diferentes actores que crean y dan forma al desarrollo fiscal, y también al estatal. [2] [4] [10] En términos generales, gran parte de la literatura de ciencias sociales sobre el tema supone que los orígenes de la capacidad fiscal se encuentran en las decisiones, incentivos y limitaciones de diferentes actores interesados que compiten entre sí. [2] [5] Estos agentes compiten por el poder y los recursos.
En " Seeing Like a State ", James Scott, por ejemplo, examina la capacidad fiscal como producto de la relación competitiva entre los agentes estatales y la población en general. [11] Además de los actores políticos que recaudan ingresos tributarios y construyen administraciones tributarias, los ciudadanos y las élites locales pueden amenazar el suministro de un recurso económico (ingresos tributarios) al estado. Específicamente, si el Estado sufre de una pobre capacidad fiscal –es decir, carece de "tanto la información como el sistema administrativo que le hubieran permitido exigir de sus súbditos un ingreso confiable que estuviera más estrechamente ligado a su capacidad real de pago"-, los ciudadanos Los miembros del Estado pueden migrar o abandonar el Estado, resistir silenciosamente o rebelarse violentamente contra el Estado, o evadir impuestos. [12]
Besley y Persson (2009) demuestran además que a medida que la capacidad fiscal se desarrolla con el tiempo, las decisiones que toman las autoridades actuales dependen de las restricciones legales, políticas y fiscales impuestas por los actores que anteriormente detentaban el poder. [9] North y Weingast (1989), por ejemplo, subrayaron "la importancia de la imposición de restricciones constitucionales después de 1689 para controlar el poder del monarca como condición previa para el éxito posterior del Estado y la economía ingleses". [5] [13] En un resumen de la literatura sobre la capacidad fiscal, Johnson y Koyama (2015) destacan además un acuerdo entre historiadores, en que los momentos decisivos en "la historia constitucional y fiscal de Inglaterra", así como el "importante papel desempeñado por las élites políticas y la formación de partidos políticos" eran esenciales para "otorgar al Estado poderes antes inimaginables para aumentar los impuestos, gastar y pedir prestado" y al mismo tiempo impedir que la corona explotara posteriormente el poder de cobrar impuestos para sí misma. Johnson y Koyama también enfatizan los objetivos de la élite: "No está tan claro de dónde proviene inicialmente el apoyo a estas instituciones [fiscales]. Con frecuencia son las instituciones de orden privado, como alianzas familiares, organizaciones religiosas o comercio informal. redes, que a partir de las bases sobre las cuales eventualmente se construyen las instituciones de orden público [como las administraciones tributarias, los registros de la propiedad o los tribunales] [5] .
Historiadores políticos, como Samuel P. Huntington y Charles Tilly , postulan que la guerra es el principal incentivo para que los estados inviertan en capacidad fiscal. En War Making and State Making as Organised Crime , Tilly modela al gobierno como un actor egoísta y con poder que desea extraer ingresos de su ciudadanía menos poderosa; sin embargo, el Estado también protege a sus ciudadanos de amenazas externas a cambio de los recursos e ingresos que estos proporcionan. Del mismo modo, un gobierno o estado tiene un incentivo para hacer la guerra contra otros estados si cree que tendrá éxito, ya que entonces podrá recaudar más ingresos fiscales de un dominio ampliado. [10]
Tilly define cuatro acciones principales del Estado como "hacer la guerra, hacer el Estado, protección [y] extracción", donde "extracción" es "el medio para llevar a cabo las tres primeras actividades". [10] La "extracción" tiene lugar en todos los niveles del Estado, desde el sistema tributario moderno hasta el Estado premoderno , cuando los individuos saqueaban las aldeas de otros para extraer recursos. Se puede establecer un paralelo con la teoría de Marcus Olson sobre los bandidos errantes y estacionarios , en la que el inicio de la civilización surge del incentivo de un "bandido estacionario" egoísta para capturar y extraer de una aldea durante un período prolongado de tiempo.
Desde las monumentales teorías de Tilly sobre la guerra y la construcción del Estado, sus teorías se han visto reforzadas por datos [2] y extendidas a Estados contemporáneos y no europeos. Herbst, por ejemplo, encuentra que si bien la larga historia de guerra y violencia de Europa condujo a fuertes capacidades fiscales en la actualidad, la mayoría de los estados africanos obtuvieron su independencia sin guerra. [3] Herbst explica primero que la guerra en Europa presionó a los gobiernos "para encontrar fuentes de ingresos nuevas y más regulares" mejorando la capacidad fiscal, incentivó a los ciudadanos "a aceptar un aumento de impuestos... porque una amenaza a su supervivencia abrumará otras preocupaciones que podría tener sobre el aumento de los impuestos", y condujo al nacionalismo, que permitió a los gobiernos ejercer poder y recaudar impuestos con mayor facilidad; Herbst demuestra luego que, en ausencia de guerra, muchos estados africanos han carecido de estos mismos incentivos y, por lo tanto, no han podido aumentar la capacidad fiscal. [3]
No obstante, los estudios también han encontrado que, a pesar de la evidencia en Europa, la relación entre la capacidad fiscal y la guerra no es cierta en América del Sur y África. [5] [14] [15]
Los economistas del desarrollo Besley y Persson y Gordon y Li explican que la capacidad fiscal tiene que ver con un "cambio estructural profundo" que será "conducente a la recaudación de impuestos". [2] Ambos autores enfatizan la importancia del sector formal y las transacciones financieras formales, y específicamente resaltan que el cambio estructural proviene de "hacer que las transacciones sean más visibles para las autoridades tributarias". [2] [4] Asimismo, para desarrollar la capacidad fiscal y crear un estado moderno, el politólogo James C. Scott enfatizó que los agentes estatales deben poder operar y administrar el estado a través de procesos de simplificación, legibilidad y manipulación. [11]
Los principales ejemplos de simplificación, legibilidad y manipulación incluyen la creación de un sistema métrico estándar , en el que unidades de medidas consistentes conducirían a precios legibles y unificarían a las poblaciones para crear un estado homogéneo. [11] Un sistema métrico estándar, explica Scott, sentó las bases para prácticas adicionales como administraciones centralizadas y la creación de códigos tributarios. Además, Scott enfatizó que las prácticas de denominación y mapeo de estados permitían que los estados fueran administrados más fácilmente, estaban "inevitablemente asociados con impuestos y, por lo tanto, despertaron resistencia popular". [11] Considerándolo todo, Scott enfatiza la importancia de la legibilidad y la simplificación para que los estados alcancen la capacidad fiscal, y el papel que desempeña la capacidad fiscal en la construcción del estado a través de los incentivos de la élite.
Él, por ejemplo, cita los fallidos objetivos fiscales de los funcionarios estatales rusos prerrevolucionarios de transformar un sistema de campo abierto en el que los individuos compartían una propiedad común en granjas independientes donde la tierra estaba asociada con individuos u hogares. Esta transformación, explica, ejemplifica los incentivos de los agentes estatales para hacer que la población en general sea "simplificada y legible"; por ejemplo, los funcionarios estatales rusos intentaron crear un mapa catastral que, al igual que una administración tributaria, consiste en agentes administrativos competentes que crean un registro claro, simple y explícito de la propiedad. Sin embargo, los funcionarios estatales no pudieron lograr este régimen "legible" porque el poder del Estado para simplificar el Estado fue superado por la capacidad de la población general de "subvertir, bloquear e incluso derrocar" el intento del Estado de estandarizar a su población. [11]
Así las cosas, Scott destaca que la creación de capacidad fiscal depende de la capacidad de los agentes estatales para simplificar y hacer legible el Estado, así como del poder de la ciudadanía opositora y de las elites locales.