El Compromiso de Luxemburgo (o "Acuerdo de Luxemburgo") fue un acuerdo alcanzado en enero de 1966 para resolver la " Crisis de la silla vacía " que había causado un estancamiento en la Comunidad Económica Europea (CEE).
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Mientras que los padres fundadores de la CEE ( Konrad Adenauer , Robert Schuman y Jean Monnet ) eran declarados integracionistas europeos, Charles de Gaulle era un nacionalista francés. [1] En 1960, De Gaulle creía que se debía crear un consejo de jefes de gobierno con una secretaría en París. Deseaba una institución europea que diera a Francia un mayor poder en Europa. También buscaba crear una unión política para promover la unión económica ya existente, la Comunidad Económica Europea . Este fue su segundo intento de crear una mayor coordinación política en Europa; la primera fue una propuesta franco-italiana que habría requerido que los ministros de asuntos exteriores se reunieran fuera de las estructuras de la CEE con regularidad. Los holandeses se apresuraron a bloquear esa propuesta, prefiriendo mantener cualquier conversación sobre la unión política dentro de la Unión Europea Occidental. [2]
En julio de 1960, el canciller de Alemania Occidental , Konrad Adenauer, se reunió con De Gaulle, quien le presentó un plan de nueve puntos titulado "Una nota sobre el tema de la Organización de Europa". En este plan, De Gaulle proponía una menor influencia supranacional y el fin de la integración liderada por Estados Unidos. [2] Pronto se hizo evidente para los otros cinco miembros de la CEE que De Gaulle estaba planeando crear una unión política que eliminaría no sólo la influencia estadounidense sino también la británica. Además, reconfiguraría las instituciones existentes de la CEE. El plan exigiría cumbres periódicas, un parlamento compuesto por representantes de cada uno de los parlamentos de los estados miembros y un referéndum nacional. [3]
Los otros cinco estaban interesados en una unión política, pero expresaron su preocupación por la nueva configuración. El canciller Adenauer aceptó a regañadientes el plan, siempre y cuando se pudieran incluir disposiciones que mantuvieran a la OTAN en Europa y preservaran los órganos existentes de la CEE. [4] El ministro de Asuntos Exteriores holandés, Joseph Luns , se resistía a esta nueva reorganización, temiendo que la exclusión del Reino Unido y la OTAN dejara a Europa vulnerable. Además, los planes de De Gaulle habrían significado una Europa mucho más intergubernamental, en la que la mayoría del poder descansaría en los estados miembros y no en organizaciones supranacionales. Esto habría significado un paso atrás para la integración europea. Luns veía a De Gaulle como un aspirante a hegemón que buscaba expandir la influencia francesa por todo el continente. De Gaulle estaba claramente tratando de aumentar el poder francés: "Europa es el medio para que Francia recupere lo que dejó de ser después de Waterloo : primera en el mundo". [2]
Además, los holandeses temían que dejar al Reino Unido fuera de Europa fuera una irresponsabilidad, pero De Gaulle se oponía vehementemente a la adhesión del Reino Unido a la comunidad. En su opinión, crearía una puerta trasera para que la OTAN y los Estados Unidos se involucraran en Europa. Además, el Reino Unido interferiría en los planes de De Gaulle para " La Grande Nation ": Francia como una superpotencia que se interpusiera entre los Estados Unidos y la URSS. [3] En octubre de 1960, De Gaulle envió a su Primer Ministro a Alemania Occidental y logró que Adenauer aceptara una reunión de jefes de estado que se celebraría en febrero de 1961. Adenauer desconfiaba de De Gaulle, creyendo con razón que estaba tratando de crear un "papel principal para Francia en Europa". Se unió a la opinión holandesa; esto llevó a que la reunión fuera un fracaso para De Gaulle. Sin embargo, se acordó que se formaría un comité para discutir una posible "unión política". [2]
En otoño de 1961 se formó un comité para abordar los planes de una unión política en Europa. El Comité Fouchet, llamado así por Christian Fouchet , redactó un plan que incluiría la defensa entre otros recursos políticos. Cualquier mención a la OTAN fue notoriamente excluida. Mientras que Alemania Occidental e Italia aceptaron en general el plan, siempre que se pudiera resolver la cuestión de la OTAN, fueron nuevamente los holandeses quienes se opusieron al plan. También querían vincular cualquier discusión sobre una unión política con la adhesión británica a la CEE. Francia se opuso. [2] Sintiendo que tenía el apoyo de al menos tres estados miembros, Alemania Occidental, Italia y Francia, De Gaulle cambió de táctica y reeditó el Plan Fouchet en enero de 1962. Este plan nuevamente omitió a la OTAN y envió un mensaje claro de que De Gaulle quería separar a Europa de la OTAN. Esta medida irritó a los demás miembros, incluidos Italia y Alemania Occidental, y fortaleció la posición holandesa. [2]
De Gaulle dio marcha atrás y en febrero de 1962 fue a Alemania Occidental para apelar a Adenauer. Reintrodujo el pasaje omitido de la OTAN para apaciguar al canciller, pero Adenauer no quería una dominación franco-alemana. De Gaulle fue menos tímido: "Una vez que (Francia y Alemania Occidental) estén de acuerdo, su decisión debe ser impuesta". [2] Adenauer volvió a cambiar su posición, pero los holandeses y los belgas no toleraron el plan de De Gaulle. El tema se abandonó en la cumbre de abril.
En julio de 1965, De Gaulle boicoteó las instituciones europeas debido a sus problemas con las nuevas propuestas políticas de la Comisión Europea . Este evento, conocido como la "Crisis de la silla vacía", afectó a la Comunidad Europea. Varias cuestiones relacionadas con la integración política europea llevaron al enfrentamiento. De Gaulle creía que los gobiernos nacionales debían avanzar hacia la integración y no estaba de acuerdo con el intento de la Comisión de crear un giro hacia el supranacionalismo , extendiendo los poderes más allá de las fronteras nacionales.
Tras el fracaso del Plan Fouchet y el veto de De Gaulle a la solicitud de adhesión del Reino Unido a la CE, la Comisión intentó avanzar hacia la integración proponiendo una idea que combinaría la Política Agrícola Común (PAC), el Parlamento Europeo y la Comisión. De Gaulle apoyó la creación de la PAC y estuvo a favor de su promulgación. Sin embargo, no estaba de acuerdo con el nuevo papel del Parlamento, la fuerza de la Comisión, el giro hacia el supranacionalismo y las propuestas presupuestarias para financiar la PAC. De Gaulle puso como condición que existiera una votación por mayoría con derecho a veto para que Francia participara en la Comunidad Europea. Cuando a De Gaulle no se le concedió una Comisión más intergubernamental ni derechos de voto y veto, el representante francés abandonó el Consejo de Ministros. [5]
Al comienzo de la crisis de la silla vacía, los estados del Benelux trataron de minimizar el daño total que la crisis podría tener potencialmente sobre la CEE, y el Comité de Consulta Política del Benelux (COCOPO) trabajó inmediatamente para establecer una postura común sobre los próximos pasos, lo que resultó difícil y provocó un cisma entre los tres estados. Bélgica y Luxemburgo vieron la necesidad de que el Benelux actuara como mediador entre Francia y el resto de la CEE y querían alentar el pronto regreso de la delegación francesa, manteniendo al mismo tiempo la posibilidad de la creación del mercado común en el futuro. La creación del mercado común era de particular importancia para Bélgica, ya que era vital para su propia industria y seguir adelante sin los franceses dañaría el potencial de tal política.
Otra preocupación de la delegación belga era la de garantizar que la sede de la CEE permaneciera en Bruselas . El deseo belga de permanecer relativamente neutral en el conflicto también se vio afectado por el gran número de francófonos que, en general, veían con simpatía las demandas francesas. Sostuvieron que se continuara el debate, manteniendo a Francia informada de los acontecimientos, pero tomando únicamente decisiones técnicas y sin ningún compromiso explícito. Mientras que los belgas deseaban que continuaran las operaciones en el seno de la Comisión y el Consejo, los luxemburgueses subrayaron que todas las reuniones de la Comisión o del Consejo debían ser estrictamente extraoficiales y que debía evitarse cualquier acción que Francia pudiera considerar como confrontativa.
Como resultado, no se tomó ninguna decisión en las reuniones iniciales posteriores al inicio de la crisis. Luxemburgo argumentó que los problemas centrales de la crisis provenían de la falta de un objetivo común decidido para la comunidad, algo que debía determinarse para que se acordaran y ratificaran más tratados. A diferencia de los demás estados del Benelux que se inclinaban por desempeñar funciones de pacificadores y mediadores, los Países Bajos se opusieron desde el principio a la decisión francesa de abandonar Bruselas. Rápidamente se alinearon con las posiciones de Alemania Occidental e Italia, al tiempo que reconocían los beneficios de una comunicación continua con Francia a medida que la comunidad avanzaba. Sin embargo, estaban en gran medida a favor de continuar las negociaciones oficiales con solo cinco estados y, de ser posible, tomar decisiones que Francia debería aceptar si se reincorporaba a la comunidad en el futuro.
Estas diferentes posiciones dentro del Benelux complicaron la cohesión de cualquier decisión adoptada por la COCOPO. Sin el respaldo de los Países Bajos, la propuesta de posponer las negociaciones presentada por Bélgica y Luxemburgo fue rechazada inmediatamente. El comité no adoptó ninguna decisión común hasta que se presentó la propuesta del Plan Spaak, creado por el Ministro de Asuntos Exteriores belga Paul-Henri Spaak . El Plan Spaak sugería una reunión del Consejo sin la participación de la Comisión, donde se decidiría una postura común sobre las cuestiones críticas en torno a la crisis y se presentaría a Francia para su evaluación, con la esperanza de que condujera a una negociación y al regreso de la delegación francesa. Esa se convirtió en la postura de la COCOPO en su conjunto, esperar a que la crisis pasara, al tiempo que mostraba cierta iniciativa para resolverla y hacer que Francia volviera a la discusión. [6] [7] [8]
Tanto Italia como Alemania Occidental estaban sumamente descontentos con la dominación francesa en los primeros años de la CEE. Aprovechando la frágil situación política de su propio país, lograron convertir el Tratado de Roma en una importante victoria diplomática francesa, y ningún otro país pudo obtener tanto como los franceses. [9] Esto se combinó con una PAC enormemente sesgada que dejó a Italia como el mayor contribuyente neto (aunque seguía siendo el país más pobre) y dejó a Alemania Occidental con una contribución anual "inaceptablemente alta" de 2.800 millones de marcos alemanes. [9]
El factor más importante que influyó en la disposición de los gobiernos italiano y de Alemania Occidental a enfrentarse a De Gaulle y a los franceses fue la disminución del temor a que Francia abandonara la CEE. En vista de lo mucho que los franceses podían ganar con la CEE, a los diplomáticos franceses les resultaba cada vez más difícil justificar que Francia estuviera de algún modo interesada en abandonar la CEE. Según Ludwig Erhard , el negociador de Alemania Occidental, todo esto era un engaño y los franceses nunca se retirarían de la CEE, ya que eran los principales beneficiarios. [9]
Después del Compromiso de Luxemburgo, los gobiernos de Alemania Occidental e Italia encontraron un nuevo equilibrio en el procedimiento de votación por mayoría [10] , algo que les permitió a ambos anular al gobierno francés cuando consideraban que éste se mostraba demasiado agresivo. Esto le resultó excepcionalmente útil a Italia, en particular para la nueva votación por mayoría sobre las regulaciones de las grasas y los aceites y la fijación de un precio común para la carne de vacuno. [10] Los beneficios que obtuvo Alemania Occidental del Compromiso fueron más políticos, principalmente en el sentido de debilitar las fuerzas intergubernamentales que permitieron a Francia ser tan dominante.
En el Compromiso de Luxemburgo se concedió a cada Estado un poder de veto de facto sobre temas que se consideraran «de interés nacional muy importante». Se acordó que, en caso de que surgiera un tema preocupante, los miembros del Consejo tratarían de crear una solución que todos los miembros pudieran aceptar por unanimidad, independientemente de que el tratado exigiera o no sólo una mayoría. Sin embargo, la cuestión de qué se debía hacer si no se llegaba a un acuerdo fue interpretada de forma diferente por varios miembros de la Comunidad. Si bien los defectos de un sistema de este tipo parecían evidentes, el Compromiso suponía que, si no se llegaba a un acuerdo, «no impediría que la labor de la Comunidad se reanudara de conformidad con el procedimiento normal». [10] Contrariamente a esta suposición, el Compromiso de Luxemburgo impidió la toma de decisiones de la Comunidad durante casi 20 años, hasta que un veto de Gran Bretaña fue anulado en 1982 cuando, irónicamente, los intereses de la Comunidad fueron cuestionados por los franceses. [11] [12]
La Política Agrícola Común nació del Tratado de Roma en 1957. La PAC fue parcialmente reformada en 1966 como resultado de la crisis de la silla vacía y el Compromiso de Luxemburgo. Las políticas de la PAC se votan mediante votación por mayoría cualificada, una estipulación del Compromiso de Luxemburgo. [13] La PAC creó una organización agrícola internacional que fijaba los precios de los bienes de mercado como frutas, verduras, azúcar y cereales. [14] Algunos de los otros objetivos de la PAC son: aumentar la productividad agrícola, garantizar un nivel de vida para los agricultores, estabilizar los mercados y proporcionar suministros fácilmente disponibles a precios razonables a los consumidores. [15]
El Compromiso tuvo un efecto restrictivo sobre la Comisión. Al subrayar la vitalidad de un equilibrio de poderes entre las preferencias de los Estados miembros y los ideales supranacionales dentro de la Comunidad, la vinculaba al Consejo. Como resultado, el proceso de integración se ralentizó y la cantidad mínima de legislación propuesta por el Consejo limitó el poder de la Comisión para implementar políticas. En general, las autoridades administrativas y de iniciativa de las que anteriormente disfrutaba la Comisión por sí sola ahora necesitaban la aprobación del Consejo. En una reunión conjunta del Parlamento Europeo, el Consejo y los Ejecutivos celebrada los días 28 y 29 de enero de 1966, se acordó que la Comisión debía solicitar la aprobación del Consejo sobre varias medidas políticas. Entre ellas, se incluyen:
La posibilidad de veto prevista en el compromiso también debilitó la capacidad de la Comisión para impulsar la aprobación de leyes. Al saber que cualquier Estado miembro podía poner fin a la iniciativa con un voto en contra, la Comisión se vio disuadida de proponer políticas de integración más profundas y controvertidas. [16]
En el Compromiso de Luxemburgo se alcanzó un compromiso entre todos los Estados miembros sobre la cuestión de la votación por mayoría cualificada . La Comisión tenía previsto ampliar el poder de la Comunidad ampliando el número de cuestiones sujetas a votación por mayoría cualificada. Charles de Gaulle se oponía a la ampliación de los poderes de la Comunidad. El acuerdo alcanzado fue que, siempre que una decisión estuviera sujeta a votación por mayoría cualificada, el Consejo aplazaría la decisión si un Estado miembro alegara que sus intereses nacionales estaban siendo amenazados. Este compromiso significaba que no se podía tomar ninguna decisión hasta que se alcanzara un acuerdo aceptado por unanimidad. La votación por mayoría cualificada daba a los Estados más pequeños un mayor peso de voto, ya que se les daba una proporción mayor en relación con su población. [17]
El Compromiso de Luxemburgo se considera un punto de inflexión en la historia de la integración europea. Salvaguardó la naturaleza intergubernamental de la CE, preservando así la soberanía de los Estados. También impidió que la CE consolidara aún más su poder y se volviera más supranacional, o que quitara poder a los Estados. Esto significaba que la CE se movía en la dirección opuesta a la suposición original de que "con el tiempo se transformaría en un Estado de pleno derecho". [18] En cambio, se desarrolló una norma en el Consejo según la cual todas las decisiones debían tomarse por unanimidad. Aunque el Compromiso de Luxemburgo sólo se invocó formalmente unas diez veces entre 1966 y 1981, su "sombra" se cernió sobre el Consejo y dificultó mucho la toma de decisiones. [19] Hoy, aunque la votación por mayoría se ha utilizado con más frecuencia y el Compromiso de Luxemburgo está prácticamente extinto, los Estados miembros siguen prefiriendo tomar decisiones por unanimidad, porque una decisión alcanzada por consenso significa que las autoridades nacionales tienen más probabilidades de implementar las directivas de la UE en la legislación nacional con entusiasmo, vigor y de manera oportuna. [20]
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