La Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción (CNUCC) es el único tratado multilateral internacional jurídicamente vinculante contra la corrupción . Negociado por los Estados miembros de las Naciones Unidas (ONU), fue adoptado por la Asamblea General de la ONU en octubre de 2003 y entró en vigor en diciembre de 2005. El tratado reconoce la importancia de las medidas preventivas y punitivas, aborda la naturaleza transfronteriza de la corrupción con disposiciones sobre cooperación internacional y sobre la devolución de los beneficios de la corrupción. La Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito (ONUDD) en Viena actúa como Secretaría de la CNUCC. El objetivo de la CNUCC es reducir varios tipos de corrupción que pueden ocurrir a través de las fronteras nacionales, como el tráfico de influencias y el abuso de poder , así como la corrupción en el sector privado , como la malversación de fondos y el lavado de dinero . Otro objetivo de la CNUCC es fortalecer la aplicación de la ley internacional y la cooperación judicial entre los países proporcionando mecanismos legales eficaces para la recuperación internacional de activos .
Se espera que los Estados Partes –países que han ratificado la Convención– cooperen en materia penal y consideren la posibilidad de ayudarse mutuamente en las investigaciones y los procedimientos en materia civil y administrativa relacionados con la corrupción. La Convención también insta a la participación de la sociedad civil y las organizaciones no gubernamentales en los procesos de rendición de cuentas y subraya la importancia del acceso de los ciudadanos a la información.
La Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción fue adoptada por la Asamblea General de las Naciones Unidas el 31 de octubre de 2003 mediante la Resolución 58/4. Se abrió a la firma en Mérida, Yucatán , México, del 9 al 11 de diciembre de 2003 y, posteriormente, en la sede de las Naciones Unidas en la ciudad de Nueva York . Fue firmada por 140 países. A octubre de 2023, hay 190 partes, que incluyen 185 estados miembros de las Naciones Unidas , las Islas Cook , Niue , la Santa Sede , el Estado de Palestina y la Unión Europea . [1]
A partir de octubre de 2023, los 8 estados miembros de la ONU que no han ratificado la convención son (el asterisco indica que el estado ha firmado la convención):
La CNUCC abarca cinco áreas principales que incluyen disposiciones obligatorias y no obligatorias:
Los artículos iniciales de la Convención incluyen una declaración de propósitos (artículo 1), que abarca tanto la promoción de la integridad y la rendición de cuentas en cada país como el apoyo a la cooperación internacional y la asistencia técnica entre los Estados Partes. También incluyen definiciones de términos críticos utilizados en el instrumento. Algunos de ellos son similares a los utilizados en otros instrumentos, y en particular la Convención de las Naciones Unidas contra la Delincuencia Organizada Transnacional (UNTOC), pero los que definen "funcionario público", "funcionario público extranjero" y "funcionario de una organización internacional pública" son nuevos y son importantes para determinar el ámbito de aplicación de la Convención en estas áreas. La Convención no proporciona una definición de corrupción. De conformidad con el artículo 2 de la Carta de las Naciones Unidas , el artículo 4 de la Convención prevé la protección de la soberanía nacional de los Estados Partes. [2] [3]
La Convención reconoce la importancia de la prevención tanto en el sector público como en el privado. El capítulo II incluye políticas preventivas, como el establecimiento de órganos anticorrupción y una mayor transparencia en la financiación de las campañas electorales y los partidos políticos. Los órganos anticorrupción deben aplicar políticas anticorrupción, difundir conocimientos y ser independientes, contar con los recursos adecuados y contar con personal debidamente capacitado.
Los países que firman la Convención deben garantizar que sus servicios públicos estén sujetos a salvaguardas que promuevan la eficiencia, la transparencia y la contratación basada en el mérito. Una vez contratados, los funcionarios públicos deben estar sujetos a códigos de conducta, requisitos de divulgación financiera y de otro tipo , y medidas disciplinarias apropiadas. También se debe promover la transparencia y la rendición de cuentas en la gestión de las finanzas públicas, y se establecen requisitos específicos para la prevención de la corrupción en las áreas particularmente críticas del sector público, como el poder judicial y la contratación pública. La prevención de la corrupción también requiere un esfuerzo de todos los miembros de la sociedad en general. Por estas razones, la Convención hace un llamamiento a los países para que promuevan activamente la participación de la sociedad civil y aumenten la conciencia pública sobre la corrupción y lo que se puede hacer al respecto. Los requisitos establecidos para el sector público también se aplican al sector privado: también se espera que adopte procedimientos y códigos de conducta transparentes. [4]
El Capítulo III insta a las Partes a establecer o mantener una serie de delitos penales específicos que incluyan no sólo delitos de larga data, como el soborno y la malversación de fondos, sino también conductas que no estaban tipificadas anteriormente en muchos Estados, como el tráfico de influencias y otros abusos de funciones oficiales. La amplia gama de formas en que se ha manifestado la corrupción en diferentes países y la novedad de algunos de los delitos plantean serios desafíos legislativos y constitucionales, un hecho que se refleja en la decisión del Comité Ad Hoc de hacer que algunas de las disposiciones sean opcionales ("...considerará la posibilidad de adoptar...") o sujetas a requisitos constitucionales nacionales u otros requisitos fundamentales ("...con sujeción a su constitución y a los principios fundamentales de su sistema jurídico..."). [5] Los actos específicos que las Partes deben tipificar incluyen
Otros delitos obligatorios incluyen la obstrucción de la justicia y la ocultación, conversión o transferencia de ganancias delictivas (blanqueo de dinero). Las sanciones se extienden a quienes participan en delitos de corrupción y pueden extenderse a quienes intentan cometerlos. [6] La CNUCC va así más allá de los instrumentos anteriores de este tipo que piden a las partes que penalicen sólo las formas básicas de corrupción. Se alienta a las partes –pero no se les exige– a penalizar, entre otros , el soborno pasivo de funcionarios públicos extranjeros e internacionales, el tráfico de influencias, el abuso de funciones, el enriquecimiento ilícito , el soborno y la malversación de fondos en el sector privado y la ocultación de activos ilícitos.
Además, las partes deben simplificar las normas relativas a la prueba de la conducta corrupta, entre otras cosas, garantizando que se superen los obstáculos que puedan surgir de la aplicación de las leyes sobre el secreto bancario . Esto es especialmente importante, ya que los actos de corrupción suelen ser muy difíciles de probar ante los tribunales. También es especialmente importante la introducción de la responsabilidad de las personas jurídicas. En el ámbito de la aplicación de la ley, la Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción pide una mejor cooperación entre los organismos nacionales e internacionales y con la sociedad civil. Se prevé la protección de testigos, víctimas, peritos y denunciantes para garantizar que la aplicación de la ley sea realmente eficaz.
Rusia ratificó la Convención en 2006, pero no incluyó el artículo 20, que penaliza el "enriquecimiento ilícito". En marzo de 2013, el Partido Comunista de la Federación Rusa presentó una petición con 115.000 firmas a la Duma Estatal en favor de hacerlo. [7] Sin embargo, en 2015 todavía no había ninguna ley de ese tipo en vigor en Rusia.
En virtud del Capítulo IV de la Convención, los Estados Partes están obligados a prestarse asistencia mutua en todos los aspectos de la lucha contra la corrupción, incluidas la prevención, la investigación y el procesamiento de los infractores. La cooperación adopta la forma de extradición, asistencia jurídica mutua, transferencia de sentencias y procedimientos penales, y cooperación en materia de aplicación de la ley. También se fomenta la cooperación en materia civil y administrativa. Con arreglo al Capítulo IV, la propia Convención puede utilizarse como base para la extradición, la asistencia jurídica mutua y la aplicación de la ley en relación con los delitos relacionados con la corrupción. La "doble incriminación", que es el requisito de que el delito pertinente esté tipificado en el país solicitante y en el país requerido, se considera cumplida independientemente de que se utilice la misma terminología o categoría de delito en ambas jurisdicciones. En caso de que una solicitud de asistencia implique medidas no coercitivas, los Estados Partes están obligados a prestar asistencia incluso cuando no exista doble incriminación, con sujeción únicamente a los conceptos básicos de sus sistemas jurídicos. El Capítulo IV también contiene otras disposiciones innovadoras destinadas a facilitar la cooperación internacional. Por ejemplo, los Estados Parte que utilicen la Convención contra la Corrupción como base para la extradición no considerarán los delitos relacionados con la corrupción como delitos políticos; también se podrá prestar asistencia en relación con delitos por los que se pueda responsabilizar a personas jurídicas; y no se podrá invocar el secreto bancario como motivo para rechazar una solicitud de asistencia. Para garantizar una cooperación rápida y eficiente, cada Estado Parte debe designar una autoridad central encargada de recibir las solicitudes de asistencia judicial recíproca. En general, el Capítulo IV ofrece una plataforma amplia y flexible para la cooperación internacional. Sin embargo, sus disposiciones no agotan todas las cuestiones de cooperación internacional contempladas en la Convención, por lo que también es necesario tener en cuenta los objetivos de la Convención y las disposiciones de otros capítulos. [8]
El acuerdo sobre la recuperación de activos se considera un gran avance y muchos observadores afirman que es una de las razones por las que tantos países en desarrollo han firmado la Convención. [9] La recuperación de activos es, en efecto, una cuestión muy importante para muchos países en desarrollo en los que la corrupción de alto nivel ha saqueado la riqueza nacional. Llegar a un acuerdo sobre este capítulo requirió intensas negociaciones, ya que los intereses legítimos de los países que deseaban recuperar activos ilícitos debían conciliarse con las salvaguardias jurídicas y procesales de los países de los que se solicitaría asistencia. [10] En general, en el curso de las negociaciones, los países que buscaban recuperar activos trataron de establecer presunciones que dejaran en claro su propiedad de los activos y dieran prioridad a la devolución sobre otros medios de disposición. Por otra parte, los países de los que probablemente se solicitaría la devolución tenían inquietudes sobre el lenguaje que podría haber comprometido los derechos humanos básicos y las protecciones procesales asociadas con la responsabilidad penal y el congelamiento, la incautación, el decomiso y la devolución de dichos activos.
El Capítulo V de la Convención establece la recuperación de activos como un "principio fundamental" de la Convención. Las disposiciones sobre recuperación de activos establecen un marco, tanto en el derecho civil como en el penal, para rastrear, congelar, decomisar y devolver los fondos obtenidos mediante actividades corruptas. En la mayoría de los casos, el Estado solicitante recibirá los fondos recuperados siempre que pueda demostrar su propiedad. En algunos casos, los fondos pueden ser devueltos directamente a las víctimas individuales.
Si no se ha adoptado ninguna otra medida, los Estados Partes pueden utilizar la propia Convención como base jurídica. El artículo 54(1)(a) de la Convención establece que: "Cada Estado Parte (adoptará) las medidas que sean necesarias para que sus autoridades competentes puedan hacer efectiva una orden de decomiso dictada por un tribunal de otro Estado Parte". De hecho, el artículo 54(2)(a) de la Convención también prevé el congelamiento o la incautación provisional de bienes cuando existan motivos suficientes para adoptar tales medidas antes de que se reciba una solicitud formal. [11]
Reconociendo que la recuperación de activos una vez transferidos y ocultos es un proceso sumamente costoso, complejo y con demasiada frecuencia infructuoso, este Capítulo también incorpora elementos destinados a prevenir transferencias ilícitas y generar registros que puedan utilizarse cuando sea necesario rastrear, congelar, incautar y confiscar transferencias ilícitas (Artículo 52). La identificación de expertos que puedan ayudar a los países en desarrollo en este proceso también se incluye como una forma de asistencia técnica (Artículo 60(5)).
El Capítulo VI de la Convención contra la Corrupción está dedicado a la asistencia técnica, es decir, al apoyo que se ofrece a los países en desarrollo y en transición para la aplicación de la Convención. Las disposiciones abarcan la capacitación, los recursos materiales y humanos, la investigación y el intercambio de información. La Convención también exige la cooperación a través de organizaciones internacionales y regionales (muchas de las cuales ya han establecido programas anticorrupción), las actividades de investigación y la contribución de recursos financieros tanto directamente a los países en desarrollo y a los países con economías en transición como a la ONUDD.
El capítulo VII trata de la implementación internacional a través de la CoSP y la Secretaría de las Naciones Unidas.
Las disposiciones finales son similares a las que se encuentran en otros tratados de las Naciones Unidas. Las disposiciones clave garantizan que los requisitos de la Convención contra la Corrupción se interpretarán como normas mínimas, que los Estados Partes tienen la libertad de superar con medidas "más estrictas o severas" que las establecidas en disposiciones específicas; y los dos artículos que rigen la firma, la ratificación y la entrada en vigor de la Convención. [5]
De conformidad con el artículo 63 de la Convención, se estableció una Conferencia de los Estados Partes (CoSP) en la Convención para mejorar la capacidad y la cooperación entre los Estados Partes a fin de lograr los objetivos establecidos en la Convención, y promover y examinar su aplicación. La ONUDD actúa como secretaría de la CoSP. En sus diferentes sesiones, además de instar periódicamente a los Estados Partes y signatarios a adaptar sus leyes y reglamentos para que se ajusten a las disposiciones de la Convención [12] [13], la CoSP ha adoptado resoluciones y ha encomendado a la ONUDD su aplicación, incluso mediante el desarrollo de proyectos de asistencia técnica. [14]
La CoSP ha establecido una serie de órganos subsidiarios para promover la aplicación de aspectos específicos de la Convención. El Grupo de Examen de la Aplicación [15] , que se centra en el mecanismo de examen de la aplicación y la asistencia técnica, el Grupo de Trabajo sobre Recuperación de Activos , el Grupo de Trabajo sobre Prevención [16] , así como las reuniones de grupos de expertos sobre cooperación internacional [17] se reúnen periódicamente en el período entre sesiones.
Otras sesiones de la CoSP tuvieron lugar en Panamá en 2013, [26] la Federación de Rusia en 2015, [27] Austria en 2017 y los Emiratos Árabes Unidos en 2019. [28]
De conformidad con el artículo 63(7) de la Convención, "la Conferencia establecerá, si lo considera necesario, cualquier mecanismo u órgano apropiado para ayudar a la aplicación efectiva de la Convención". [29] En su primera sesión, la Conferencia de los Estados Partes estableció un grupo de expertos intergubernamental de composición abierta para que formulara recomendaciones a la Conferencia sobre el mecanismo apropiado. Se inició un " Programa piloto de examen " voluntario, de alcance limitado, para ofrecer una oportunidad adecuada de ensayar posibles métodos de examen de la aplicación de la Convención, con el objetivo general de evaluar la eficiencia y eficacia de los mecanismos ensayados y proporcionar a la Conferencia de los Estados Partes información sobre las enseñanzas extraídas y la experiencia adquirida, permitiéndole así tomar decisiones informadas sobre el establecimiento de un mecanismo apropiado para examinar la aplicación de la Convención.
En su tercer período de sesiones, celebrado en Doha en noviembre de 2009, la Conferencia de los Estados Partes adoptó la Resolución 3/1 sobre el examen de la aplicación de la Convención, que contiene los términos de referencia de un Mecanismo de Examen de la Aplicación (MIP). Estableció un mecanismo de examen destinado a ayudar a los países a cumplir los objetivos de la Convención mediante un proceso de revisión por pares. El MIP tiene por objeto mejorar aún más el potencial de la Convención, proporcionando a los países los medios para evaluar su nivel de aplicación mediante el uso de una lista de verificación de autoevaluación integral, la identificación de posibles deficiencias y la elaboración de planes de acción para fortalecer la aplicación de la Convención a nivel nacional. La ONUDD actúa como secretaría del mecanismo de examen. [20]
Los Términos de Referencia contienen procedimientos y procesos para la revisión por pares de la implementación de la CNUCC por parte de los Estados Partes, incluida la formación de un órgano de supervisión llamado Grupo de Revisión de la Implementación (GRI).
En julio de 2010, el IRG se reunió por primera vez en Viena y adoptó las directrices para los expertos gubernamentales [30] y la secretaría de la CNUCC –la Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito (ONUDD)– en la realización de un examen de país. El mecanismo consiste en una revisión por pares en varias etapas que implica la revisión de cada Estado Parte por dos pares –uno de la misma región de las Naciones Unidas y otro de otra. Para abarcar a todos los Estados Parte, el proceso de revisión se divide en dos ciclos de cinco años en los que se seleccionan países al azar para ser examinados en cada año del ciclo. El primer ciclo comenzó en 2010 y abarca los capítulos III y IV de la convención. El segundo ciclo se lanzó en noviembre de 2015 y actualmente está en marcha, abarcando los capítulos II y V, revisando las medidas de prevención de la corrupción y la recuperación de activos. Si bien está previsto que el segundo ciclo finalice en 2021, el proceso enfrenta demoras sustanciales: más de tres años después del segundo ciclo, solo 20 de los 184 países habían completado el proceso de revisión en mayo de 2019.
Todavía está por decidir si el mecanismo de revisión continuará después de los cinco años previstos para el segundo ciclo y de qué manera, pero si el primer ciclo sirve de guía, las revisiones continuarán más allá de los cinco años.
Un proceso de revisión de un país sigue estas fases:
La Coalición de la Convención contra la Corrupción, creada en 2006, es una red mundial de más de 350 organizaciones de la sociedad civil (OSC) en más de 100 países, comprometidas con la promoción de la ratificación, la aplicación y el seguimiento de la Convención. La Coalición participa en acciones conjuntas en torno a posiciones comunes sobre la Convención, facilita el intercambio de información entre los miembros y apoya los esfuerzos nacionales de la sociedad civil para promover la Convención. Los miembros de la Coalición comparten sus opiniones a través de su sitio web, una lista de correo y grupos de trabajo ad hoc . La Coalición apoya a las organizaciones de la sociedad civil para que participen y contribuyan al proceso de revisión de la Convención, incluso mediante apoyo técnico.
La Coalición, directamente y a través de sus miembros, aboga por una mayor transparencia y un espacio para la participación de la sociedad civil en todos los foros de la Convención: la Conferencia de los Estados Partes, las reuniones del Grupo de Examen de la Aplicación, los grupos de trabajo y el proceso de examen a nivel nacional. Además, la Coalición busca promover los debates sobre cuestiones clave que abarca la Convención, entre ellas:
Su objetivo es movilizar un amplio apoyo de la sociedad civil a la Convención y facilitar una acción firme de la sociedad civil a nivel nacional, regional e internacional en apoyo de la Convención. La Coalición está abierta a todas las organizaciones e individuos comprometidos con estos objetivos. La amplitud de la Convención significa que su marco es relevante para una amplia gama de OSC, incluidos los grupos que trabajan en las áreas de derechos humanos, derechos laborales, gobernanza, desarrollo económico, medio ambiente y rendición de cuentas del sector privado.
La ratificación de la Convención, si bien es esencial, es sólo el primer paso. La plena aplicación de sus disposiciones plantea importantes desafíos para la comunidad internacional, así como para los Estados partes, en particular en relación con las áreas innovadoras de la Convención. Por esta razón, los países han necesitado a menudo orientación normativa y asistencia técnica para asegurar la aplicación efectiva de la Convención. Los resultados de los primeros años del Mecanismo de Revisión Institucional han demostrado que muchos países en desarrollo han identificado necesidades de asistencia técnica. La prestación de asistencia técnica, tal como se prevé en la Convención, es crucial para garantizar la incorporación plena y efectiva de las disposiciones de la Convención en los sistemas jurídicos nacionales y, sobre todo, en la realidad de la vida cotidiana.
