El Consejo de la Unión Europea , a menudo denominado en los tratados y otros documentos oficiales simplemente como el Consejo , [a] e informalmente conocido como el Consejo de Ministros , es la tercera de las siete instituciones de la Unión Europea (UE) enumeradas en el Tratado de la Unión Europea . [2] Es uno de los dos órganos legislativos y junto con el Parlamento Europeo sirve para modificar y aprobar, o vetar, las propuestas de la Comisión Europea , que tiene el derecho de iniciativa . [3] [4] [5]
El Consejo de la Unión Europea y el Consejo Europeo son las únicas instituciones de la UE que son explícitamente intergubernamentales , es decir, foros cuyos asistentes expresan y representan la posición del ejecutivo de su Estado miembro , ya sean embajadores, ministros o jefes de Estado/gobierno.
El Consejo se reúne en diez configuraciones diferentes de 27 ministros nacionales (uno por Estado ). La composición exacta de estas configuraciones varía según el tema de que se trate; por ejemplo, cuando se debate la política agrícola , el Consejo está formado por los 27 ministros nacionales cuya cartera incluye ese ámbito político (los comisarios europeos correspondientes contribuyen, pero no votan).
La presidencia del Consejo rota cada seis meses entre los gobiernos de los Estados miembros de la UE, y los ministros competentes del país respectivo ejercen la presidencia en cada momento, garantizando el buen funcionamiento de las reuniones y estableciendo la agenda diaria. [6] La continuidad entre presidencias se garantiza mediante un acuerdo en virtud del cual tres presidencias sucesivas, conocidas como tríos de presidencias , comparten programas políticos comunes. Sin embargo, el Consejo de Asuntos Exteriores (ministros nacionales de Asuntos Exteriores) está presidido por el Alto Representante de la Unión . [7]
Sus decisiones se adoptan por mayoría cualificada en la mayoría de los ámbitos, por unanimidad en otros, o simplemente por mayoría simple en cuestiones de procedimiento. Normalmente, cuando actúa por unanimidad, sólo necesita consultar al Parlamento. Sin embargo, en la mayoría de los ámbitos se aplica el procedimiento legislativo ordinario , es decir, tanto el Consejo como el Parlamento comparten por igual los poderes legislativos y presupuestarios, lo que significa que ambos tienen que ponerse de acuerdo para que se apruebe una propuesta. En unos pocos ámbitos limitados, el Consejo puede iniciar por sí mismo la nueva legislación de la UE . [6]
La Secretaría General del Consejo de la Unión Europea , también conocida como Secretaría del Consejo , asiste al Consejo de la Unión Europea, a la Presidencia del Consejo de la Unión Europea , al Consejo Europeo y al Presidente del Consejo Europeo . [8] La Secretaría está dirigida por el Secretario General del Consejo de la Unión Europea . [9] La Secretaría está dividida en once direcciones generales , cada una administrada por un director general . [10]
El Consejo apareció por primera vez en la Comunidad Europea del Carbón y del Acero (CECA) como el "Consejo Especial de Ministros", creado para contrarrestar a la Alta Autoridad (el ejecutivo supranacional, hoy la Comisión). El Consejo original tenía poderes limitados: las cuestiones relacionadas únicamente con el carbón y el acero eran de la competencia de la Autoridad, y el consentimiento del Consejo sólo se requería para decisiones ajenas al carbón y el acero. En conjunto, el Consejo sólo examinaba a la Alta Autoridad (el ejecutivo). En 1957, los Tratados de Roma establecieron dos nuevas comunidades, y con ellas dos nuevos Consejos: el Consejo de la Comunidad Europea de la Energía Atómica (CEEA) y el Consejo de la Comunidad Económica Europea (CEE). Sin embargo, debido a las objeciones sobre el poder supranacional de la Autoridad, sus Consejos tenían más poderes; los nuevos órganos ejecutivos se conocieron como "Comisiones". [11]
En 1965, el Consejo se vio afectado por la "crisis de la silla vacía". Debido a los desacuerdos entre el presidente francés Charles de Gaulle y las propuestas de la Comisión en materia de agricultura, entre otras cosas, Francia boicoteó todas las reuniones del Consejo. Esto detuvo el trabajo del Consejo hasta que el impasse se resolvió al año siguiente mediante el compromiso de Luxemburgo . Aunque se inició por una apuesta del presidente de la Comisión, Walter Hallstein , que más tarde perdió la presidencia, la crisis expuso fallas en el funcionamiento del Consejo. [12]
En virtud del Tratado de Fusión de 1967, el Consejo Especial de Ministros de la CECA y el Consejo de la CEEA (junto con sus otras instituciones independientes) se fusionaron en el Consejo de las Comunidades Europeas , que actuaría como un único Consejo para las tres instituciones. [13] En 1993, el Consejo adoptó el nombre de «Consejo de la Unión Europea», tras el establecimiento de la Unión Europea por el Tratado de Maastricht . Ese tratado fortaleció al Consejo, con la adición de más elementos intergubernamentales en el sistema de tres pilares . Sin embargo, al mismo tiempo, el Parlamento y la Comisión se habían fortalecido dentro del pilar comunitario , lo que restringió la capacidad del Consejo para actuar de forma independiente. [11]
El Tratado de Lisboa suprimió el sistema de pilares y concedió más poderes al Parlamento. También fusionó al Alto Representante del Consejo con el responsable de política exterior de la Comisión , de modo que esta nueva figura preside el Consejo de Asuntos Exteriores en lugar de la presidencia rotatoria. El Consejo Europeo se declaró una institución separada del Consejo, presidida también por un presidente permanente, y las diferentes formaciones del Consejo se mencionaron por primera vez en los tratados. [7]
El desarrollo del Consejo se ha caracterizado por el aumento de poder del Parlamento, con el que el Consejo ha tenido que compartir sus poderes legislativos. El Parlamento se ha opuesto a menudo a los deseos del Consejo, lo que en algunos casos ha dado lugar a enfrentamientos entre ambos órganos, ya que el sistema de intergubernamentalismo del Consejo contradice el sistema parlamentario en desarrollo y los principios supranacionales. [14]
El objetivo principal del Consejo es actuar como uno de los dos órganos de veto del poder legislativo de la UE , siendo el otro el Parlamento Europeo . Juntos sirven para modificar, aprobar o desaprobar las propuestas de la Comisión Europea , que tiene el poder exclusivo de proponer leyes. [3] [5] Junto con el Parlamento, el Consejo tiene el poder presupuestario de la Unión y tiene un mayor control que el Parlamento sobre las áreas más intergubernamentales de la UE, como la política exterior y la coordinación macroeconómica. Finalmente, antes de la entrada en vigor del Tratado de Lisboa, ostentaba formalmente el poder ejecutivo de la UE que confirió a la Comisión Europea . [15] [16] Algunos lo consideran equivalente a una cámara alta de la legislatura de la UE, aunque no se describe como tal en los tratados. [17] [18] [19] El Consejo representa a los gobiernos ejecutivos de los estados miembros de la UE [2] [15] y tiene su sede en el edificio Europa en Bruselas. [20]
El Consejo desempeña también un papel importante en la formación de la Comisión Europea. El Consejo, en su formación de Consejo de Asuntos Generales , adopta, de acuerdo con el Presidente electo de la Comisión, una lista de candidatos a la Comisión propuestos por los Estados miembros. [21]
La autoridad legislativa de la UE se divide entre el Consejo, el Parlamento y la Comisión. A medida que se han ido desarrollando las relaciones y los poderes de estas instituciones, se han creado diversos procedimientos legislativos para la adopción de leyes. [15] En los primeros tiempos, la máxima de avis facultatif era: "La Comisión propone y el Consejo dispone"; [22] pero ahora la gran mayoría de las leyes están sujetas al procedimiento legislativo ordinario , que funciona según el principio de que se requiere el consentimiento tanto del Consejo como del Parlamento antes de que se pueda adoptar una ley. [23]
En virtud de este procedimiento, la Comisión presenta una propuesta al Parlamento y al Consejo. Tras la primera lectura, el Parlamento puede proponer enmiendas. Si el Consejo acepta dichas enmiendas, se aprueba la legislación. Si no lo hace, adopta una "posición común" y presenta esa nueva versión al Parlamento. En la segunda lectura, si el Parlamento aprueba el texto o no se pronuncia, el texto se adopta; en caso contrario, el Parlamento puede proponer más enmiendas a la propuesta del Consejo. Puede ser rechazada de plano por una mayoría absoluta de diputados al Parlamento Europeo. Si el Consejo sigue sin aprobar la posición del Parlamento, el texto se lleva a un " comité de conciliación " compuesto por los miembros del Consejo más un número igual de diputados al Parlamento Europeo. Si un comité logra adoptar un texto conjunto, éste debe ser aprobado en una tercera lectura tanto por el Consejo como por el Parlamento o la propuesta se abandona. [24]
Los pocos otros ámbitos en los que se aplican los procedimientos legislativos especiales son la justicia y los asuntos de interior, el presupuesto y la fiscalidad, y determinados aspectos de otras áreas de política, como los aspectos fiscales de la política medioambiental. En estos ámbitos, el Consejo o el Parlamento deciden la legislación por sí solos. [25] [26] El procedimiento utilizado también depende del tipo de acto institucional que se utilice. El acto más fuerte es un reglamento , una ley o acto que es directamente aplicable en su totalidad. Luego están las directivas que vinculan a los miembros a determinados objetivos que deben alcanzar, pero lo hacen a través de sus propias leyes y, por tanto, tienen margen de maniobra para decidir sobre ellas. Una decisión es un instrumento que se centra en una persona o un grupo en particular y es directamente aplicable. Las instituciones también pueden emitir recomendaciones y dictámenes que son meras declaraciones no vinculantes. [27]
El Consejo vota de tres formas: unanimidad , mayoría simple o mayoría cualificada . En la mayoría de los casos, el Consejo vota sobre las cuestiones mediante votación por mayoría cualificada , lo que significa que debe haber un mínimo del 55% de los Estados miembros que estén de acuerdo (al menos 15) que, en conjunto, representen al menos al 65% de la población de la UE. [28] Una «minoría de bloqueo» solo puede estar formada por al menos 4 Estados miembros, incluso si los Estados que se oponen constituyen más del 35% de la población. [29]
Las resoluciones del Consejo no tienen efecto jurídico. Normalmente, la intención del Consejo es exponer el trabajo futuro previsto en un ámbito político específico o solicitar la actuación de la Comisión. Si una resolución abarca un ámbito político que no es enteramente competencia de la UE, se emitirá como "resolución del Consejo y de los representantes de los Gobiernos de los Estados miembros". [30] Algunos ejemplos son la Resolución del Consejo de 26 de septiembre de 1989 sobre el desarrollo de la subcontratación en la Comunidad [31] y la Resolución del Consejo de 26 de noviembre de 2001 sobre el crédito al consumo y el endeudamiento. [32]
Los instrumentos jurídicos utilizados por el Consejo para la Política Exterior y de Seguridad Común son diferentes de los actos legislativos. En el marco de la PESC, consisten en "posiciones comunes", "acciones conjuntas" y "estrategias comunes". Las posiciones comunes se refieren a la definición de una política exterior europea hacia un tercer país en particular, como la promoción de los derechos humanos y la democracia en Myanmar , una región como los esfuerzos de estabilización en los Grandes Lagos africanos , o una cuestión determinada como el apoyo a la Corte Penal Internacional . Una posición común, una vez acordada, es vinculante para todos los Estados de la UE, que deben seguir y defender la política, que se revisa periódicamente. Una acción conjunta se refiere a una acción coordinada de los Estados para desplegar recursos con el fin de lograr un objetivo, por ejemplo, para limpiar minas o combatir la proliferación de armas pequeñas . Las estrategias comunes definen un objetivo y comprometen los recursos de la UE a esa tarea durante cuatro años. [33]
El Consejo debe practicar la unanimidad al votar sobre cuestiones de asuntos exteriores porque la Política Exterior y de Seguridad Común es un tema "sensible" (según EUR-Lex ). [34] Existe una excepción a esta regla a través del artículo 31 del Tratado de la Unión Europea , que estipula las circunstancias en las que se permite la votación por mayoría cualificada para el Consejo al debatir la Política Exterior y de Seguridad Común. [34] [35] [36] El artículo 31 establece disposiciones relativas a una cláusula pasarela , así como a las posibilidades de abstención de los Estados miembros. [35] [37] Además, el artículo 31 estipula una excepción para "una decisión que defina una acción o posición de la Unión". [35] [37] A finales de 2023 y principios de 2024, la votación por unanimidad sobre cuestiones de asuntos exteriores por parte del Consejo fue noticia debido a la resistencia de Viktor Orbán , primer ministro de Hungría , a aprobar la ayuda de la Unión Europea a Ucrania. [38] [39] [40] En este ejemplo reciente, el Consejo llegó a una conclusión unificada después de las discusiones con el líder húngaro; [40] anteriormente, a fines de 2023, Orbán había abandonado la sala durante la votación del Consejo sobre las negociaciones de adhesión entre Ucrania y la UE, lo que garantizó que el Consejo aprobara esa cuestión sin veto. [39]
El poder legislativo ostenta oficialmente la autoridad presupuestaria de la Unión. El presupuesto de la UE (que asciende a unos 155.000 millones de euros ) [41] está sujeto a una forma de procedimiento legislativo ordinario con una única lectura que otorga al Parlamento el poder sobre la totalidad del presupuesto (antes de 2009, su influencia se limitaba a determinados ámbitos) en igualdad de condiciones con el Consejo. Si hay un desacuerdo entre ellos, se lleva a un comité de conciliación, como ocurre con las propuestas legislativas. Pero si el texto de conciliación conjunto no se aprueba, el Parlamento puede adoptar el presupuesto definitivamente [25] . Además del presupuesto, el Consejo coordina la política económica de los miembros [6] .
El reglamento interno del Consejo contiene las disposiciones necesarias para su organización y funcionamiento. [42]
La presidencia del Consejo no es un puesto único, sino que la ejerce el gobierno de un Estado miembro. Cada seis meses, la presidencia rota entre los Estados, en un orden predefinido por los miembros del Consejo, lo que permite que cada Estado presida el organismo. Desde 2007, cada tres Estados miembros cooperan durante sus dieciocho meses combinados en una agenda común, aunque sólo uno ejerce formalmente la presidencia durante el período normal de seis meses. Por ejemplo, el Presidente durante la segunda mitad de 2007, Portugal, fue el segundo de un trío de Estados junto con Alemania y Eslovenia con los que Portugal había estado cooperando. El Consejo se reúne en diversas configuraciones (como se describe a continuación), por lo que su composición cambia según el tema. La persona que preside el Consejo siempre será el miembro del Estado que ostenta la presidencia. Un delegado de la presidencia siguiente también asiste al miembro que preside y puede asumir el trabajo si se le solicita. [43] [44] La excepción, sin embargo, es el Consejo de Asuntos Exteriores, que ha sido presidido por el Alto Representante desde la entrada en vigor del Tratado de Lisboa . [7]
La función de la Presidencia es administrativa y política. En el aspecto administrativo, es responsable de los procedimientos y de la organización del trabajo del Consejo durante su mandato. Esto incluye la convocatoria del Consejo para las reuniones y la dirección del trabajo del COREPER y de otros comités y grupos de trabajo . El elemento político es la función de tratar con éxito las cuestiones y de mediar en el Consejo. En particular, esto incluye la fijación del orden del día del Consejo, lo que otorga a la Presidencia una influencia sustancial en el trabajo del Consejo durante su mandato. La Presidencia también desempeña un papel importante en la representación del Consejo dentro de la UE y en la representación de la UE a nivel internacional, por ejemplo en las Naciones Unidas. [44] [45] [46]
Desde el punto de vista jurídico, el Consejo es una entidad única (esto significa que, técnicamente, cualquier configuración del Consejo puede adoptar decisiones que sean competencia de cualquier otra configuración del Consejo) [47], pero en la práctica está dividido en varias configuraciones (o «(con)formaciones») del Consejo. El artículo 16(6) del Tratado de la Unión Europea establece:
El Consejo se reunirá en diferentes formaciones, cuya lista se adoptará de conformidad con el artículo 236 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea.
El Consejo de Asuntos Generales velará por la coherencia de los trabajos de las distintas formaciones del Consejo. Preparará y garantizará el seguimiento de las reuniones del Consejo Europeo, en colaboración con el Presidente del Consejo Europeo y la Comisión.
El Consejo de Asuntos Exteriores elaborará la acción exterior de la Unión basándose en las orientaciones estratégicas definidas por el Consejo Europeo y garantizará la coherencia de la acción de la Unión.
Cada configuración del consejo se ocupa de un área funcional diferente, por ejemplo, la agricultura y la pesca. En esta formación, el consejo está compuesto por ministros de cada gobierno estatal que son responsables de esta área: los ministros de agricultura y pesca. La presidencia de este consejo la ocupa el miembro del estado que ostenta la presidencia (véase la sección anterior). De manera similar, el Consejo de Asuntos Económicos y Financieros está compuesto por ministros de finanzas nacionales, y siguen siendo uno por estado y la presidencia la ocupa el miembro que proviene del país que preside. Los Consejos se reúnen de forma irregular a lo largo del año, excepto las tres configuraciones principales (las tres primeras a continuación), que se reúnen una vez al mes. A partir de 2020 [update], hay diez formaciones: [48] [49]
Como complemento a estos, el Comité Político y de Seguridad (CPS) reúne a los embajadores para monitorear las situaciones internacionales y definir políticas dentro de la PCSD, particularmente en crisis. [49] El Consejo Europeo es similar a una configuración del Consejo y funciona de manera similar, pero está compuesto por los líderes nacionales ( jefes de gobierno o de estado ) y tiene su propio presidente, [56] desde 2019, Charles Michel . El propósito del organismo es definir el "impulso" general de la Unión. [57] El Consejo Europeo se ocupa de los asuntos principales como el nombramiento del presidente de la Comisión Europea que participa en las reuniones del organismo. [58]
El componente de la eurozona del Ecofin , el Eurogrupo , también es un grupo formal con su propio presidente. [51] Su homólogo del Consejo Europeo es la cumbre del euro formalizada en 2011 [59] y el TSCG .
Tras la entrada en vigor de un acuerdo marco entre la UE y la ESA, se ha creado una configuración del Consejo Espacial : una reunión conjunta y concomitante del Consejo de la UE y del Consejo de la ESA a nivel ministerial que se ocupa de la aplicación del PES adoptado por ambas organizaciones. [60] [61]
La Secretaría General del Consejo proporciona la infraestructura continua del Consejo, se encarga de la preparación de las reuniones, los borradores de informes, la traducción, los registros, los documentos, las agendas y asiste a la presidencia. [62] El Secretario General del Consejo es el jefe de la Secretaría. [63] La Secretaría está dividida en once direcciones generales, cada una administrada por un director general. [64]
El Comité de Representantes Permanentes (COREPER) es un órgano integrado por representantes de los Estados (embajadores, funcionarios, etc.) que se reúne cada semana para preparar el trabajo y las tareas del Consejo. Supervisa y coordina el trabajo y trata con el Parlamento la legislación de codecisión. [65] Se divide en dos grupos, el de los representantes (Coreper II) y el de sus adjuntos (Coreper I). La agricultura se trata por separado en el Comité Especial de Agricultura (CEA). Los numerosos grupos de trabajo presentan sus informes al Consejo a través del Coreper o del CEA. [49]
El Tratado de Lisboa impuso un cambio en el sistema de votación a partir del 1 de noviembre de 2014, en la mayoría de los casos, por el sistema de votación por mayoría cualificada y doble , que sustituye al sistema de ponderación de votos. Las decisiones que toma el Consejo deben ser adoptadas por el 55% de los Estados miembros que representen al menos el 65% de la población de la UE. [7]
Casi todos los miembros del Consejo son miembros de un partido político a nivel nacional, y la mayoría de ellos son miembros de un partido político a nivel europeo . Sin embargo, el Consejo está compuesto para representar a los Estados miembros en lugar de a los partidos políticos [6] y la naturaleza de los gobiernos de coalición en varios estados significa que la composición de los partidos en diferentes configuraciones del Consejo varía según el partido nacional al que se le haya asignado la cartera. Sin embargo, la amplia alineación ideológica del gobierno en cada estado influye en la naturaleza de la ley que produce el Consejo y en la medida en que el vínculo entre los partidos nacionales presiona a los miembros del Parlamento Europeo para que voten de una determinada manera.
Por decisión del Consejo Europeo de Edimburgo de diciembre de 1992, el Consejo tiene su sede en Bruselas, pero en abril, junio y octubre celebra sus reuniones en la ciudad de Luxemburgo . [66] Entre 1952 y 1967, el Consejo de la CECA celebró sus reuniones en la ciudad de Luxemburgo en el Círculo Municipal de la Place d'Armes . Su secretaría se trasladó en numerosas ocasiones, pero entre 1955 y 1967 se instaló en el distrito Verlorenkost de la ciudad. En 1957, con la creación de dos nuevas Comunidades con sus propios Consejos, se dio discreción sobre la ubicación a la Presidencia en ejercicio. En la práctica, esta se situaría en el castillo de Val-Duchesse hasta el otoño de 1958, momento en el que se trasladó al número 2 de la calle Ravensteinstraat en Bruselas. [67]
El acuerdo de 1965 (finalizado por el acuerdo de Edimburgo y anexo a los tratados) sobre la ubicación de las instituciones recién fusionadas establecía que el Consejo tendría su sede en Bruselas, pero se reuniría en la ciudad de Luxemburgo durante abril, junio y octubre. La secretaría de la CECA se trasladó de la ciudad de Luxemburgo a la secretaría del Consejo, organismo fusionado, en el edificio Ravenstein de Bruselas. En 1971, el Consejo y su secretaría se trasladaron al edificio Charlemagne , junto al Berlaymont de la Comisión , pero el Consejo se quedó rápidamente sin espacio y la rama administrativa de la Secretaría se trasladó a un edificio en el 76 de la Rue Joseph II/Jozef II-straat y durante la década de 1980 las divisiones lingüísticas se trasladaron a los edificios Nerviens, Frère Orban y Guimard. [67]
En 1995, el Ayuntamiento se trasladó al edificio Justus Lipsius , al otro lado de la calle de Charlemagne. [ aclaración necesaria ] Sin embargo, su personal seguía aumentando, por lo que continuó alquilando el edificio Frère Orban para albergar las divisiones de lengua finlandesa y sueca. El personal siguió aumentando y el Ayuntamiento alquiló, además de ser propietario de Justus Lipsius, los edificios Kortenberg, Froissart, Espace Rolin y Woluwe Heights. Desde la adquisición del edificio Lex en 2008, los tres edificios mencionados anteriormente ya no están en uso por los servicios del Ayuntamiento. [ cita requerida ]
Cuando el Consejo se reúne en la ciudad de Luxemburgo, se reúne en el Centro de Conferencias Kirchberg [67] , y sus oficinas están situadas en el Centro Europeo en la meseta de Kirchberg [49] . El Consejo también se ha reunido ocasionalmente en Estrasburgo , en varias otras ciudades y también fuera de la Unión: por ejemplo, en 1974, cuando se reunió en Tokio y Washington, DC, mientras se celebraban conversaciones sobre comercio y energía. De conformidad con el actual reglamento interno del Consejo, éste puede, en circunstancias extraordinarias, celebrar una de sus reuniones fuera de Bruselas y Luxemburgo [67] .
A partir de 2017, tanto el Consejo de la Unión Europea como el Consejo Europeo adoptaron el edificio Europa, construido expresamente para ese fin , como sede oficial, aunque siguen utilizando las instalaciones que ofrece el edificio adyacente Justus Lipsius . El punto focal del nuevo edificio, la distintiva estructura de varios pisos en forma de "farol" en la que se encuentra la sala de reuniones principal, se utiliza en los nuevos logotipos oficiales de ambas instituciones de la UE. [20] [68]
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