En el procedimiento legislativo , una cláusula adicional es una disposición adicional añadida a un proyecto de ley u otra medida bajo consideración de la legislatura , que puede tener o no mucha conexión, si es que tiene alguna, con el objeto del proyecto de ley. [1]
Algunos académicos identifican las cláusulas adicionales como una forma específica de intercambio de favores , [2] o como intercambio de favores implícito. [3] Otros distinguen las cláusulas adicionales de los intercambios de favores. [4] No se permite agregar cláusulas adicionales a la legislación en legislaturas sujetas a una norma de un solo tema . [4] [2]
En el Congreso de los Estados Unidos , las cláusulas adicionales han sido un método tradicional para que los miembros del Congreso promuevan medidas controvertidas sin construir coaliciones específicamente en apoyo de ellas, lo que permite que la medida avance a través del proceso legislativo: "Al combinar medidas, el liderazgo legislativo puede obligar a los miembros a aceptar una medida que podría no sobrevivir sola porque quieren que se apruebe todo el proyecto de ley". [5] Sin embargo, desde la década de 1980, los proyectos de ley ómnibus se han vuelto más comunes: estos proyectos de ley contienen disposiciones, a veces disposiciones importantes, sobre una serie de áreas de políticas, y "son poderosos para desviar la atención de los temas controvertidos hacia otros temas principales" que tienen un amplio apoyo o se consideran medidas necesarias "que deben aprobarse" (como los proyectos de ley de asignaciones ). [5] Si bien los miembros del Congreso a menudo usan cláusulas adicionales para intentar matar una pieza de legislación, "los proyectos de ley ómnibus se persiguen para lograr que se apruebe algo". [5] La frase "y para otros fines" se incluye con frecuencia en los proyectos de ley, incluso si inicialmente no se adjunta una cláusula adicional, para permitir que se agreguen más tarde cláusulas adicionales no relacionadas con la legislación original.
Cuando el veto es un poder de todo o nada, como sucede en la Constitución de los Estados Unidos , el ejecutivo debe aceptar las cláusulas adicionales o rechazar el proyecto de ley en su totalidad. La consecuencia práctica de la costumbre de utilizar cláusulas adicionales es limitar el poder de veto del ejecutivo .
La Ley de Veto de Partidas Preliminares de 1996 fue aprobada para permitir al Presidente de los Estados Unidos vetar partidas individuales objetables dentro de proyectos de ley aprobados por el Congreso , pero la Corte Suprema anuló la ley por inconstitucional en el caso Clinton v. City of New York .
Las enmiendas adicionales pueden no estar relacionadas con el tema de los proyectos de ley a los que se adjuntan y se utilizan comúnmente para introducir disposiciones impopulares. Por ejemplo, una enmienda adicional para detener la neutralidad de la red se adjuntó a un proyecto de ley relacionado con proyectos de construcción militares y de veteranos. [6] Otra enmienda adicional ha sido la Enmienda Hyde que desde 1976 se ha adjuntado a los proyectos de ley de asignación de fondos para evitar que Medicaid pague la mayoría de los abortos . Otra fue la Enmienda Boland en 1982 y 1983 para restringir la financiación de los Contras en Nicaragua.
Un ejemplo reciente y notable de una cláusula adicional fue la Ley de Reconciliación de la Atención Médica y la Educación de 2010. Una versión enmendada de la Ley de Protección al Paciente y Atención Médica Asequible de 2010 que fue firmada como ley por Barack Obama solo una semana antes, el proyecto de ley enmendado incluía una cláusula adicional para la Ley de Ayuda Estudiantil y Responsabilidad Fiscal , cuya reforma de los préstamos estudiantiles no tenía ninguna relación con el enfoque principal del proyecto de ley más amplio sobre la reforma de la atención médica . [7]
Las cláusulas adicionales también existen a nivel estatal. Por ejemplo, un proyecto de ley de 2005 en Virginia Occidental que se centraba principalmente en limitar el número de miembros que las ciudades pueden nombrar para las juntas de parques y recreación incluyó inesperadamente una cláusula adicional que convirtió el inglés en el idioma oficial del estado de Virginia Occidental. La mayoría de los miembros de la Legislatura de Virginia Occidental no se dieron cuenta de que la cláusula adicional se había incluido en el proyecto de ley hasta que ya había sido aprobado por ambas cámaras estatales . [8] El entonces gobernador de Virginia Occidental, Joe Manchin , aunque era un partidario personal del movimiento de solo inglés , vetó rápidamente el proyecto de ley debido a una disposición en la Constitución de Virginia Occidental que limita los proyectos de ley a un tema , lo que también hace que las cláusulas adicionales sean de facto inconstitucionales en Virginia Occidental. [9] Para contrarrestar las cláusulas adicionales, 43 de los 50 estados de EE. UU. tienen disposiciones en sus constituciones estatales que permiten el uso de vetos de partidas individuales para que el ejecutivo pueda vetar partidas individuales objetables dentro de un proyecto de ley, sin afectar el propósito principal o la eficacia del proyecto de ley.
El Consejo Constitucional de Francia ha adoptado una postura cada vez más dura contra las cláusulas adicionales, que considera inconstitucionales y contrarias a las reglas de procedimiento de las asambleas parlamentarias . En 1985, el Consejo comenzó a anular las enmiendas a las leyes porque no guardaban relación con el objeto de la ley. [10] Cabe mencionar dos categorías especiales de cláusulas adicionales: las "cláusulas adicionales presupuestarias", adjuntas a los proyectos de ley de presupuesto, [10] y las "cláusulas adicionales sociales", adjuntas al proyecto de ley de presupuesto para los organismos de seguridad social, [10] [11] cláusulas que no tienen relación con el presupuesto o con los presupuestos de seguridad social, respectivamente.
Las disposiciones constitucionales de Grecia relativas al procedimiento parlamentario prohíben la discusión parlamentaria de proyectos de ley que contengan temas no relacionados con el tema principal. En concreto, el artículo 74, párrafo 5 de la Constitución griega estipula que a) no se presentará a discusión un proyecto de ley que contenga disposiciones no relacionadas con su tema principal, y b) no se presentarán a discusión adiciones o enmiendas no relacionadas con el tema principal del proyecto de ley. [12]
En 2005, el Tribunal Constitucional de Hungría anuló en su totalidad la ley de presupuesto nacional anual, porque casi la mitad de sus apartados no guardaban relación alguna con las finanzas estatales, sino que modificaban otras 44 leyes existentes, que se referían a la sanidad, la educación pública y las relaciones exteriores. Esta sentencia judicial restringió las opciones futuras del gobierno para eludir el debido debate parlamentario e imponer determinadas reformas de forma unilateral.
En algunos sistemas legislativos, como el Parlamento británico , la existencia de un título largo de un proyecto de ley que describe el propósito completo del mismo impide la inclusión de cláusulas adicionales. No se permitiría ninguna parte del proyecto de ley que quede fuera del alcance del título largo. Sin embargo, los legisladores a menudo evitan esta limitación nombrando el proyecto de ley de manera vaga, por ejemplo, añadiendo "y para fines relacionados" al nombre.
Tanto la Cámara de Diputados como el Senado de la República Checa deben respetar los principios de transparencia en la gestión y deben ser examinados por la oposición y el público en general. Su decisión final debe ser el resultado de un largo debate público sobre el tema de la regulación. Sin embargo, en la República Checa , este principio parlamentario se viola a menudo mediante enmiendas complejas a los proyectos de ley y las llamadas cláusulas adicionales, que no están relacionadas sustancialmente con el proyecto de ley en cuestión. [13]
En la República Checa , la aceptación de adiciones legislativas es contraria a la Constitución de la República Checa y al procedimiento legislativo establecido por la Ley de la República Checa . Según la conclusión del Tribunal Constitucional de la República Checa en su sentencia Pl.ÚS 21/01, la práctica legislativa, cuando una sola ley modifica varias leyes que no están directamente relacionadas entre sí en términos de contenido, no se corresponde con el propósito y los principios del proceso legislativo. Tal procedimiento crearía una situación jurídica poco clara que contradice los principios fundamentales del Estado de derecho. Los principios básicos del Estado de derecho son los principios de previsibilidad de la ley, su comprensibilidad, claridad y coherencia interna, es decir, la coherencia y unidad del ordenamiento jurídico. [14] El principio del Estado de derecho democrático está regulado por los artículos 1 y 2 de la Constitución de la República Checa . Según el artículo 2(3), " El poder del Estado estará al servicio de todos los ciudadanos y podrá ejercerse solo en los casos, dentro de los límites y en la forma prescritos por la ley ". [15]
Hasta el momento, no existe ninguna regulación legislativa que impida la práctica de las modificaciones legislativas. Sin embargo, existen salvaguardas que deberían impedir la práctica de las modificaciones indiscriminadas. Una de estas salvaguardas es el propio Tribunal Constitucional de la República Checa , cuya función, de conformidad con el artículo 68(2) de la Ley del Tribunal Constitucional de la República Checa, es determinar si un proyecto de ley ha sido adoptado y aprobado de manera conforme a la Constitución. [16] El Tribunal Constitucional de la República Checa ha adoptado una postura firme contra las modificaciones indiscriminadas. Según la conclusión del Tribunal Constitucional de la República Checa en sus sentencias Pl.ÚS 21/01 y Pl.ÚS 77/06, las modificaciones indiscriminadas son inconstitucionales y contrarias a la ley de procedimiento legislativo y a sus principios. [14] [17]
Español Lo que ocurrió en este caso particular de presupuesto es que varias leyes fueron modificadas simultáneamente por una sola ley, y entre estas leyes modificadas había una ley sobre el Presupuesto del Estado . El Tribunal Constitucional de la República Checa declaró que la práctica por la cual varias leyes diversas se modifican simultáneamente mediante la adopción de una ley única es relativamente común en la práctica legislativa, y que esta práctica es en principio constitucionalmente conforme, pero solo en el caso de que las leyes modificadas tengan una conexión sustantiva mutua entre sí. Sin embargo, en este caso, las leyes modificadas no tenían ninguna conexión sustantiva directa entre sí y fueron modificadas por una sola ley. Tal práctica, según el Tribunal Constitucional de la República Checa , debe calificarse de un fenómeno indeseable y que no corresponde al propósito y los principios del proceso legislativo. El Tribunal Constitucional de la República Checa declaró además que el Reglamento de Procedimiento de la Cámara de Diputados regula la discusión de la ley sobre el Presupuesto del Estado, según el cual ' La Ley sobre el Presupuesto del Estado no puede prever cambios, modificaciones o cancelaciones u otros actos legales. ' [18] [14]
En lo que se refiere a la cuestión de las enmiendas legislativas, la presente sentencia del Tribunal Constitucional de la República Checa se considera la más importante. En este caso, el Tribunal Constitucional de la República Checa tuvo que evaluar si la propuesta de enmienda presentada por el diputado Michal Doktor se refería al mismo tema que el proyecto de ley que se estaba examinando en el proceso legislativo. El Tribunal Constitucional de la República Checa consideró necesario distinguir dos tipos de enmiendas propuestas. El primer tipo de enmiendas propuestas se denomina desde hace tiempo en la doctrina estadounidense como "legislative riders", que se considera una forma de enmienda propuesta conforme a la Constitución. Sin embargo, el segundo tipo, llamado "wild riders", es una técnica en la que se adjunta al proyecto de ley un esquema legislativo de una ley completamente diferente en forma de propuesta de enmienda. Se ha aplicado la regla de la estrecha relación (la regla de la germaneness), es decir, se pone a prueba la cuestión de si, en este caso particular, una enmienda propuesta era una enmienda propiamente dicha o si era una wild rider. En esta sentencia, el Tribunal Constitucional de la República Checa concluyó que tiene una visión claramente negativa de los jinetes salvajes, especialmente por su potencial impacto negativo en los principios del estado de derecho democrático, que se ven amenazados por los jinetes salvajes, lo que resultó ser crucial como referencia para futuros casos relacionados con los jinetes salvajes. [17]
El Congreso de Filipinas tiene prohibido añadir cláusulas adicionales a los proyectos de ley. De acuerdo con el Artículo VI, Sección 26(1) de la Constitución de Filipinas , los proyectos de ley deben exponer un tema en particular que debe transmitirse en su título.