La Administración Pública de España es el aparato gubernamental que gestiona los intereses públicos españoles . [1]
La Constitución de 1978 declara en su artículo 103.1 que la Administración Pública sirve objetivamente a los intereses generales y actúa con arreglo a los principios de eficacia , jerarquía , descentralización , desconcentración y coordinación, con pleno sometimiento a la Ley .
La Ley 40/2015, de 2 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, establece que son Administración Pública la Administración General del Estado , las Administraciones de las Comunidades Autónomas , las Entidades que integran la Administración Local , así como los organismos públicos y las entidades de derecho público .
La estructura de la Administración Pública de España está compuesta por muchas Administraciones, que se pueden dividir en tres grupos: Administraciones territoriales (son las administraciones que necesitan territorio para existir como la Administración General del Estado ), las Administraciones Instrumentales o Institucionales (la clave para existir es el personal) y las Administraciones Corporativas (conjunto de personas de un mismo gremio que en ocasiones realizan actividades de carácter público).
Las Administraciones públicas, en su función de satisfacer el interés general , ostentan una serie de poderes exorbitantes respecto de las personas jurídicas de carácter privado. Como contrapeso a tales poderes exorbitantes, las Administraciones se ven sometidas a una serie de límites y garantías propias del Estado de Derecho (sumisión a la ley, control jurisdiccional , garantías patrimoniales, etc.).
El eje principal de la regulación básica de la Administración Pública es la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Proceso Administrativo Común de las Administraciones Públicas y la Ley 40/2015, de 2 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público. [2] [3]
Sin embargo, otras leyes que afectan a todas las Administraciones Públicas son la Ley 33/2003, de Patrimonio de las Administraciones Públicas, la Ley 38/2003, de Subvenciones Públicas, el Real Decreto Legislativo 5/2015, sobre el Estatuto Básico del Empleado Público y el Real Decreto Legislativo 3/2011, de Contratos del Sector Público.
Además de las bases, existen otras leyes que desarrollan y desarrollan las anteriores como la Ley 6/1997, de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado y la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno.
En el ámbito autonómico, las Administraciones de las Comunidades Autónomas se sujetan a sus respectivas leyes autonómicas, en desarrollo de la regulación estatal básica antes mencionada. Las administraciones locales (como por ejemplo un ayuntamiento ) no tienen potestad legislativa sino reglamentaria .
La Administración Pública española tiene un carácter descentralizado, como dice la Constitución . No existe un criterio de jerarquía entre administraciones, sino un criterio competencial. Esto significa que cada administración tiene sus competencias y otra administración no puede influir en ellas porque no es competente. En España existen alrededor de 10.000 administraciones públicas. [4]
Las Administraciones, en función del territorio en el que son competentes, se clasifican en tres niveles. El primer nivel es la Administración General del Estado cuyas competencias se extienden por todo el territorio nacional . El segundo nivel está formado por las distintas Administraciones Autonómicas . Sus competencias abarcan el territorio de la Comunidad Autónoma correspondiente . Por último, el tercer nivel son las Administraciones Locales que desarrollan sus competencias sobre el término municipal o provincial correspondiente, según se trate de un Municipio o de una Provincia .
Hay que entender que los tres niveles se diferencian porque son jurídicamente distintos, en cuanto cada uno tiene personalidad jurídica propia . Es lo que se conoce como entidad pública, frente a la estructura interna de la misma, los denominados órganos , considerados como cada una de las unidades funcionales de la entidad pública.
Junto a los tres niveles administrativos territoriales, existe un grupo extremadamente heterogéneo de Administraciones con carácter puramente instrumental o institucional (Administración Institucional), dependientes de una administración matriz. La pluralidad de administraciones territoriales permite que puedan crearse con personalidad jurídica administrativa propia , distinta de la administración matriz, para el ejercicio de determinadas competencias. A diferencia de la administración matriz o creadora, que tiene un carácter político, la administración instrumental o institucional tiene un fuerte carácter burocrático .
El patrimonio de la Administración tiene su regulación esencial en el artículo 132 de la Constitución, así como en la Ley 33/2003, de 3 de noviembre, del Patrimonio de las Administraciones Públicas. [5] Los bienes y derechos de dichas Administraciones pueden clasificarse, según el artículo 4 de la Ley 33/2003, en bienes de dominio público y bienes de dominio privado.
No se consideran patrimonio de la Administración el dinero, valores, créditos y demás recursos financieros de sus finanzas ni, en el caso de las entidades públicas empresariales y entidades similares dependientes de las comunidades autónomas o corporaciones locales, los recursos que constituyen su tesorería.
Son bienes de dominio público aquellos que son de titularidad pública pero se destinan a uso general o servicio público . También se consideran bienes de dominio público las dependencias y oficinas de los órganos del Estado, así como la zona marítimo-terrestre, las playas , el mar territorial y los recursos naturales de la zona económica y la plataforma continental .
Los bienes patrimoniales o de dominio privado son todos aquellos bienes de propiedad del Estado que no entran en la categoría de bienes de dominio público. De esta manera, se consideran bienes patrimoniales los derechos de arrendamiento , los títulos representativos de acciones y participaciones en el capital de sociedades mercantiles o de obligaciones emitidas por ellas, así como los contratos de futuros y opciones cuyo activo subyacente consista en acciones o participaciones en entidades mercantiles, los derechos de propiedad incorporales , y los derechos de cualquier naturaleza que nazcan de la propiedad de los bienes y los derechos económicos .
Los bienes comunales se destinan a un uso y aprovechamiento general por los vecinos de un determinado municipio . El Ayuntamiento y los vecinos son copropietarios del inmueble, teniendo derecho al uso y disfrute vecindad directa y simultánea, siempre que sea posible. Si no fuera así, las ordenanzas locales y la costumbre determinarán el régimen de uso y aprovechamiento de los bienes comunales .
Los montes vecinales en mano común son una categoría especial de bienes, cuya titularidad y aprovechamiento corresponde a quienes sean en cada momento vecinos de un determinado lugar (sin intervención del Ayuntamiento ). La gestión será realizada también por éstos a través de las asambleas de vecinos .
El Patrimonio Nacional está constituido por bienes y derechos reservados al uso y disfrute de los miembros de la Casa Real . Tienen un marcado carácter público, y una intensa protección que los hace más inalienables que los bienes de dominio público común.
No se presupone que los bienes y derechos del Patrimonio Nacional puedan ser sustraídos de su carácter de dominio público para ser convertidos en bienes patrimoniales (de derecho privado) y posteriormente enajenados.
El empleo público comprende todos los supuestos en los que la Administración se sirve de personas físicas para que, a cambio de una remuneración , presten servicios por cuenta del organismo o entidad al que están adscritas. La normativa básica se encuentra en la Ley 5/2005, de 12 de abril, del Estatuto Básico del Empleado Público. Se regulan cuatro clases generales de empleados públicos: funcionarios de carrera, funcionarios interinos, personal laboral y personal eventual. [6]
La columna vertebral del empleo público descansa sobre los funcionarios de carrera , personas vinculadas a la Administración por una relación estatutaria. Su acceso a la función pública se realiza por oposición o concurso (como por ejemplo a través de oposiciones y de concursos de plazas), y su separación se limita a determinados supuestos contemplados en la legislación.
Los funcionarios interinos o temporales gozan, al igual que los funcionarios de carrera, de una relación estatutaria con la Administración. Su acceso y separación del servicio público también siguen las mismas pautas, diferenciándose del funcionario de carrera en el carácter provisional, frente a la pretendida estabilidad de los primeros.
La incorporación masiva de personal laboral al servicio de la Administración Pública es un fenómeno relativamente reciente. Su relación con la Administración no es estatutaria, como la de los funcionarios, sino contractual . Su régimen jurídico se rige por las normas del derecho administrativo , algo que no excluye la aplicación del régimen del derecho laboral común . En su contratación y despido deben seguir respetándose los principios de igualdad , publicidad , mérito y capacidad .
La Administración no puede contratar libremente personal laboral, sino que debe ajustarse a los puestos de trabajo que la ley permita.
El personal eventual es el empleado público temporal que ha sido designado de manera discrecional para desempeñar una serie de funciones especiales o de asesoramiento en el aparato administrativo del Estado. Su carácter general es el de trabajadores no permanentes y pueden ser despedidos libremente por la autoridad de la que dependen o que hizo su nombramiento. En todo caso, cesan cuando cesa la autoridad a la que consultan.
La Administración Pública rige su actuación en base a una serie de reglas que imponen coercitivamente un procedimiento, sometiendo los actos administrativos a una forma ritual. Tanto las decisiones que se toman como la forma en que se ejecutan deben realizarse mediante procedimientos formales, concepto heredado de la doctrina jurídica francesa .
Entre las funciones del procedimiento administrativo , cabe destacar su papel como fuente de predictibilidad administrativa. De esta manera, se considera deseable que la actuación de la Administración sea medianamente previsible, en aras de la seguridad jurídica . Por otra parte, imponer una serie de pautas formales reduce los espacios en los que los funcionarios profesionales deben actuar de forma excesivamente creativa (algo propio de los puestos de confianza política), con la consiguiente reducción de la arbitrariedad en la gestión de los asuntos públicos . Mediante la regulación del procedimiento, será posible mejorar la eficacia y eficiencia de la acción administrativa sin afectar a las presiones laborales, que son posibles en la organización privada, pero del todo impensables en una Administración Pública contemporánea que funciona de forma burocrática y regulada, a salvo de los cambios que vienen con el devenir político.
La Administración pública suele utilizar el mecanismo de contratación con particulares para llevar a cabo una inmensa variedad de tareas. Sin embargo, el régimen de contratación difiere del previsto para la contratación entre particulares, tradicionalmente regida por el derecho civil . Cuando la Administración actúa como contratista, debe recurrirse a un régimen de contratación específico, en el que el derecho administrativo juega un papel fundamental e indispensable.
El Real Decreto Legislativo 3/2011, [7] de Contratos del Sector Público es el encargado de regular la contratación pública, garantizando los principios de libre concurrencia a la licitación, publicidad y transparencia del procedimiento, igualdad de trato entre los candidatos y eficiencia en el gasto público. Para garantizar esta última se exige la definición previa de la necesidad a satisfacer, la libre concurrencia entre licitadores y la elección de la oferta económicamente más ventajosa.
La Administración Pública de España responde patrimonialmente de determinado tipo de daños que se produzcan incidentalmente como consecuencia de la actuación administrativa. El principio de garantía patrimonial del particular frente a la Administración está consagrado por la Constitución Española , concretamente en el artículo 106.
La responsabilidad administrativa es completa, de modo que abarca todos los daños producidos por cualquier poder público, no sólo la propia Administración. Es, además, una responsabilidad directa, de modo que el perjudicado no tendrá que dirigirse contra el funcionario que haya realizado la acción lesiva, sino contra la propia Administración, directamente, y en ningún caso subsidiariamente. La Administración, a su vez, podrá sancionar al funcionario en caso de dolo , negligencia o culpa .
Uno de los presupuestos más básicos para que exista responsabilidad por parte de la Administración es la existencia de un daño cualificado a los bienes o derechos de una persona física o jurídica . Señala que no sólo se refiere a bienes pecuniarios, sino también de otra naturaleza, como el daño moral, que en el caso implicará también una indemnización pecuniaria .
Entre las cualidades que debe reunir el daño administrativo para cumplir con este requisito, hay que destacar, en primer lugar, la ilicitud de la actuación de la Administración. A diferencia del régimen de responsabilidad regulado en el Código Civil , donde la ilicitud se produce cuando hay dolo o culpa , en el sistema de responsabilidad objetiva de la Administración, el criterio de ilicitud se centra en la existencia o inexistencia de un deber de soportar el daño que las leyes pueden atribuir a los sujetos. Si la víctima del daño administrativo no tenía deber de soportarlo, el daño será ilícito. En caso contrario, no surgirá la responsabilidad de la Administración, y el particular será responsable del daño (será el caso de los tributos , en los que el sujeto sufre un daño patrimonial, pero como consecuencia de una ley que habilita a la autoridad pública a efectuar tal daño, y por tanto le exime de responsabilidad).
Los peritos hablan también de la necesidad de que el daño sea efectivo, haciendo referencia a los daños actuales y reales, y descartando la indemnización por daños futuros o meramente posibles. Del mismo modo, no hay responsabilidad cuando el daño consiste en la mera frustración de expectativas, siempre que éstas no tengan una probabilidad altamente tangible de convertirse en un incremento de bienes o derechos .
Por otra parte, el daño debe ser evaluable económicamente. Sin embargo, esto no significa que solo se indemnicen los daños materiales o a los derechos patrimoniales, pues de manera convencional también se pueden evaluar los daños personales y morales (pretium doloris).
El daño debe ser individualizado, puede ser una sola persona o un grupo pequeño, pero nunca un grupo de tal magnitud que no pueda concretarse quién recibe el daño.
El daño debe haber sido producido por un funcionario o empleado de la Administración, o por uno de los órganos de confianza política. Además, debe producirse como consecuencia de actuar dentro de las funciones públicas desempeñadas por dichas personas. Sin embargo, quedan excluidos los daños causados por contratistas y concesionarios de la Administración, salvo que la lesión haya sido causada por una cláusula impuesta por ésta, de modo que el particular estuviera obligado a causar el daño de que se trate. Asimismo, se incluyen excepciones en las que un profesional con funciones públicas responde personalmente, como puede ser el caso del notario .
Por otra parte, analizando las características formales del daño, es necesario destacar que se pueden encontrar cuatro tipos de acciones (y omisiones). Así, el daño puede provenir de la actividad normativa de la Administración, de alguno de sus actos administrativos, de una actuación administrativa puramente material o de la inactividad de la Administración.
La relación de causa-efecto parece ser un requisito obvio y sencillo en el marco de la responsabilidad de la Administración Pública por daños en su actuación. Sin embargo, las causas del daño muchas veces no son únicas, ni están claramente relacionadas. A lo largo de la historia se han aplicado tres teorías diferentes, centradas esencialmente en resolver los casos en los que existe concurrencia de causas, que por cierto, son los supuestos más habituales.
En un primer momento, predominó la teoría de la causalidad exclusiva, que sólo responsabilizaba a la Administración cuando su actuación era la única y exclusiva causa del daño. Los supuestos en los que la Administración es la causa exclusiva del daño son muy reducidos, y la teoría resultaba sumamente ventajosa para el ente público, pues rara vez debía indemnizar.
En momentos posteriores se aplicaría la teoría de la equivalencia de las condiciones, que afirmaba que todos los factores que causaron el daño tienen igual importancia, teniendo en cuenta que la ausencia de alguno de ellos hubiera significado la inexistencia de tal daño . Concluía que la indemnización total podía exigirse a cualquiera de las fuentes causales que causaron el daño, debiendo repetir el demandado frente a las demás causas. Con ello se establecía una especie de solidaridad tácita en la que prevalecía el interés del sujeto dañado, a pesar de la arbitrariedad del sistema.
Por último, la teoría de la causalidad adecuada, en la que el tribunal correspondiente selecciona de entre las causas aquella que sea idónea para provocar la lesión, y decisiva para que ésta se produzca. Se sigue dando absoluta prioridad a la reparación del daño, si bien en esta ocasión la persona causante del daño, que paga la indemnización total y la repite contra los demás infractores, no es seleccionada arbitrariamente, sino en función del grado en que su actuación haya intervenido en la producción de la lesión.
Entre los casos en que hay concurso de causas se pueden mencionar tres tipos. En primer lugar, cuando la víctima ha contribuido a causar el daño, la indemnización de la Administración se redujo en igual proporción al grado de intervención del sujeto lesionado. Si hay intencionalidad o negligencia grave en la actuación de la víctima, la Administración no tiene que indemnizar. Además, se permite la indemnización íntegra para los casos en que la actuación administrativa fue notoriamente desproporcionada (una protesta en la que los antidisturbios llevaron fuego con la munición letal).
El segundo caso de causas es aquel en el que la actuación de un tercero, ajeno a la víctima y a la Administración, colabora en la causación del daño. Normalmente, en estos casos, la Administración está obligada a indemnizar íntegramente al perjudicado, especialmente cuando no se puede identificar al tercero.
La tercera y última posibilidad es aquella en la que concurran en la causación del daño varias Administraciones Públicas. Cuando el daño se haya producido en el marco de una actuación conjunta entre Administraciones, se estará en primer término al régimen que prevea el instrumento regulador de dicha actuación conjunta y, en su defecto, regirá el principio de solidaridad, de modo que indemnizará la Administración contra la que la víctima quiera actuar. En el caso de que no se trate de una actuación conjunta, la responsabilidad se fijará para cada Administración de forma independiente y, cuando dicha determinación no sea posible, regirá la responsabilidad solidaria.
La Administración Pública dispone de una serie de mecanismos mediante los cuales intenta autocorregir su propia actuación. La revisión administrativa es un método para subsanar aquellos actos que adolecen de algún vicio de ilegalidad, siendo además un requisito indispensable para el particular que desee acceder a la vía contencioso-administrativa (En España , es el nivel jurisdiccional que conoce de los conflictos de la Administración con los ciudadanos ), que en esta ocasión, se trata de una vía revisora de naturaleza judicial.
Así, existen tres categorías básicas mediante las cuales la Administración puede ejercer el control de sus propios actos. En primer lugar, el control de oficio , iniciado (salvo excepciones) por la propia Administración con el fin de revisar sus actuaciones.
A continuación se encontraría el recurso administrativo , un sistema de carácter contencioso cuya interposición se realiza a instancia de los interesados, y que pretende la revisión de un acto administrativo. El recurso administrativo es un requisito previo para el acceso a la jurisdicción contencioso-administrativa.
Por último, está la reclamación previa, un sistema muy similar al recurso administrativo, que también tiene una iniciación a instancia del interesado, pero cuyo objeto es un conflicto subyacente entre el particular y la Administración (no necesariamente un acto administrativo).
Como ya se ha dicho, la revisión de oficio es un mecanismo cuasi exclusivo del Derecho Administrativo español que permite a la Administración Pública revisar sus actos de oficio , sin necesidad de que un particular inste dicha revisión.
La revisión de oficio procederá en cuatro supuestos distintos. En primer lugar, la existencia de un acto o norma que pueda ser considerada nula de pleno derecho; luego, la revisión de un acto declarativo de derechos anulable; también la revocación de un acto de imposición; y por último la corrección de errores materiales y aritméticos.
El recurso administrativo es aquel acto administrativo ejercido preferentemente a petición de parte (el administrador) para obtener la modificación, revocación o invalidez de una resolución administrativa, generalmente cuando ésta causa un daño al administrado.
Los Tribunales Económico-Administrativos son unos tribunales especiales propios de España que resuelven las reclamaciones económico-administrativas que tienen por objeto impugnar los actos tributarios ante la propia Administración.
Si en el recurso administrativo la Administración verificó la legalidad de sus propios actos, el procedimiento contencioso-administrativo da lugar a una verificación de la legalidad del acto administrativo por tribunales independientes pertenecientes al poder judicial .
“La Jurisdicción Contencioso-Administrativa es pieza clave de nuestro Estado de Derecho. Desde que se instauró en nuestro país por las Leyes de 2 de abril y 6 de julio de 1845, y a través de muchas vicisitudes, ha dado buena muestra de sus virtudes desde la Ley de 27 de diciembre de 1956, que la dotó de las características que hoy posee y de las atribuciones imprescindibles para asumir su misión de control de la legalidad de la actividad administrativa, garantizando los derechos e intereses legítimos de los ciudadanos frente a los excesos de la Administración.”
— Exposición de Motivos de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa de 1998.
No sólo son impugnables los actos administrativos, sino también las disposiciones generales dictadas por la Administración, la ausencia de la debida actuación administrativa e incluso los modos de hacer las cosas. El control contencioso-administrativo es un componente importante del Estado de derecho , pues garantiza la supremacía de las normas jurídicas sobre las normas reglamentarias y la acción (u omisión) de la Administración Pública.
Este principio, atendiendo a su importancia, se recoge en el artículo 106.1 de la Constitución Española , que establece que los tribunales controlan la potestad reglamentaria y la legalidad de la actuación administrativa, así como la someten a los fines que la justifican.
Al referirse al objeto del recurso contencioso-administrativo se hace referencia a aquel que puede impugnarse ante la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.
En primer lugar, es susceptible de revisión contenciosa cualquier disposición de carácter general dictada por la Administración en virtud de su potestad reglamentaria. Asimismo, cabe acudir al recurso contencioso-administrativo para revisar las meras actuaciones materiales de la Administración. Por último, cabe reclamar contra la sola pasividad u omisión administrativa en situaciones que legalmente requieran su actividad.
Las normas sobre la legitimación para interponer el recurso contencioso-administrativo se establecen en los artículos 19 y 20 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.
Según el artículo 19, tienen derecho a apelar:
También se contemplan aquellas situaciones en que los afectados sean una pluralidad de personas indeterminadas o de difícil determinación, en cuyo caso la legitimación para demandar en defensa de estos intereses difusos corresponderá exclusivamente a los organismos públicos con competencia en la materia, sindicatos y asociaciones de ámbito estatal cuyo fin primordial sea la igualdad entre mujeres y hombres .
No se admitirá el recurso de casación de un órgano administrativo contra la Administración de la que forme parte. Tampoco será admisible el recurso de casación de un miembro de un órgano colegiado contra su propia administración. No será admisible que una Entidad de derecho público impugne la decisión de la Administración de la que dependa o a la que esté vinculada.
El procedimiento contencioso-administrativo es el resultado de un conjunto de reglas formales de carácter procesal que forman el cauce a seguir para resolver el litigio , y para aplicar las normas sustantivas, que son las que en última instancia deben determinar el fondo del asunto.
Se inicia mediante un escrito reducido a citar la disposición, acto, inactividad o actuación constitutiva de vía de hecho que se impugna y a solicitar que se interponga el recurso de apelación.
Iniciado el procedimiento, el tribunal requerirá a la Administración para que remita el expediente administrativo y ponga en conocimiento de los interesados el mismo mediante notificación que se ajustará a las normas establecidas para el procedimiento administrativo común. El expediente administrativo se pondrá en poder del recurrente para que en el plazo de 20 días, presente escrito de reclamación, esta vez sí, con todos los argumentos y razonamientos jurídicos que haya deducido del expediente. Si no hay remisión del expediente, la Ley plantea múltiples medidas para obligar a la Administración, que van desde la imposibilidad de contestar sin acompañar expediente hasta la multa personal al funcionario o autoridad encargada del envío.
Presentada la demanda por el recurrente, se dará traslado de la misma a los demandados, quienes también contarán con un plazo de 20 días para contestar. Tanto la demanda como la contestación deberán respetar una estructura con la debida separación de los hechos, los fundamentos de Derecho y las pretensiones que se deduzcan.
Cuando exista desacuerdo sobre los hechos y estos tengan trascendencia para la resolución del pleito, se procederá a la prueba. La prueba podrá practicarse a petición de parte o de oficio por el tribunal. Se siguen las disposiciones generales dictadas en materia de prueba para los procesos civiles, si bien el plazo para proponerla será de quince días, y de treinta días para practicarla.
Concluido el período de prueba, o no habiéndose celebrado, las partes podrán pedir que se celebre audiencia, se presenten conclusiones o se declare concluida la demanda, sin más formalidades, para sentencia.
Concluido el trámite de audiencia o de conclusiones, y salvo que el tribunal decida practicar prueba adicional, la demanda se declarará firme para sentencia.
Es un recurso que se interpone para que se revoque una resolución, dictada por tribunal o autoridad superior a la que la dictó.
Recurso de casación interpuesto ante la Corte Suprema contra sentencias firmes, en las que se alegue violación de leyes o doctrina jurídica, o quebrantamiento de alguna garantía procesal esencial.
Es el recurso más extraordinario que conoce el orden contencioso-administrativo. Se interpone cuando ya se ha dictado sentencia y se solicita su revisión por la aparición de nuevos casos.
La ley establece 4 supuestos que permiten apelar este recurso: