La Ley de Procedimiento Administrativo ( APA ), Pub. l. 79–404, 60 estadísticas. 237, promulgada el 11 de junio de 1946 , es el estatuto federal de los Estados Unidos que rige la forma en que las agencias administrativas del gobierno federal de los Estados Unidos pueden proponer y establecer regulaciones , y otorga a los tribunales federales de los Estados Unidos supervisión sobre todas las acciones de las agencias. [2] Según Hickman & Pierce, es una de las piezas más importantes del derecho administrativo de los Estados Unidos y sirve como una especie de "constitución" para el derecho administrativo de los Estados Unidos. [3]
La APA se aplica tanto a los departamentos ejecutivos federales como a las agencias independientes . [4] El senador estadounidense Pat McCarran llamó a la APA "una declaración de derechos para los cientos de miles de estadounidenses cuyos asuntos están controlados o regulados" por agencias del gobierno federal. El texto de la APA se puede encontrar en el Título 5 del Código de los Estados Unidos , comenzando en la Sección 500.
Existe una Ley Modelo de Procedimiento Administrativo Estatal (APA Modelo Estatal) similar, que fue redactada por la Conferencia Nacional de Comisionados sobre Leyes Estatales Uniformes para la supervisión de las agencias estatales. [5] No todos los estados han adoptado la ley modelo en su totalidad, a partir de 2017. La APA federal no requiere una supervisión sistemática de las regulaciones antes de su adopción, a diferencia del modelo APA. [6] Cada estado de EE.UU. ha aprobado su propia versión de la Ley de Procedimiento Administrativo. [7]
A partir de 1933, el presidente Franklin D. Roosevelt y el Congreso demócrata promulgaron varios estatutos que crearon nuevas agencias federales como parte del plan legislativo del New Deal , establecido para guiar a Estados Unidos a través de las dificultades sociales y económicas causadas por la Gran Depresión . Sin embargo, el Congreso empezó a preocuparse por los crecientes poderes que ahora poseían estas agencias federales autónomas, lo que resultó en la promulgación de la APA para regular, estandarizar y supervisar estas agencias federales. [1]
La APA nació en un ambiente político polémico. [8] El profesor George Shepard afirma que los oponentes y partidarios de Roosevelt lucharon por la aprobación de la APA "en una batalla política campal por la vida del New Deal" mismo. [9] Shepard señala, sin embargo, que se logró un equilibrio legislativo con la APA, expresando "la decisión de la nación de permitir un gobierno extenso, pero evitando la dictadura y la planificación central ". [10]
Un informe de la Cámara de Representantes de 1946 analiza el período de 10 años de "estudio y redacción minuciosos y detallados" que transcurrieron hasta la APA. [11] Debido al rápido crecimiento de la regulación administrativa de la conducta privada, Roosevelt ordenó varios estudios sobre métodos y conducta administrativos durante la primera parte de su presidencia de cuatro mandatos. [11] Basándose en un estudio, Roosevelt comentó que la práctica de crear agencias administrativas con autoridad para realizar trabajos legislativos y judiciales "amenaza con desarrollar una cuarta rama del gobierno para la cual no existe ninguna sanción en la Constitución ".
En 1939, Roosevelt solicitó al Fiscal General Frank Murphy que formara un comité para investigar las prácticas y procedimientos del derecho administrativo estadounidense y sugerir mejoras. El informe de ese comité, el Informe Final del Comité de Procedimiento Administrativo del Procurador General , contenía información detallada sobre el desarrollo y los procedimientos de las agencias federales. [12]
El Informe Final definió una agencia federal como una unidad gubernamental con "el poder de determinar... derechos y obligaciones privados" mediante la elaboración de normas o la adjudicación . [12] El informe aplicó esa definición a las unidades más grandes del gobierno federal e identificó "nueve departamentos ejecutivos y dieciocho agencias independientes". [12] En total, se identificaron 51 agencias federales en el informe después de incluir varias subdivisiones dentro de las unidades más grandes. Al revisar la historia de las agencias federales, el Informe Final señaló que casi todas las agencias habían sufrido cambios de nombre y función política.
De las 51 agencias federales analizadas en el Informe final , 11 fueron creadas por ley antes de la Guerra Civil estadounidense . De 1865 a 1900, se crearon seis nuevas agencias, en particular la Comisión de Comercio Interestatal en 1887 en respuesta a las críticas generalizadas a la industria ferroviaria . De 1900 a 1930, se crearon diecisiete agencias por ley y desde entonces se habían creado dieciocho más. El Informe Final hizo varias recomendaciones sobre la estandarización de los procedimientos administrativos, pero el Congreso retrasó la acción cuando Estados Unidos entró en la Segunda Guerra Mundial.
Desde 2005, el Comité Judicial de la Cámara ha estado llevando a cabo un Proyecto de Ley, Procesos y Procedimientos Administrativos para considerar cambios a la Ley de Procedimiento Administrativo.
Aunque cada agencia del gobierno de los Estados Unidos está constituida dentro de una rama del gobierno (judicial, legislativa o ejecutiva), la autoridad de una agencia a menudo se extiende a las funciones de otras ramas. Sin una regulación cuidadosa, eso puede conducir a una autoridad sin control en un área particular del gobierno, violando la separación de poderes , una preocupación que el propio Roosevelt reconoció. Para brindar salvaguardias constitucionales, la APA crea un marco para las agencias reguladoras y sus funciones. Según el Manual del Procurador General sobre la Ley de Procedimiento Administrativo , redactado después de la promulgación de la APA en 1946, los propósitos básicos de la APA son los siguientes: [13]
Las disposiciones de la APA se aplican a muchas instituciones y agencias gubernamentales federales. [14] : 8 La APA en 5 USC 551(1) define una "agencia" como "cada autoridad del Gobierno de los Estados Unidos, esté o no dentro de otra agencia o sujeta a revisión por ella", con excepción de varias autoridades enumeradas, incluido el Congreso, tribunales federales y gobiernos de territorios o posesiones de los Estados Unidos. [15] Los tribunales también han sostenido que el presidente de los Estados Unidos no es una agencia bajo la APA. [16] La capacidad de la APA para responsabilizar a los supervisores regulatorios de negocios que supervisan asuntos civiles que aplican "derecho administrativo 'blando'" también es limitada. [14] : 8
El Informe Final organizó la acción administrativa federal en dos partes: adjudicación y elaboración de normas . [12] La adjudicación de la agencia se dividió a su vez en dos fases distintas: adjudicación formal e informal. La adjudicación formal implica una audiencia similar a un juicio con testimonio de testigos, un registro escrito y una decisión final. Bajo la adjudicación informal, las decisiones de la agencia se toman sin estos procedimientos formales, sino que utilizan "inspecciones, conferencias y negociaciones". Debido a que la adjudicación formal produce un expediente de los procedimientos y una decisión final, puede estar sujeta a revisión judicial . En cuanto a la elaboración de reglas que resulta en reglas y regulaciones de las agencias, el Informe Final señaló que muchas agencias proporcionaron el debido proceso a través de audiencias e investigaciones, pero todavía era necesario contar con estándares uniformes bien definidos para los procedimientos de adjudicación y elaboración de reglas de las agencias.
La APA exige que para dejar de lado las acciones de la agencia que no están sujetas a procedimientos formales similares a los de un juicio, el tribunal debe concluir que la regulación es "arbitraria y caprichosa, un abuso de discreción o no está de acuerdo con la ley". [17] Sin embargo, el Congreso puede limitar aún más el alcance de la revisión judicial de las acciones de la agencia al incluir dicho lenguaje en el estatuto de autorización . Para dejar de lado la reglamentación formal o la adjudicación formal cuyos procedimientos son similares a los de un juicio, [18] un estándar de revisión diferente permite a los tribunales cuestionar con más fuerza las acciones de las agencias. Para tales acciones más formales, las decisiones de la agencia deben estar respaldadas por "pruebas sustanciales" [19] después de que el tribunal lea "el expediente completo", [19] que puede tener miles de páginas.
A diferencia de la revisión arbitraria y caprichosa, la revisión de evidencia sustancial da a los tribunales margen de maniobra para considerar si las determinaciones fácticas y políticas de una agencia estaban justificadas a la luz de toda la información que la agencia tuvo ante sí en el momento de la decisión. [20] En consecuencia, se entiende que la revisión arbitraria y caprichosa es más deferente hacia las agencias que la revisión de evidencia sustancial. La revisión arbitraria y caprichosa permite que las decisiones de la agencia se mantengan mientras una agencia pueda dar una explicación razonable de su decisión basada en la información que tenía en ese momento. [21] En contraste, los tribunales tienden a examinar mucho más las decisiones resultantes de procedimientos similares a los de un juicio porque se parecen a los procedimientos reales de los tribunales de primera instancia, pero el Artículo III de la Constitución reserva los poderes judiciales para los tribunales reales. En consecuencia, los tribunales son estrictos según el estándar de evidencia sustancial cuando las agencias actúan como tribunales, porque ser estrictos les da a los tribunales la última palabra, evitando que las agencias utilicen demasiado poder judicial en violación de la separación de poderes.
La doctrina de la separación de poderes es un problema menor en la elaboración de normas que no están sujetas a procedimientos tipo juicio. Esta reglamentación da a las agencias más margen de maniobra en los tribunales porque es similar al proceso legislativo reservado al Congreso. El papel principal de los tribunales es entonces asegurar que las reglas de la agencia se ajusten a la Constitución y a los poderes estatutarios de la agencia. Incluso si un tribunal considera que una norma no es prudente, se mantendrá siempre que no sea "arbitraria, caprichosa, un abuso de discreción o que no esté de acuerdo con la ley". [22]
En virtud de su papel constitucional, los presidentes estadounidenses pueden intentar influir en propuestas regulatorias específicas antes de su finalización. Dentro de la Oficina Ejecutiva del Presidente se encuentra la Oficina de Información y Asuntos Regulatorios (OIRA), una subagencia federal dirigida por una persona designada por el presidente que se considera ampliamente que trabaja en nombre del presidente durante el proceso de revisión regulatoria. [23] [24] [25]
Las reglas y regulaciones emitidas o propuestas (consulte el Aviso de reglamentación propuesta a continuación) por agencias administrativas federales se publican cronológicamente en el Registro Federal . Las normas y reglamentos promulgados se organizan luego por temas en una publicación separada denominada Código de Reglamentos Federales .
En 2022, el Servicio de Ciudadanía e Inmigración de EE. UU. (USCIS) fue demandado por violación de la APA después de que emitiera un cambio de reglas para un programa de inversionistas inmigrantes ( Behring Regional Center LLC v. Mayorkas et al ). Cuando USCIS anunció un cambio en el programa que cancelaría la autorización para ciertas empresas de inversionistas inmigrantes, una de esas empresas, el Centro Regional Behring, presentó una demanda. En la demanda, Behring argumentó que el cambio de regla violaba los procedimientos requeridos en la APA y que contradice la intención del Congreso. [26]
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