El derecho administrativo federal de los Estados Unidos abarca estatutos , reglamentos, reglas, resoluciones de derecho consuetudinario y directivas emitidas por la Oficina de Información y Asuntos Regulatorios de la Oficina Ejecutiva del Presidente , que en conjunto definen el alcance de los poderes y responsabilidades que tienen las agencias administrativas del Gobierno de los Estados Unidos (tanto agencias del poder ejecutivo como agencias independientes ). Los poderes ejecutivo , legislativo y judicial del gobierno federal de los Estados Unidos no siempre pueden desempeñar directamente sus responsabilidades constitucionales . Por tanto, se delegan poderes especializados en una agencia, junta o comisión. Estos órganos gubernamentales administrativos supervisan y monitorean actividades en áreas complejas, como la aviación comercial, la fabricación de dispositivos médicos y los mercados de valores.
El juez Stephen Breyer define el derecho administrativo en cuatro partes. Es decir, las reglas y principios legales que: (1) definen la autoridad y estructura de las agencias administrativas; (2) especificar las formalidades procesales empleadas por las agencias; (3) determinar la validez de las decisiones de la agencia; y (4) definir el papel de los tribunales de revisión y otras entidades gubernamentales en relación con las agencias administrativas. [1]
Las agencias federales estadounidenses tienen el poder de dictaminar, legislar y hacer cumplir las leyes dentro de sus áreas específicas de poder delegado. Estados Unidos no utiliza tribunales administrativos . [2] La adjudicación se lleva a cabo internamente dentro de las agencias por jueces de derecho administrativo .
La autoridad de las agencias administrativas federales surge de sus estatutos orgánicos y debe ser consistente con las limitaciones constitucionales y el alcance de la autoridad otorgada por la ley. [3]
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Las agencias administrativas federales, cuando se les otorga el poder para hacerlo en una concesión de autoridad estatutaria del Congreso, pueden promulgar reglas que tienen fuerza de ley. Las agencias "legislan" mediante la elaboración de reglas : el poder de promulgar (o emitir) regulaciones. Dichas regulaciones están codificadas en el Código de Regulaciones Federales (CFR) y publicadas en el Registro Federal . Las reglas de menor efecto se publican en una variedad de formas, incluidos manuales para el personal de la agencia y para el público, circulares, boletines, cartas de resolución, comunicados de prensa y similares.
El artículo 551 de la Ley de Procedimiento Administrativo da las siguientes definiciones:
Los principales estatutos de derecho administrativo y otras leyes que rigen la elaboración de normas por parte de las agencias incluyen: [4]
Los límites al poder de las agencias para promulgar regulaciones incluyen:
Las agencias no podrán promulgar reglas retroactivas a menos que el estatuto orgánico de la agencia les otorgue expresamente dicha facultad. Bowen contra el Hospital Universitario de Georgetown , 488 U.S. 204 (1988)
No existe una prohibición amplia contra la regulación de una agencia que no sirva a la "conveniencia, interés o necesidad pública". La ley supone que la reglamentación realizada con las salvaguardias procesales de los estatutos y Órdenes Ejecutivas mencionadas anteriormente refleja un equilibrio racional de intereses por parte de la agencia, y un tribunal derogará una regulación sólo por violación de esos procedimientos.
A las agencias se les permite confiar en las reglas para tomar sus decisiones en lugar de juzgar, cuando la promulgación de las reglas está dentro de la autoridad legal de la agencia y las reglas en sí no son arbitrarias o caprichosas. Heckler contra Campbell , 461 U.S. 458 (1983).
Las agencias deben cumplir con sus propias reglas y regulaciones. Accardi contra Shaughnessy , 347 U.S. 260 (1954).
Los tribunales deben remitir a las agencias administrativas las interpretaciones de la autoridad que les otorgó el Congreso (1) cuando la intención del Congreso era ambigua y (2) cuando la interpretación era razonable o permisible. Chevron USA, Inc. contra el Consejo de Defensa de los Recursos Naturales, Inc. , 467 U.S. 837 (1984). Chevron es probablemente el caso citado con más frecuencia en el derecho administrativo estadounidense. [6]
Hay cinco niveles de procedimiento de elaboración de normas:
Las "normas no legislativas" incluyen tres clases principales: [8]
Una clase denominada "orientación" incluye todas las normas no promulgadas por procedimiento legislativo. Dichas reglas pueden publicarse como guías, directrices, manuales del personal de la agencia, instrucciones para el personal, cartas de opinión, memorandos interpretativos, declaraciones de políticas, manuales de orientación para el público, circulares, boletines, avisos, comunicados de prensa que indiquen la posición de la agencia y similares. La clase de "orientación" es casi, pero no exactamente, coextensiva con la unión de conjuntos de reglas interpretativas, declaraciones generales de política y reglas internas.
Cada estatuto y reglamento tiene alguna ambigüedad persistente. Alguien tiene que tener autoridad para adoptar alguna interpretación y hacerlo con un mínimo de demora procesal. De modo que la ley otorga a cada agencia la autoridad para promulgar reglas interpretativas y hacerlo con un mínimo de complicaciones procesales. Por defecto, la mayoría de las interpretaciones se ubican en la categoría de *regla interpretativa" de 5 USC § 553(b).
Si una interpretación satisface una larga lista de criterios, entonces la interpretación es vinculante para las partes ante la agencia, los tribunales y la propia agencia, según Chevron USA Inc. v. Natural Resources Defense Council, Inc. (para las interpretaciones de la ley de la agencia) [ 10] o Auer v. Robbins (para interpretaciones de las regulaciones por parte de la agencia). [11] (Las investigaciones de Chevron y Auer son ligeramente diferentes. Pero las similitudes analíticas eclipsan las diferencias. En este breve artículo, pasaremos por alto las diferencias y trataremos a Chevron y Auer juntos).
Cualquier interpretación que no cumpla con alguno de los puntos de elegibilidad de Chevron / Auer de la lista siguiente cae en la categoría residual de "regla interpretativa".
Fundamentalmente, la exención "interpretativa" de notificación y comentario del artículo 553(b) es una regla de necesidad; esencialmente, todas las leyes tienen cierta ambigüedad, esa ambigüedad debe interpretarse y (para reglas sustantivas de cara al público) la agencia es la parte. que pueda hacerlo de forma expedita y justa. La deferencia se produce en la medida en que la agencia demuestre equidad y diligencia al desarrollar su interpretación (según Chevron , Auer o Skidmore v. Swift & Co. , según corresponda).
El quid pro quo para que una agencia elija ejercer la opción "interpretativa" y renunciar a las formalidades requeridas para la elaboración de normas legislativas o para la deferencia de Chevron o Auer , es que la agencia tiene muy poco poder reforzado para hacer cumplir su interpretación. Si una parte cuestiona la interpretación de la agencia, la invocación de la exención "interpretativa" por parte de una agencia renuncia a cualquier reclamo de mayor deferencia de Chevron o Auer , [12] y la interpretación cae en la categoría residual, bajo la cual un tribunal otorga a Skidmore deferencia hacia el informado de una agencia. posición: [13]
Consideramos que los fallos, interpretaciones y opiniones de la [agencia], si bien no controlan a los tribunales por razón de su autoridad, sí constituyen un cuerpo de experiencia y juicio informado al que los tribunales y los litigantes pueden recurrir adecuadamente como guía. El peso de tal sentencia en un caso particular dependerá de la minuciosidad evidente en su consideración, la validez de su razonamiento, su consistencia con pronunciamientos anteriores y posteriores, y todos aquellos factores que le dan poder para persuadir, si carecen de poder para controlar. .
En la práctica, una agencia opera bajo sus reglas interpretativas. La ley permite a las partes ante la agencia argumentar interpretaciones alternativas y, según la ley, se supone que las agencias deben responder a los argumentos y no excluir las alternativas sugeridas por las partes. Pero en la práctica, las agencias rara vez dan más que poca atención a las alternativas. En cuanto a la revisión judicial, la realidad práctica es que es más probable que un tribunal esté de acuerdo con la agencia, bajo la deferencia de Skidmore . Pero la deferencia de Skidmore es tan fuerte como la calidad del análisis de la agencia, y los tribunales regularmente anulan reglas "interpretativas".
Algunas interpretaciones de la agencia son vinculantes para las partes y los tribunales, según la deferencia de Chevron : [14]
Según el conocido análisis de Chevron en dos pasos , "siempre determinamos primero 'si el Congreso ha abordado directamente la cuestión concreta en cuestión ' ". "Lo hacemos empleando las herramientas tradicionales de construcción estatutaria: examinamos el texto del estatuto , estructura e historia legislativa, y aplicar los cánones de interpretación pertinentes." "Si encontramos 'que el Congreso tenía una intención sobre la cuestión precisa en cuestión, esa intención es la ley y debe hacerse efectiva... ' " Si concluimos que "el Congreso no tenía ninguna intención sobre el asunto, o que el Congreso 'el propósito y la intención no están claros", luego procedemos al paso dos, en el que preguntamos "si la interpretación de la agencia se basa en una interpretación permisible del lenguaje legal en cuestión".
Pero una agencia tiene que ganarse esta deferencia; está lejos de ser automático. Cuando una agencia interpreta su propio estatuto orgánico (para Chevron ) o un reglamento que promulgó (bajo Auer ), y la interpretación cumple con todos los requisitos previos siguientes, sólo entonces la agencia recibe la alta deferencia de Chevron o Auer .
Además de los tres pasos clásicos, una agencia debe observar formalidades procesales adicionales:
Una regla "interpretativa" establece la interpretación que hace la agencia de un estatuto o regla, sin alterar los derechos u obligaciones. Si la interpretación no cumple con al menos uno de los criterios de Chevron / Auer , entonces la interpretación cae en la categoría de "regla interpretativa" que vincula sólo a la propia agencia y tiene derecho, como máximo, a la deferencia de Skidmore .
La línea para el ejercicio permisible de la exención "interpretativa" del artículo 553(b) es borrosa: los tribunales y los tratadistas se quejan uniformemente de esto. [21] El requisito más básico para la exención "interpretativa" es que la agencia "interprete" una ley (estatuto o reglamento) válidamente promulgada, siguiendo un camino interpretativo reconocible originalmente establecido por el estatuto o reglamento. Una agencia puede promulgar una regla "interpretativa" "sólo si la posición de la agencia puede caracterizarse como una 'interpretación' de un estatuto o reglamento legislativo en lugar de un ejercicio de autoridad independiente para formular políticas". [22] La mera "coherencia" (en el sentido de "ausencia de conflicto") es insuficiente. [23] La mayor parte de "llenar lagunas" está más allá del alcance de la autoridad *interpretativa". Una norma interpretativa válida simplemente explica, pero no añade ni altera, la ley que ya existe en forma de ley o norma legislativa. [24 ] Una regla "interpretativa" no puede crear un nuevo requisito, excepción o excepción del conjunto. Si la regla cambia los "derechos y obligaciones individuales" (en lugar de resolver la ambigüedad), la regla requiere un procedimiento legislativo.
Una agencia puede promulgar reglas interpretativas fuera del alcance de su autoridad normativa. Cuando una agencia sólo puede emitir normas legislativas conforme a una concesión expresa de autoridad del Congreso, una agencia puede (y se le alienta a hacerlo) emitir interpretaciones consultivas para guiar al público.
Si una agencia elige el atajo "interpretativo", casi no hay requisitos de procedimiento, más allá de la publicación requerida por 5 USC § 552 y § 552(d). Quien toma las decisiones debe asegurarse de que efectivamente exista una ambigüedad que no se resuelva mediante ninguna ley vinculante, pero si la ambigüedad existe, el tomador de decisiones simplemente la interpreta lo mejor que puede. Si el tema está fuera del alcance de la autoridad de elaboración de normas de la agencia, [25] la agencia debe seguir a la agencia o los tribunales que sí tienen autoridad sobre ese tema específico.
A cambio del privilegio de eludir el procedimiento de elaboración de normas, la agencia corre el riesgo de perder el efecto vinculante de una norma interpretativa. "Una agencia que emite una norma interpretativa... bien puede tener la intención de que su interpretación vincule a su propio personal y puede esperar el cumplimiento de individuos o entidades regulados. Sin embargo, la agencia no puede esperar que la interpretación sea vinculante en los tribunales; porque no tiene la fuerza de ley, las partes pueden impugnar la interpretación." [26] Muchos tribunales han caracterizado las normas interpretativas como sólo "exhortatorias" y "carecidas de fuerza de ley". [27] [28]
En los procedimientos ante la agencia, una parte puede proponer posiciones o interpretaciones alternativas, y la agencia debe abordarlas, sin depender de una regla interpretativa como última palabra. [29] Pero en la práctica, las agencias tienden a hacer cumplir sus reglas interpretativas hasta que se ven obligadas a admitir el error, y las partes simplemente consienten hasta que los costos de la interpretación de la agencia exceden el costo del litigio judicial. [30]
Las reglas interpretativas son vinculantes para los empleados de la agencia, incluidos sus jueces de derecho administrativo (ALJ). [31] Si una regla interpretativa (por ejemplo, una disposición de un manual del personal de la agencia, o un memorando al personal de la agencia, o una interpretación en un aviso de reglamentación del Registro Federal) establece un "piso" bajo los derechos de una parte, los empleados individuales no tienen discreción. retractarse de la interpretación de la agencia o crear excepciones ad hoc adversas a la parte.
En cuanto a la revisión judicial, el efecto de una norma interpretativa fue explicado por el Octavo Circuito, [27] analizando "principios bien establecidos del derecho administrativo":
Las reglas promulgadas por una agencia administrativa de conformidad con la delegación estatutaria [y con un procedimiento de notificación y comentario o procedimiento formal de elaboración de reglas], llamadas reglas sustantivas o legislativas, deben hacerse cumplir judicialmente como si fueran leyes promulgadas por el propio Congreso. Las normas que no se promulgan en virtud de una delegación estatutaria explícita de facultades legislativas, llamadas normas interpretativas, se emiten simplemente para proporcionar orientación a las partes cuya conducta puede estar regida por la ley subyacente y a los tribunales que deben interpretarla. "No tienen más peso en la revisión judicial que su inherente capacidad de persuasión". No pueden aplicarse independientemente como ley. Como consecuencia de esta distinción, si bien una agencia administrativa a la que se le ha delegado poder legislativo puede demandar para hacer cumplir su norma legislativa, del mismo modo que puede demandar para hacer cumplir una ley, no puede fundamentar una acción legal en una violación de su norma interpretativa. Más bien, la agencia debe demostrar ante el tribunal que no se ha violado una mera regla interpretativa, sino el estatuto subyacente. Ciertamente, un tribunal debería dar gran peso a la interpretación que hace una agencia, tal como se refleja en su regla interpretativa, de la ley que administra, para determinar el alcance de la ley y si ha sido violada. Pero claramente, un reclamo de conducta inconsistente con una regla interpretativa se presenta sólo para demostrar que el estatuto mismo ha sido violado. Una acción basada en una violación de una regla interpretativa no constituye un reclamo legal. Al ser por naturaleza exhortativas, más que obligatorias, las reglas interpretativas nunca pueden ser violadas.
Las "declaraciones de política" son declaraciones aún más débiles que las reglas "interpretativas". Las agencias los utilizan para expresar sus preferencias, pero sin efecto vinculante. Las declaraciones de política son "intenciones provisionales", reglas generales no vinculantes, sugerencias de conducta e indicaciones provisionales de las esperanzas de una agencia. Las declaraciones de política no tienen efecto vinculante. Una declaración de política "realmente deja a la agencia y a quienes toman decisiones en libertad de ejercer discreción", y "una declaración de política puede no tener un efecto presente: una 'declaración general de política' es aquella que no impone ningún derecho ni obligación". [32]
Las agencias también utilizan "declaraciones de políticas" para ofrecer un quid pro quo unilateral o establecer un piso para el procedimiento de la agencia ("Si usted, el público, hace X, nosotros, la agencia, prometemos un resultado favorable Y. Si no hace X, aún puede convencer a hacer Y argumentando la ley controladora").
Un indicador casi seguro de una "declaración de política" es la palabra "debería" en lugar de "debe".
Las declaraciones de política de la agencia no son vinculantes para los tribunales y, por lo tanto, no reciben ninguna deferencia de Chevron , ni siquiera la débil deferencia de Skidmore . [33]
"Orientación" es una categoría residual para cualquier norma emitida por una agencia pero no en un reglamento promulgado formalmente. La mayoría de las reglas interpretativas ajenas a Chevron y la mayoría de las declaraciones de política generales se publican como orientación.
Sólo tres clases de leyes administradas por agencias son vinculantes para el público: estatutos (tal como los interpretan los tribunales), reglamentos y derecho consuetudinario . Contra los miembros del público, la regla por defecto, incorporada en la Ley de Procedimiento Administrativo, 5 USC § 553, y elaborada en el Good Guidance Bulletin, es que los documentos de orientación subregulatorios no tienen fuerza de ley y no obligan al público. Pérez contra la Asociación de Banqueros Hipotecarios , 575 US 82 (2015); por ejemplo, 15 CFR § 29.2. Nada en los documentos de orientación de la agencia es vinculante para el público, excepto:
Una agencia puede cambiar sus directrices con muy poco procedimiento (a diferencia de un reglamento), pero siempre que las directrices sean como están, las partes tienen derecho a confiar en ellas para las tres clases de promesas enumeradas anteriormente. [35]
A finales de los años 1990 y principios de los años 2000, muchas agencias intentaron eludir los requisitos de la APA para la elaboración de reglas metiendo reglas que iban más allá de la interpretación de la ambigüedad en documentos informales como manuales del personal de las agencias y similares. [30] Esto es simplemente ilegal. La Oficina Ejecutiva del Presidente intervino para detener la elaboración de normas ilegales en 2007 y prohibió esta práctica. [34] Algunas agencias, por ejemplo la Oficina de Patentes y Marcas de Estados Unidos, han seguido desafiando la ley y declaran su negativa formal a implementar la directiva del Presidente.
La Orden Ejecutiva 12866 , que se emitió en 1993, exige que las agencias (que no sean agencias independientes ) presenten reglas propuestas para que las revise la Oficina de Información y Asuntos Regulatorios si la regla cumple con ciertos criterios. [36] Las normas que son "económicamente significativas" (que cumplen los criterios de "un efecto anual en la economía de 100 millones de dólares o más o que afectan negativamente de manera material a la economía") requieren un análisis de costo-beneficio . [36]
La Ley de Revisión del Congreso aprobada en 1996 creó una categoría de reglas importantes , que son aquellas que la OIRA determina que tienen como resultado: (1) "un efecto anual en la economía de $100,000,000", (2) "un aumento importante en los costos o precios de consumidores, industrias individuales, agencias gubernamentales federales, estatales o locales, o regiones geográficas", o (3) "efectos adversos significativos sobre la competencia, el empleo, la inversión, la productividad, la innovación o sobre la capacidad de las empresas con sede en los Estados Unidos para competir con empresas extranjeras en los mercados nacionales y de exportación". [36] Si la regla es importante, se debe proporcionar un informe adicional a los comités del Congreso . [36]
Cada año se publican entre 2.500 y 4.000 normas. [36] De ellos, en 2012, el 68% se clasificaron como Rutinarios/Informativos/Otros, mientras que el resto fueron Significativos/Sustantivos. [36] De 1997 a 2012, el número de normas importantes a efectos de la Ley de Revisión del Congreso osciló entre 100 (2010) y 50 (2002). [36]
El artículo 551 de la Ley de Procedimiento Administrativo da las siguientes definiciones:
Hay dos formas en que un individuo puede obtener el derecho a una audiencia en un procedimiento adjudicativo. En primer lugar, la Cláusula de Debido Proceso de la Quinta Enmienda o la 14ª Enmienda puede exigir que se celebre una audiencia si el interés que se está adjudicando es suficientemente importante o si, sin una audiencia, existe una gran posibilidad de que al peticionario se le niegue erróneamente que interés. [37] También se puede requerir una audiencia si un estatuto de alguna manera obliga a la agencia a celebrar audiencias formales al resolver ciertas cuestiones.
La adjudicación normalmente se completará con un informe escrito que contiene conclusiones de hecho y conclusiones de derecho , tanto a nivel estatal como federal. [38] Si el afectado no desea impugnar la acción, se podrá publicar una orden de consentimiento que permita eludir la audiencia.
La Ley de Procedimiento Administrativo sitúa la "adjudicación" y la "elaboración de normas" en lados opuestos de una "dicotomía". [39]
Las acciones de la agencia se dividen en dos categorías amplias analizadas anteriormente: elaboración de normas y adjudicación . Para las decisiones de la agencia que tienen un amplio impacto en varias partes, incluidas las partes que no están específicamente ante la agencia, la agencia debe utilizar los procedimientos de elaboración de reglas (consulte la lista de viñetas en § Estatutos de derecho administrativo que rigen la elaboración de reglas más arriba). Debido a que las acciones mediante la elaboración de reglas afectan a muchas partes, los procedimientos de elaboración de reglas están diseñados para asegurar la participación pública y, por lo tanto, son más engorrosos, excepto que a la agencia se le permite buscar comentarios mediante la publicación de un aviso, sin solicitar las opiniones de partes específicas. Para decisiones que, en primera instancia, afectan sólo a un pequeño número de partes que realmente comparecen ante la agencia (ver § Adjudicación más arriba), la agencia puede utilizar procedimientos que generalmente son más simples, pero que requieren que la agencia solicite específicamente la opinión de las personas directamente afectadas. partes antes de que la agencia aplique la regla de manera más amplia.
Las decisiones de adjudicación pueden convertirse en precedentes que vinculan a futuras partes, por lo que la zona de transición entre el alcance de las cuestiones que requieren reglamentación y el alcance de las cuestiones que pueden determinarse mediante adjudicaciones caso por caso es muy confusa.
La prueba clásica para la línea divisoria se ve en el contraste entre dos casos decididos con algunos años de diferencia, ambos relacionados con impuestos recaudados por la ciudad de Denver, Colorado. En 1908, en Londoner v. City and County of Denver , un impuesto aplicado a los residentes de una calle en particular se consideró una adjudicación, y la Corte Suprema ordenó a la ciudad que hiciera una "renovación", porque los residentes de la calle no se les dio suficiente oportunidad de ser escuchados. Luego, en 1915, en Bi-Metallic Investment Co. v. State Board of Equalization , se consideró que un impuesto aplicado a toda la ciudad de Denver constituía una norma, y se confirmó la acción de la ciudad de imponer el impuesto.
Factores que tienden a hacer que un acto tenga carácter adjudicativo:
Para la mayoría de las agencias, la elección de promulgar reglas o proceder mediante decisiones adjudicativas de derecho consuetudinario depende de la discreción informada de las agencias. SEC v. Chenery Corp. , 332 U.S. 194 (1947) (Opinión disidente que argumenta que la decisión permitió a las agencias gobernar arbitrariamente, sin ley). Las agencias también pueden anunciar nuevas políticas en el curso de dichas adjudicaciones. Los estatutos orgánicos de algunas agencias obligan a la agencia a utilizar la elaboración de normas, por ejemplo, la Oficina de Patentes y Marcas de EE. UU., 35 USC § 2(b)(2)(B).
Una parte perjudicada por una acción de la agencia (ya sea reglamentación o adjudicación) puede solicitar revisión judicial (es decir, demandar) según lo dispuesto por el estatuto orgánico de una agencia o por los §§ 701-706 de la Ley de Procedimiento Administrativo.
Los estudios de revisión judicial suelen encontrar que el 70% de las normas de las agencias se cumplen y la Corte Suprema ratifica el 91% de las normas; un estudio empírico de revisión judicial de 2011 encontró que el 76% fueron confirmados, [40] aunque el Circuito DC , que conoce muchos casos de derecho administrativo, ha sido considerado menos deferente que otros tribunales. [41]
La pregunta de Roberts se refería a la "deferencia de Chevron", una doctrina prácticamente desconocida más allá de los pasillos del Capitolio y de la Corte Suprema. Se refiere a una decisión de 1984, Chevron USA, Inc. v. Natural Resources Defense Council, Inc., y es uno de los casos legales más citados... Una decisión basada en la deferencia de Chevron podría decirle al Congreso: Arreglar la ley para que sea inequívoco. Le dice al poder ejecutivo: la implementación de la ley depende de usted.