La Cláusula de Tratado de la Constitución de los Estados Unidos ( Artículo II, Sección 2, Cláusula 2 ) establece el procedimiento para ratificar acuerdos internacionales . Faculta al Presidente como el negociador principal de acuerdos entre los Estados Unidos y otros países, y sostiene que el consejo y consentimiento de una supermayoría de dos tercios del Senado hace que un tratado sea vinculante con fuerza de ley federal .
[El Presidente] tendrá poder, con el consejo y consentimiento del Senado, para celebrar tratados, siempre que dos tercios de los senadores presentes estén de acuerdo...
Al igual que la redacción de la Constitución de los Estados Unidos en su conjunto, la Cláusula del Tratado se vio influida por las deficiencias y limitaciones percibidas de los Artículos de la Confederación , el primer marco gubernamental de los Estados Unidos. Los Artículos establecieron un gobierno central débil y otorgaron una autonomía y deferencia significativas a los estados individuales. El Congreso unicameral de la Confederación era el único órgano de gobierno nacional, con funciones legislativas y ejecutivas, incluido el poder de hacer tratados. Sin embargo, para entrar en vigor, los tratados necesitaban la aprobación de una supermayoría de estados (nueve de trece), un listón alto que impedía la realización de muchos pactos extranjeros. [1] Aunque los Artículos obligaban a los estados a no "interferir" con los compromisos internacionales del Congreso, en la práctica a menudo ignoraban o incluso desafiaban dichos acuerdos. [2]
La debilidad de los Artículos con respecto a los asuntos exteriores fue más pronunciada con respecto al Tratado de París con Gran Bretaña , que estipulaba que el Congreso protegiera los derechos de propiedad de los acreedores británicos y los leales. Muchos gobiernos estatales no hicieron cumplir el tratado o tomaron medidas para violarlo deliberadamente. En respuesta a las protestas del gobierno británico, el Secretario de Asuntos Exteriores de los EE. UU., John Jay , solo pudo proponer que el Congreso solicitara a las legislaturas estatales que derogaran toda legislación que entrara en conflicto con el tratado y autorizaran a los tribunales estatales a hacerlo cumplir. Si bien una escasa mayoría de los estados cumplieron en diversos grados, la incapacidad del gobierno nacional para cumplir con sus obligaciones con las potencias extranjeras resultó ser una vergüenza internacional y potencialmente perjudicial para los intereses nacionales; muchos Padres Fundadores temían que las naciones también incumplieran los tratados con los Estados Unidos o se abstuvieran de celebrar tratados que serían beneficiosos para el comercio. [3]
En respuesta a diversas preocupaciones sobre la ineficacia de los Artículos, en 1787 se celebró una Convención Constitucional para debatir y redactar un documento de gobierno más sólido. Durante la Convención, inicialmente se contempló que el Senado de los Estados Unidos, la nueva cámara alta del Congreso, tendría el poder de hacer tratados (así como de nombrar embajadores y jueces de la Corte Suprema). [4] Apenas diez días antes de que se suspendiera la Convención, se decidió que estos poderes serían compartidos con el Presidente. [5] Muchos delegados citaron la tradición internacional establecida de que los ejecutivos tienen el poder exclusivo sobre las relaciones y los acuerdos exteriores; la participación del Senado a través del mecanismo de "asesoramiento y consentimiento" se agregó como una especie de compromiso. [6]
Los principales federalistas como John Jay , James Madison y Alexander Hamilton apoyaron este acuerdo, en particular la cantidad de agencia otorgada al Presidente en relación con el Senado. En el Federalista No. 64 , Jay sostuvo que, si bien el Senado controlaría los poderes presidenciales en la celebración de tratados, el Presidente tendría el poder, cuando fuera necesario, de negociar acuerdos internacionales sin la aprobación del Senado. [7] Madison, aclamado como el Padre de la Constitución, describió la Cláusula del Tratado como una cláusula que otorga al Senado solo una "agencia parcial" en el poder de relaciones exteriores del Presidente. [6] Hamilton sostuvo en el Federalista No. 75 que el procedimiento del Artículo II hacía que las dos ramas se "combinaran apropiadamente" en asuntos exteriores:
Las cualidades que en otros lugares se detallan como indispensables en el manejo de las negociaciones extranjeras señalan al ejecutivo como el agente más apto en esas transacciones; mientras que la gran importancia de la confianza y el funcionamiento de los tratados como leyes abogan firmemente por la participación de todo o parte del cuerpo legislativo en la función de hacerlos.
En cambio, Rufus King , que había participado en la Convención, declaró como senador en 1818 que "el Senado puede y debe examinar y vigilar cada rama de los asuntos exteriores de la nación; por lo tanto, puede solicitar en cualquier momento información completa y exacta respecto de los asuntos exteriores, y expresar su opinión y asesoramiento al Presidente respecto de los mismos, cuando, y bajo cualquier otra circunstancia, considere conveniente dicho asesoramiento". [8] Asimismo, varios delegados destacados en la Convención argumentaron sin éxito que la Cámara de Representantes participara en el tratado. Sin embargo, la idea fue ampliamente rechazada, debido al hecho de que la Cámara era un órgano mucho más grande que el Senado y, por lo tanto, era menos probable que actuara de manera decisiva o mantuviera en secreto ciertos acuerdos sensibles. Además, los delegados de los estados más pequeños temían verse en desventaja en asuntos exteriores, ya que la Cámara beneficiaba a los estados más poblados; por el contrario, el Senado garantizaba a cada estado una voz igual a través de dos senadores, independientemente de la población. [9]
Sin embargo, la delimitación precisa del poder para celebrar tratados entre las dos ramas siguió siendo controvertida.
De manera similar, los estatutos y tratados federales se consideran la "ley suprema del país" según la Cláusula de Supremacía de la Constitución de los Estados Unidos, sin que "ninguna de ellas tenga una eficacia superior a la otra". [10] Por lo tanto, en virtud de la ratificación, un tratado se incorpora al cuerpo de la ley federal de los Estados Unidos de la misma manera que un acto legislativo . [11]
Al igual que los estatutos, los tratados están sujetos a interpretación y revisión judicial . [12] La naturaleza jurídicamente vinculante de los tratados bajo la Constitución ha sido reconocida consistentemente por los tribunales; ya en 1796, la Corte Suprema de los Estados Unidos , en Ware v. Hylton , aplicó la Cláusula de Supremacía por primera vez al dictaminar que un tratado reemplazaba a la ley estatal en conflicto. [13] Aunque la decisión Ware no abordó la Cláusula de Tratado de manera explícita, sostuvo que tanto los estados como los ciudadanos privados estaban obligados a cumplir con las obligaciones del tratado del gobierno federal, que a su vez estaba obligado a la "ley de las naciones" con respecto al honor de los tratados. [14]
Poco después del fallo Ware , en el caso de 1801, Estados Unidos v. Schooner Peggy , el tribunal citó un tratado en apoyo de la demanda de un ciudadano privado contra el gobierno y por primera vez profundizó en el significado legal de los acuerdos internacionales ratificados constitucionalmente:
Es cierto que la ejecución de un contrato entre naciones debe ser exigida al ejecutivo de cada nación y, en general, supervisada por él, y, por lo tanto, cualquiera que sea la decisión de este tribunal en relación con los derechos de las partes que litigan ante él, la reclamación contra la nación, si no se satisface, aún puede hacerse valer. Pero, sin embargo, cuando un tratado es la ley del país y, como tal, afecta los derechos de las partes que litigan ante el tribunal, ese tratado vincula esos derechos y debe ser considerado por el tribunal como un acto del Congreso; y aunque la restitución puede ser un acto ejecutivo, cuando se la considera como un acto sustantivo, independiente y sin conexión con otras circunstancias, sin embargo, condenar un buque, cuya restitución está ordenada por una ley del país, sería una infracción directa de esa ley y, en consecuencia, indebido. [15]
Aunque desde entonces los tribunales han diferido sobre la aplicabilidad de algunos tipos de acuerdos internacionales, así como sobre el alcance preciso de las obligaciones legales de un tratado, los académicos constitucionales y el poder judicial coinciden en general en que los tratados son tan vinculantes como la ley federal. [6] [16]
El derecho estadounidense distingue entre tratados autoejecutables, que no requieren una acción legislativa adicional para entrar en vigor, y tratados no autoejecutables, que deben implementarse mediante una ley de la legislatura. [11] [17] Si bien estas distinciones de procedimiento y terminología no afectan el carácter vinculante de los acuerdos en virtud del derecho internacional, sí tienen implicaciones importantes en el derecho estadounidense; en el caso de 1829, Foster v. Nielson , el presidente de la Corte Suprema John Marshall , al afirmar que un tratado es constitucionalmente la "ley del país", articuló por primera vez la diferencia entre acuerdos autoejecutables y no autoejecutables a nivel nacional:
Nuestra Constitución declara que un tratado es la ley del país. Por consiguiente, debe ser considerado en los tribunales de justicia como equivalente a un acto de la legislatura, siempre que opere por sí mismo, sin la ayuda de ninguna disposición legislativa. Pero cuando los términos de la estipulación implican un contrato —cuando cualquiera de las partes se compromete a realizar un acto particular— el tratado se dirige al departamento político, no al judicial, y la legislatura debe ejecutar el contrato antes de que pueda convertirse en una norma para el tribunal.
En Missouri v. Holland (1920), la Corte Suprema dictaminó que el poder constitucional para celebrar tratados es independiente de los demás poderes enumerados del gobierno federal; por lo tanto, los tratados pueden utilizarse para legislar en áreas que de otro modo estarían dentro de la autoridad exclusiva de los estados y, por implicación, en áreas que no están dentro del alcance del gobierno federal o sus ramas. [18] Sin embargo, esta interpretación amplia fue limitada en Reid v. Covert (1957), que sostuvo que la Declaración de Derechos no podía ser derogada por un tratado; [19] la sentencia se interpreta ampliamente como una limitación de la capacidad de los tratados para eludir las restricciones constitucionales en general. [20]
La Corte Suprema aclaró la aplicabilidad de los tratados en Medellín v. Texas (2008), una decisión que es ampliamente interpretada tanto por los tribunales como por los juristas como una limitación adicional del poder de los tratados. [21] La corte dictaminó que los tratados, incluso si constituyen una obligación internacional, no tienen automáticamente fuerza de ley interna a menos que sean explícitamente "autoejecutables" en el texto o implementados por una ley del Congreso. La decisión de Medellín también limitó la capacidad del Presidente de hacer cumplir unilateralmente un acuerdo internacional sin la delegación explícita del Congreso.
Los eruditos constitucionales y los tribunales debaten si la cláusula de tratado representa el único medio legal para celebrar acuerdos internacionales. [22] Aunque la Constitución no prevé expresamente una alternativa al procedimiento de tratado del artículo II, el artículo I, sección 10 sí distingue entre "tratados" (que los estados tienen prohibido celebrar) y "acuerdos" (que los estados pueden celebrar con el consentimiento del Congreso). [23] Algunos eruditos legales han interpretado esta disposición como si permitiera "una clase de acuerdos internacionales menos importantes" que no justificaban el procedimiento de la cláusula de tratado. [24]
Ya en 1791, el entonces Secretario de Estado Thomas Jefferson explicó que el procedimiento del tratado del Artículo II no es necesario cuando no existe un compromiso a largo plazo:
Es deseable, en muchos casos, intercambiar ventajas mutuas mediante actos legislativos en lugar de mediante tratados: porque los primeros, aunque se entiende que son en consideración mutua y, por lo tanto, son muy respetados, cuando se vuelven demasiado inconvenientes, pueden abandonarse a voluntad de cualquiera de las partes, mientras que las estipulaciones por tratado son irrevocables para siempre, excepto por consentimiento conjunto... [25]
Las alternativas a los tratados formales son comunes a lo largo de la historia de los Estados Unidos y, de hecho, comprenden la mayoría de los acuerdos con otras naciones. [11] Más allá de la Cláusula del Tratado, las leyes que rigen la política exterior de los Estados Unidos prevén otros dos mecanismos para celebrar acuerdos internacionales: los acuerdos entre el Congreso y el Ejecutivo, que, al igual que los estatutos federales, requieren mayorías simples tanto en el Senado como en la Cámara de Representantes seguidas de la firma del Presidente; y los acuerdos ejecutivos , que son celebrados unilateralmente por el Presidente de conformidad con los poderes ejecutivos constitucionales . [11]
Si bien no se pueden distinguir de los tratados en el derecho internacional, estos acuerdos son jurídicamente distintos en el derecho estadounidense; por ejemplo, la Cláusula de Supremacía se aplica únicamente a pactos extranjeros celebrados de conformidad con la Cláusula de Tratado. La Corte Suprema ha confirmado en general los acuerdos no convencionales en circunstancias limitadas. [26] Un acuerdo entre el Congreso y el Ejecutivo sólo puede abarcar asuntos que la Constitución coloca explícitamente dentro de los poderes del Congreso y del Presidente; [11] de la misma manera, un acuerdo entre el Ejecutivo exclusivo sólo puede referirse a temas dentro de la autoridad del Presidente, o para los cuales el Congreso ha delegado autoridad al Presidente. [11]
En general, los acuerdos de control de armas suelen ser ratificados por el mecanismo de tratados; [27] los acuerdos comerciales, como el Tratado de Libre Comercio de América del Norte y la adhesión de los Estados Unidos a la Organización Mundial del Comercio , suelen adoptar la forma de acuerdos entre el Congreso y el Ejecutivo, y suelen incluir un derecho explícito a retirarse después de dar suficiente aviso escrito a las otras partes. [28] Si un acuerdo comercial internacional contiene compromisos "de tratado" vinculantes, puede requerirse el voto de dos tercios del Senado. [29] Los acuerdos ejecutivos, cuyo alcance exacto sigue sin determinarse por los tribunales, [26] generalmente se refieren a cuestiones que implican relaciones diplomáticas, como la resolución de reclamaciones entre ciudadanos estadounidenses y extranjeros, [30] o seguridad nacional, como el Plan de Acción Integral Conjunto relativo al programa nuclear de Irán.
Los tratados son relativamente raros en la política exterior estadounidense moderna. Entre 1946 y 1999, el gobierno federal completó casi 16.000 acuerdos internacionales, de los cuales sólo el 6% (912) fueron tratados presentados al Senado para su aprobación en virtud del Artículo II de la Constitución; [11] la mayoría fueron acuerdos entre el Congreso y el Ejecutivo.
Aunque el Artículo II de la Constitución se refiere al poder ejecutivo , la Cláusula de Tratados establece que el poder de celebrar tratados es compartido entre el Presidente y el Senado. [31] Sin embargo, la cláusula nunca ha sido interpretada como si diera al Senado el poder o el deber de asesorar al Presidente antes de que se concluya un tratado; en la práctica, la autoridad del Senado se limita a desaprobar o aprobar un tratado, y esta última incluye el poder de imponer condiciones o reservas. [31]
James Madison sostuvo que el Congreso tenía el derecho y el deber constitucional de modificar o derogar tratados basándose en su propia determinación de lo que es conveniente para el interés nacional. [32] A partir de los casos Head Money de 1884 , la Corte Suprema de los Estados Unidos ha sostenido consistentemente que el Congreso puede derogar un tratado mediante una acción legislativa posterior, incluso si esto equivale a una violación del tratado según el derecho internacional. [33] La corte también ha sostenido que el poder judicial "no tiene nada que hacer y no puede dar reparación" con respecto a las consecuencias y controversias internacionales que surgen de tal acción del Congreso, ya que es una cuestión política más allá del control judicial. Posteriormente, las modificaciones del Congreso a un tratado serán ejecutadas por los tribunales estadounidenses independientemente de si los actores extranjeros aún consideran que las antiguas obligaciones del tratado son vinculantes para los Estados Unidos. [11]
Además, la Corte Suprema ha sostenido consistentemente que un acuerdo internacional que es incompatible con la Constitución de los Estados Unidos es nulo, como sería el caso de cualquier otra ley federal en conflicto con la Constitución. [34] Este principio fue establecido más claramente en el caso Reid v. Covert de 1957 , que sostuvo que "ningún acuerdo con una nación extranjera puede conferir poder al Congreso , o a cualquier otra rama del Gobierno, que esté libre de las restricciones de la Constitución". [35] En consecuencia, la Corte Suprema podría teóricamente declarar inconstitucional y nulo un tratado del Artículo II bajo la ley nacional, aunque aún no lo ha hecho. [36]
En Goldwater v. Carter , el Congreso impugnó la constitucionalidad de la rescisión unilateral por parte del presidente Jimmy Carter de un tratado de defensa con Taiwán . [37] El caso llegó a la Corte Suprema, pero fue desestimado sin escuchar un argumento oral por una mayoría de seis jueces, con el argumento de que "la cuestión en cuestión... era esencialmente una cuestión política y no podía ser revisada por el tribunal, ya que el Congreso no había emitido una oposición formal"; el juez Brennan disintió, argumentando que la "cuestión de la autoridad para tomar decisiones debe resolverse como una cuestión de derecho constitucional, no de discreción política" y, por lo tanto, estaba sujeta a revisión judicial.
En la actualidad, no existe ninguna decisión de la Corte Suprema sobre si el Presidente tiene el poder de romper un tratado sin la aprobación del Congreso; sigue sin estar claro qué rama del gobierno está facultada por la Constitución para terminar un tratado, y mucho menos el procedimiento para hacerlo. [38] En la práctica, un presidente puede terminar un tratado unilateralmente si lo permiten los términos de dicho tratado. [39] El presidente George W. Bush retiró unilateralmente a los Estados Unidos del Tratado de Misiles Antibalísticos en 2002, seis meses después de dar el aviso requerido de intención, [40] pero no enfrentó interferencia judicial ni acción legal. [39]
Ya desde la administración de George Washington —la primera bajo la Constitución y, por lo tanto, la Cláusula de Tratados— los presidentes no solían solicitar la participación del Senado en todas las etapas de la elaboración de tratados. Washington había consultado inicialmente al Senado sobre los tratados propuestos, pero finalmente abandonó la práctica al considerarla improductiva. La práctica posterior y ampliamente aceptada es que el Presidente negocie y firme los tratados de forma independiente y luego presente el tratado propuesto al Senado para su aprobación o desaprobación. [9]
Al igual que Washington, muchos presidentes han abordado el proceso del tratado del Artículo II de diferentes maneras. Theodore Roosevelt , cuya administración tuvo una política exterior sólida , sostuvo que la ratificación era necesaria cuando un acuerdo internacional vincularía a los gobiernos posteriores:
La Constitución no me dio explícitamente el poder de lograr el acuerdo necesario con Santo Domingo , pero no me prohibió hacer lo que hice. Puse en vigor el acuerdo y continué su ejecución durante dos años antes de que el Senado actuara; y lo habría continuado hasta el final de mi mandato, de ser necesario, sin ninguna acción del Congreso. Pero era mucho mejor que hubiera acción del Congreso, de modo que pudiéramos proceder conforme a un tratado que fuera la ley del país y no simplemente por una orden del Jefe del Ejecutivo que caducaría cuando ese ejecutivo en particular dejara el cargo. Por lo tanto, hice todo lo posible para que el Senado ratificara lo que había hecho. [41]
Un acuerdo ejecutivo único sólo puede negociarse y celebrarse mediante la autoridad del presidente (1) en política exterior, (2) como comandante en jefe de las fuerzas armadas, (3) a partir de una ley previa del Congreso, o (4) a partir de un tratado previo. [11] Los acuerdos que van más allá de estas competencias deben contar con la aprobación del Congreso (para los acuerdos entre el Congreso y el Ejecutivo) o del Senado (para los tratados).
En 1972, el Congreso aprobó una ley que requería que el presidente notificara al Congreso sobre cualquier acuerdo ejecutivo que se formara. [42]
Aunque la doctrina de no delegación impide al Congreso delegar su autoridad legislativa al poder ejecutivo, el Congreso ha permitido que el ejecutivo actúe como su "agente" en las negociaciones comerciales, por ejemplo, estableciendo aranceles y, en el caso de la Autoridad de Promoción Comercial , redactando exclusivamente la legislación de aplicación de los acuerdos comerciales. La constitucionalidad de esta delegación fue confirmada por la Corte Suprema en el caso Field v. Clark (1892).
Un episodio importante de los Artículos de la Confederación había puesto de relieve el problema. Estados Unidos deseaba un tratado comercial con España y buscaba el libre acceso al río Misisipi a través de Nueva Orleans, controlada por los españoles. España ofreció condiciones comerciales favorables, pero solo si Estados Unidos renunciaba a sus demandas sobre el Misisipi. Los estados del Norte, que se habrían beneficiado más del tratado comercial y se preocupaban poco por Nueva Orleans, tenían una mayoría, pero no una supermayoría, en el Congreso Continental. Según los Artículos de la Confederación, los tratados requerían el consentimiento de una supermayoría (nueve de trece) de los estados, y el Sur podía bloquear el tratado. Sin duda, fue esa experiencia la que impulsó a los redactores a trasladar el principio de supermayoría de los Artículos de la Confederación, ya que los estados del Sur (y muchas personas del Norte) concluyeron que el requisito de supermayoría había evitado un tratado imprudente.