La reforma de la función pública es una acción deliberada para mejorar la eficiencia, eficacia, profesionalismo, representatividad y carácter democrático de una función pública , con miras a promover una mejor entrega de bienes y servicios públicos , con una mayor rendición de cuentas . Tales acciones pueden incluir la recopilación y el análisis de datos, la reestructuración organizacional , la mejora de la gestión y la capacitación de los recursos humanos , la mejora de los salarios y los beneficios al tiempo que se garantiza la sostenibilidad bajo restricciones fiscales generales y el fortalecimiento de las medidas para la gestión del desempeño , la participación pública , la transparencia y la lucha contra la corrupción . [1]
La literatura académica sobre la reforma del servicio civil ha proporcionado argumentos y contraargumentos que aclaran cómo varios enfoques de reforma afectan el desempeño general del servicio civil. La creciente disponibilidad de datos empíricos permite probar la eficacia de reformas específicas en un contexto determinado. Si bien diseñar reformas eficaces de la función pública es una tarea tremendamente compleja teniendo en cuenta que la combinación adecuada de control de la corrupción y mejoras del desempeño puede variar mucho entre países y dentro de ellos, la investigación empírica y cualitativa puede contribuir al conjunto de conocimientos basados en evidencia sobre las reformas de la función pública. países en desarrollo. [2]
El modelo de Max Weber del tipo ideal de administración pública ha sido un enfoque influyente para las reformas del servicio civil en el siglo XX. [3] El tipo burocrático de administración contrasta con el tipo patrimonial en sus principios organizativos subyacentes. La organización weberiana de la administración pública se basa en una estructura jerárquica claramente definida con un sistema de subordinación y supervisión, una división del trabajo y puestos específicos con responsabilidades asignadas. [4] Contrariamente al sistema patrimonial en el que no hay distinción entre dominios públicos y privados, la burocracia weberiana se define por su carácter impersonal e imparcial. Los funcionarios públicos operan de acuerdo con un conjunto de reglas y procedimientos que deben observar. [5] La imparcialidad se logra en parte mediante la profesionalización de la función pública y la contratación meritocrática mediante concursos. Para los funcionarios públicos profesionalizados y a tiempo completo, ocupar cargos públicos se convierte en una "vocación". [5]
Los principios típicos ideales weberianos han servido de base para las reformas del servicio civil en los países en desarrollo. Los académicos y formuladores de políticas han estado interesados en identificar las características específicas que determinan la eficiencia burocrática y la corrupción y los mecanismos a través de los cuales estas características aumentan la efectividad y restringen el comportamiento corrupto en la función pública.
Los estudios empíricos [6] encontraron que el reclutamiento meritocrático de funcionarios públicos en particular está asociado con niveles más bajos de corrupción. Hay varias formas en que el reclutamiento y los ascensos meritocráticos pueden restringir el comportamiento corrupto. Para empezar, la administración de los exámenes de ingreso y los requisitos de nivel educativo permiten la selección de funcionarios públicos competentes. Un estudio del Fondo Monetario Internacional [7] muestra que los funcionarios públicos mejor educados están relacionados con niveles más bajos de corrupción, un mejor desempeño, incluida una mejor gestión de las finanzas públicas y una mayor movilización de ingresos fiscales , así como un mayor crecimiento económico .
Además, la promoción interna y la estabilidad profesional de los funcionarios públicos contratados por méritos crean un sentido de compromiso compartido con la "vocación" de ocupar cargos que establece el " espíritu de cuerpo" , lo que dificulta la corrupción. [6]
Otra evidencia [5] sugiere que un servicio civil profesional basado en el mérito previene la corrupción no necesariamente mediante la selección de funcionarios capaces sino más bien mediante el nombramiento de funcionarios cuyos intereses difieren de los de los políticos. Los intereses desalineados crean un problema de coordinación que impide prácticas corruptas y, en cambio, introduce un sistema de seguimiento mutuo.
Durante la década de 1980, los países en desarrollo sujetos a programas de ajuste estructural (PAE) experimentaron una austeridad fiscal que se manifestó notablemente a través de presiones para reducir la masa salarial pública. [8] R. Klitgaard expresó su preocupación de que la caída de los salarios de los funcionarios públicos podría exacerbar las ineficiencias burocráticas y la corrupción. [9] Los bajos salarios del sector público se han asociado con un menor rendimiento y motivación. [10] Los salarios por debajo del costo de oportunidad pueden inducir a los funcionarios públicos a optar por estrategias de adaptación potencialmente dañinas y buscar oportunidades para actividades por cuenta propia. Los funcionarios públicos pueden solicitar compensación a través de medios informales o ilegales y estas estrategias de afrontamiento comprometen la eficiencia y honestidad de las organizaciones de servicio civil.
Teniendo en cuenta estos argumentos, el aumento de los salarios de los funcionarios públicos y otros beneficios laborales ha sido un aspecto importante de la agenda de reforma del servicio civil en los países en desarrollo. [11] Los modelos económicos basados en los primeros trabajos de Becker y Stigler [12] han tenido una influencia particular en el debate político.
Los modelos de corrupción de agente principal en la función pública proporcionan un análisis teórico de la relación entre la remuneración del servicio público y la corrupción. El modelo de elusión ( Shapiro-Stiglitz ) se centra en las decisiones que deben tomar los funcionarios públicos que tienen la oportunidad de ser corruptos. Estos agentes racionales que maximizan la utilidad deciden adoptar un comportamiento moralmente peligroso basándose en un análisis de costo-beneficio que equipara los retornos esperados de la corrupción ( sobornos ) con los costos de ser corrupto (sanciones, posibles ganancias futuras perdidas). [13] La corrupción se detecta con cierta probabilidad y se castiga con la pérdida del empleo u otras sanciones. El modelo predice que, en igualdad de condiciones , los salarios más altos pueden disuadir la corrupción al aumentar el valor de comportarse honestamente. Sin embargo, cuando los sobornos son elevados y el castigo y la probabilidad de detección son bajos, es posible que se requieran aumentos sustanciales en los salarios de los funcionarios públicos para prevenir el soborno. Otro modelo que explica la corrupción burocrática, el modelo de salario justo, hace una distinción entre corrupción basada en la necesidad y corrupción basada en la codicia. Según esta teoría, los funcionarios públicos no necesariamente están impulsados por la codicia, sino que encuentran tentadora la corrupción cuando sus salarios no les permiten alcanzar los niveles de subsistencia. La "equidad" también está determinada por otros factores, como los salarios de sus pares dentro de la administración pública, los salarios del sector privado, las expectativas sociales y el estatus de los funcionarios públicos. [14] La percepción de no recibir un salario justo aumenta la corruptibilidad y también reduce los costos morales de la corrupción. [15] Por lo tanto, este modelo sugiere que incluso aumentos modestos en los salarios que garanticen 'salarios justos' pueden reducir la propensión de los funcionarios públicos a solicitar y aceptar sobornos.
El vínculo teórico entre los aumentos salariales públicos y la corrupción sigue siendo ambiguo. En un contexto de recursos fiscales gubernamentales limitados, surge la cuestión de la rentabilidad para diseñar políticas salariales óptimas. Un estudio de varios países realizado por Van Rijckeghem y Weder intenta encontrar apoyo empírico para las hipótesis de salario justo y salario de eficiencia. [16] Los autores concluyen que los salarios gubernamentales relativos están negativa y significativamente correlacionados con las medidas de corrupción, pero que erradicar la corrupción requeriría aumentos poco realistas en los salarios relativos. Sin embargo, estas correlaciones no pueden interpretarse como evidencia de una relación causal entre los salarios del sector público y la corrupción. La causalidad puede ir en dirección contraria : se ha demostrado que la corrupción generalizada reduce la recaudación de ingresos fiscales y el gasto público. [17] El mal desempeño de las finanzas públicas y las fuertes presiones presupuestarias debidas a la corrupción pueden, a su vez, sustentar bajos salarios en la función pública. Este problema de endogeneidad complica la comprensión de la relación entre las reformas salariales y la corrupción. [dieciséis]
Klaus Abbink también prueba la hipótesis del salario justo en un entorno experimental de laboratorio. [15] El entorno controlado en este experimento permite aislar e identificar el impacto de las consideraciones de "ingresos justos" en el comportamiento corrupto. Encuentra que los funcionarios públicos en dos tratamientos con diferentes percepciones de "justicia" se comportan de manera similar en un juego de soborno. En otras palabras, los altos salarios relativos de los funcionarios públicos no alteran las decisiones de ser corruptos por consideraciones de equidad. Estos resultados experimentales corroboran los hallazgos de Van Rijckeghem y Weder y arrojan dudas sobre la rentabilidad de aumentar los salarios públicos para combatir la corrupción.
Di Tella y Schargrodsky aportan evidencia adicional con su análisis microempírico sobre salarios y auditorías durante la represión de la corrupción en Buenos Aires, Argentina , en 1996-1997. [18] Sostienen que los aumentos salariales pueden ser efectivos sólo cuando se combinan con niveles intermedios de intensidad de monitoreo (la probabilidad de detección en el modelo de elusión). Ponen a prueba sus hipótesis utilizando variaciones en la intensidad de las auditorías durante la lucha contra la corrupción en los hospitales públicos y encuentran que los salarios de los oficiales de adquisiciones por sí solos no tienen un efecto estadísticamente significativo sobre la corrupción, pero detectan una relación negativa cuando los salarios interactúan con la intensidad de las auditorías. Los autores argumentan que los salarios más altos y la supervisión ("palos y zanahorias") deberían usarse simultáneamente para actuar como una estrategia anticorrupción eficaz.
La literatura sobre los salarios y la corrupción de los funcionarios públicos ofrece evidencia contradictoria o no concluyente [19] y parece indicar que los aumentos salariales son una condición necesaria pero insuficiente para frenar la corrupción. [20]
Los aumentos salariales también podrían tener distintos efectos dependiendo de si las reformas se centran en aumentos del salario base (incondicionales) o aumentos salariales relacionados con el desempeño. [21]
Tras la insatisfacción con las formas centralizadas de gobernanza , la descentralización de la prestación de servicios públicos a gobiernos subnacionales se convirtió en una tendencia global, particularmente en los países en desarrollo. [22] La descentralización es la transferencia de autoridad , recursos y responsabilidades de los niveles superiores a los inferiores de gobierno. [23] Scott y Rao [24] distinguen tres tipos de descentralización:
Los países difieren en su grado de descentralización administrativa, política y fiscal. Por ejemplo, en China hay una transferencia de responsabilidades administrativas y fiscales pero no hay descentralización política, mientras que en India ocurre lo contrario . [26]
Hay varios argumentos teóricos que respaldan que la descentralización puede mejorar la gobernanza y reducir la corrupción. Para empezar, se cree que la descentralización acercará al gobierno a sus ciudadanos y mejorará la asignación de recursos a nivel local. [27] El nivel óptimo de producción de un bien público local (en el que el beneficio marginal de los ciudadanos es igual al costo marginal de proporcionar el bien) varía entre localidades debido a diferencias en preferencias y costos. Teniendo en cuenta que los gobiernos subnacionales tienen mejor información sobre las preferencias y circunstancias de sus electores, pueden adaptar la provisión de bienes públicos de acuerdo con estas preferencias, aumentando así la eficiencia y el bienestar total. [28] Esta idea se remonta al argumento de F. Hayek en su ensayo " El uso del conocimiento en la sociedad " (1945). Hayek afirma que dado que el conocimiento está descentralizado ("el conocimiento de las circunstancias particulares de tiempo y lugar"), [29] se deduce que las decisiones y el control sobre los recursos deben estar descentralizados (una condición necesaria, aunque no suficiente, para lograr una asignación óptima).
Sin embargo, los modelos principal-agente demuestran que puede haber compensaciones al transferir responsabilidades de toma de decisiones . Según estos marcos teóricos, se supone que los funcionarios públicos centrales son mandatarios con espíritu público y los funcionarios locales actúan como agentes interesados. Por un lado, la entrega de bienes públicos puede adaptarse mejor a las necesidades locales pero, por otro, las decisiones las toman agentes cuyos intereses difieren de los principales . Delegar autoridad puede resultar en una "pérdida de control" o un "abuso de poder". La descentralización puede ser más eficaz que la toma de decisiones centralizada si los beneficios de la adaptabilidad pueden compensar la pérdida de control. Por lo tanto , los efectos generales de la descentralización sobre la gobernanza y el bienestar dependerán del grado en que se opongan los intereses del principal y del agente y de la capacidad del principal para ejercer control sobre las acciones del agente. [30]
También se ha argumentado que la descentralización puede mejorar la rendición de cuentas en el mecanismo de prestación de servicios. La proximidad de los gobiernos locales hace que sea más factible para los ciudadanos monitorear y responsabilizar a los funcionarios públicos. Los mecanismos de rendición de cuentas funcionan a través de la descentralización política. En una democracia local funcional, las elecciones locales constituyen un "contrato incompleto" que permite a los ciudadanos destituir de sus cargos a los funcionarios locales que no desempeñan sus funciones. [26] Sin embargo, como sostienen Bardhan y Mookherjee, la democracia local puede no funcionar eficazmente en la práctica en los países en desarrollo y puede ser capturada por las elites locales. [31]
Además, la descentralización puede reducir la corrupción al crear competencia horizontal entre gobiernos locales. Tiebout argumenta en un artículo de 1956 [32] que la movilidad de los residentes y de los factores de producción entre localidades puede reducir el poder monopólico ejercido por los funcionarios públicos locales con respecto a las regulaciones y los sobornos. La descentralización fiscal y política fomenta la competencia interjurisdiccional que presiona a los gobiernos subnacionales para que entreguen eficientemente bienes públicos locales. Si los ciudadanos no están satisfechos con el desempeño de su gobierno local, pueden trasladarse a otras regiones, disminuyendo así los ingresos fiscales en jurisdicciones menos eficientes. En la literatura académica se ha explorado un argumento similar sobre la relación entre una estructura burocrática descentralizada y el pago de sobornos. Rose-Ackerman sugiere que una función pública descentralizada puede reducir el soborno, ya que la competencia entre funcionarios públicos reduciría los pagos de soborno. [33] Vishny y Shleifer desarrollan aún más este argumento y construyen un modelo en el que los ciudadanos y las empresas requieren más de un servicio o bien de varios funcionarios públicos. Si los servicios gubernamentales son sustitutos, entonces el régimen competitivo todavía se aplica. Sin embargo, cuando los servicios gubernamentales son complementarios y en el caso de una estructura burocrática descentralizada, las empresas o los ciudadanos se enfrentan a varios burócratas independientes. Por lo tanto, la descentralización podría conducir a una falta de coordinación entre los burócratas que buscan sobornos y a una " tragedia de los comunes " en la que los funcionarios públicos exigen pagos de sobornos demasiado elevados, aumentando así la carga que la corrupción impone a las empresas y los ciudadanos. [34]
Diaby y Sylwester prueban empíricamente estas hipótesis en una regresión entre países y descubren que los pagos de sobornos son mayores en una estructura burocrática más descentralizada. [35] Sin embargo, Fisman y Gatti detectan una fuerte correlación negativa entre la descentralización fiscal (medida por la participación subnacional del gasto gubernamental total) y la corrupción. [36] Treisman (2000) examina las correlaciones entre ocho medidas diferentes de descentralización con varias medidas de corrupción y desempeño en la prestación de servicios. La misma medida de descentralización fiscal utilizada por Fisman y Gatti parece no tener una correlación significativa con las medidas de corrupción. [37]
La descentralización es un proceso complejo que se manifiesta de diversas formas. El diseño y el impulso de la descentralización son específicos de cada país, lo que complica las comparaciones de una concepción única de descentralización. La literatura sobre experiencias de descentralización en varios países en desarrollo sugiere que los efectos de la descentralización en el desempeño del sector público y la corrupción probablemente sean ambiguos y altamente específicos del contexto. [26] El trabajo empírico parece no ser concluyente ya que se examinaron varios tipos de descentralización utilizando diferentes medidas. Es más, medir la corrupción como soborno sin prestar atención a la captura de intereses especiales puede proporcionar una evaluación inexacta del impacto de la descentralización. Como sostienen Bardhan y Mookherjee, el soborno puede disminuir y ser reemplazado por la captura de las élites locales como resultado de la descentralización. [31]
Treisman sostiene que los argumentos teóricos y empíricos sobre la descentralización y la gobernanza se refieren a tipos específicos de descentralización. Identifica cinco tipos: descentralización estructural, de decisiones, de recursos, electoral e institucional y desarrolla argumentos que aclaran cómo cada tipo afecta la calidad del gobierno. [37] Si bien algunos tipos de descentralización pueden mejorar la gobernanza y reducir la corrupción, otros pueden socavar el desempeño del gobierno, lo que puede explicar en parte la evidencia empírica mixta sobre los efectos de la descentralización.
En lugar de estructurar recompensas y sanciones por conducta corrupta, otro enfoque para la reforma del servicio civil busca aumentar la probabilidad de que se observe actividad corrupta. En teoría, el monitoreo puede reducir las asimetrías de información de modo que el principal pueda inducir al agente a elegir el nivel óptimo de esfuerzo y el grado óptimo de actividad corrupta. Cuando el agente compara la recompensa esperada de ser honesto con la de ser corrupto, aumentar la probabilidad de ser atrapado y castigado disuadirá el comportamiento corrupto. [38]
La auditoría de la función pública por parte del director o de terceros cumple una función de rendición de cuentas . El conflicto de intereses inherente, así como la falta de supervisión, requieren que terceros independientes certifiquen la confiabilidad de los informes financieros, los resultados del desempeño y el cumplimiento de las reglas. [39] Los auditores pueden ayudar a ejercer la supervisión evaluando la eficiencia y la rentabilidad de la prestación de servicios gubernamentales. [40] Estas auditorías deben basarse en medidas de eficiencia y criterios y puntos de referencia predeterminados para evaluar el desempeño de los servidores públicos y el impacto de los programas gubernamentales. La auditoría de desempeño también puede ayudar a detectar la corrupción en las entidades públicas. Las auditorías resaltan irregularidades y áreas de ineficiencias que pueden indicar la existencia de corrupción. Sobre la base de circunstancias sospechosas, los auditores pueden identificar comportamientos ilegales y recopilar pruebas sobre delitos que posteriormente pueden utilizarse para procesar a los servidores públicos culpables. Como se mencionó anteriormente, los esfuerzos exitosos de detección mediante auditorías de desempeño pueden tener un efecto disuasorio sobre las actividades corruptas.
La auditoría y el procesamiento fueron elementos importantes en la campaña del juez Plana para frenar la corrupción en la Oficina de Impuestos Internos de Filipinas. Designado como nuevo Comisionado de la corrupta Oficina de Impuestos Internos, la estrategia anticorrupción del juez Plana se centró en implementar un nuevo sistema de evaluación del desempeño, recopilar información sobre la corrupción a través de agentes de inteligencia y auditorías y procesar eficazmente a los funcionarios fiscales corruptos. [38] Si bien la campaña del juez Plana tuvo un enfoque multifacético, la mayor intensidad de monitoreo combinada con una amenaza altamente creíble de castigo fueron particularmente exitosas para disuadir el comportamiento corrupto en la Oficina de Impuestos Internos. Según el profesor Magtolis-Briones, la amenaza de ser detectados y procesados lleva decididamente a los funcionarios a reconsiderar sus decisiones de involucrarse en actividades corruptas. [41]
En Georgia, el éxito de las reformas anticorrupción dependió especialmente del seguimiento y el procesamiento desde arriba, pero Schueth advierte sobre los posibles abusos del seguimiento en la lucha contra la corrupción. [42] La lucha contra la corrupción en la agencia tributaria implicó coerción, como el uso de sistemas de vigilancia extralegales para garantizar el cumplimiento de los nuevos códigos procesales por parte de los funcionarios públicos.
Los experimentos de laboratorio proporcionan evidencia sobre el seguimiento del impacto. [43] En un experimento de soborno controlado en Uagadugú, Burkina Faso, Armantier y Boly observaron que el seguimiento y el castigo pueden ser una política anticorrupción eficaz. Los investigadores tuvieron dos tratamientos, monitoreo bajo y monitoreo alto. Si bien el tratamiento de 'bajo seguimiento' resultó eficaz para frenar el soborno, no pudieron detectar efectos significativos sobre el soborno en el tratamiento de 'alto seguimiento'. Los autores sugieren que una alta intensidad de seguimiento puede desplazar las motivaciones intrínsecas para comportarse honestamente.
Serra compara la efectividad del monitoreo de arriba hacia abajo y de abajo hacia arriba en un juego de soborno de laboratorio entre funcionarios públicos y ciudadanos privados. [44] Los resultados experimentales sugieren que la auditoría de arriba hacia abajo es ineficaz para disuadir el soborno; esto puede ser especialmente cierto en entornos institucionales débiles. Sin embargo, el investigador descubrió que la combinación de una auditoría formal de arriba hacia abajo y un monitoreo de abajo hacia arriba creaba un mecanismo de rendición de cuentas que era eficaz para frenar la corrupción.
Un enfoque alternativo para mejorar la gobernabilidad y combatir la corrupción que ha ganado prominencia en los últimos años es alentar la participación de los miembros de la comunidad en el monitoreo local para inducir presiones desde abajo para lograr reformas. El Informe sobre el desarrollo mundial 2004: Lograr que los servicios funcionen para los pobres [45] se centra en este enfoque de desarrollo de base. La participación comunitaria ahora se considera un componente importante de las reformas destinadas a mejorar la prestación de servicios públicos y la corrupción a nivel local. [46]
Los modelos de gobernanza ascendentes implican que los miembros de la comunidad participen en el proceso de prestación de servicios, permitiéndoles monitorear a los funcionarios públicos, tener voz en la formulación de políticas y responsabilizar a los proveedores de servicios para incentivarlos a entregar bienes y servicios públicos de manera eficiente.
J. Stiglitz sostiene que los miembros de la comunidad, como beneficiarios de bienes y servicios públicos, tendrán más incentivos para monitorear y garantizar que los programas gubernamentales tengan éxito en comparación con los burócratas centrales indiferentes. En particular, los proyectos que involucren a ciudadanos locales tendrán más probabilidades de tener éxito, ya que la participación comunitaria ayuda a sostener los esfuerzos hacia la continuación a largo plazo de los proyectos necesarios para mantenerlos efectivos. [47]
Sin embargo, B. Olken sostiene que el monitoreo local de los bienes y servicios públicos puede verse afectado por el problema de los polizones [46] y sugiere que la provisión gubernamental de bienes privados (alimentos subsidiados o atención médica) puede generar más incentivos para monitorear la prestación de servicios como Cada miembro de la comunidad tiene un interés personal en asegurar la entrega efectiva de bienes y en minimizar la extorsión por parte de funcionarios públicos. De hecho, Stiglitz reconoce que el monitoreo local de la prestación de bienes públicos es en sí mismo un bien público y que, como tal, no se proporciona en forma suficiente. [47]
En 1993 se implementó en Bangalore , India , un proyecto ascendente, el Informe Ciudadano (CRC), iniciado por la ONG Centro de Asuntos Públicos (PAC) . Este proyecto tenía como objetivo recopilar comentarios de los ciudadanos locales sobre el desempeño del servicio civil y publicar los resultados a través de los medios de comunicación, ejerciendo así presión pública para que el servicio público mejore su desempeño y lance reformas. [48] En 1993, las boletas de calificaciones revelaron bajos niveles de satisfacción de los ciudadanos con los proveedores de servicios, y la expectativa era que las boletas de calificaciones sirvieran como un mecanismo de rendición de cuentas que plantearía cuestiones de calidad de la prestación de servicios y niveles de corrupción en el servicio público. Si bien esta iniciativa generó conciencia sobre tales temas, hubo algunas mejoras, aunque no dramáticas, en la calidad de la prestación de servicios entre 1994 y 1999. Sin embargo, la dificultad de medir las mejoras en la calidad del servicio de otra manera que no sea a través de medidas subjetivas restringe las oportunidades para evaluar rigurosamente este proceso ascendente. iniciativa. [49]
El Presupuesto Participativo en Porto Alegre , Brasil , es conocido entre académicos y formuladores de políticas como un ejemplo duradero de reformas desde abajo. [50] El presupuesto participativo permite a los ciudadanos expresar sus demandas con respecto a mejoras en la prestación de servicios y, a través de negociaciones, influir en la asignación de fondos presupuestarios a nivel municipal. Este proyecto se inició en 1989 y se dice que ha mejorado el acceso y la calidad de la prestación de servicios públicos, especialmente para los segmentos más bajos de la sociedad. [50] Por ejemplo, en 1989 se crearon 27.000 nuevas viviendas públicas (en comparación con sólo 1.700 en 1986), el número de escuelas se cuadruplicó entre 1986 y 1997, mientras que la parte del presupuesto de Porto Alegre destinada a educación y salud pasó del 13% en 1985 a alrededor del 40% en 1996. [51] El presupuesto participativo aún tiene que abordar algunas limitaciones, incluida la falta de representación de los más pobres, pero su éxito ha llevado a otras municipalidades de Brasil y entidades públicas de otros países a adoptar esta iniciativa.
En 2010, el gobierno de Ghana implementó una reforma salarial en la función pública, la Estructura Salarial Única (SSSS), para mitigar las disparidades salariales en la función pública. [52] Los agentes de policía fueron los primeros beneficiarios de esta nueva estructura salarial, ya que el servicio de policía ha sido históricamente el servicio público peor pagado en Ghana . Sus salarios se duplicaron unilateralmente en un intento de aumentar sus niveles de vida para reducir los sobornos (hipótesis del salario justo). Foltz y Opoku-Agyemang evalúan el impacto de esta reforma salarial mediante un análisis de diferencias en diferencias aprovechando el cambio exógeno inducido por la política. [13]
Si bien los salarios de los agentes de policía se duplicaron, los salarios de otros funcionarios públicos en Ghana y de los agentes de policía en Burkina Faso se mantuvieron igual. Los investigadores identificaron dos grupos, los policías ghaneses que recibieron el tratamiento (salarios más altos) y el grupo de control formado por otros funcionarios públicos (agentes de aduanas de Ghana y policías de Burkina Faso) cuyos salarios no aumentaron.
Utilizando datos sobre sobornos pagados en 2.100 viajes de camión entre Ghana y Burkina Faso, Foltz y Opoku-Agyemang pueden observar las diferencias en las interacciones con los camioneros entre el grupo tratado y el de control antes de la reforma salarial (2006-2010) y después de la reforma salarial. (2010-2012). Si se supone que las diferencias entre grupos se habrían mantenido constantes en ausencia de la reforma ( supuesto de tendencia paralela ), la estimación del coeficiente de diferencias en diferencias mide el impacto causal del aumento salarial en la propensión de los agentes de policía de Ghana a pedir sobornos. Los resultados sugieren que la reforma salarial aumentó de manera contraintuitiva los esfuerzos de los agentes de policía para exigir sobornos, el valor de los sobornos y la cantidad total que los camioneros tenían que pagar en la carretera. [13] Esta evidencia va en contra de los argumentos teóricos sobre las reformas salariales en la función pública. Foltz y Opoku-Agyemang plantean que estos resultados podrían deberse a la falta de aplicación de las leyes anticorrupción. Sin cambiar el entorno y otros incentivos que enfrentan los funcionarios públicos, parece que el aumento de los salarios puede no tener los efectos previstos sobre la corrupción.
La corrupción en la administración tributaria tiene efectos particularmente perjudiciales sobre la recaudación de ingresos tributarios, el equilibrio fiscal y el desempeño económico general. [53] Khan, Khwaja y Olken implementaron un experimento aleatorio a gran escala en Punjab , Pakistán, para evaluar el impacto de los esquemas de pago basados en el desempeño para los recaudadores de impuestos. [54] En colaboración con el gobierno provincial de Punjab, asignaron aleatoriamente a los funcionarios tributarios del departamento provincial de impuestos sobre la propiedad urbana en cuatro grupos, un grupo de control y tres grupos de tratamiento correspondientes a diferentes diseños de pago por desempeño.
Los tres grupos de tratamiento diferían en el grado en que el pago de los funcionarios tributarios se basaba en el desempeño de la recaudación de ingresos y en otras evaluaciones subjetivas de los contribuyentes y el departamento tributario. El tratamiento 'Ingresos' proporcionaba incentivos que dependían únicamente de que la recaudación de ingresos excediera un punto de referencia, mientras que el esquema 'Ingresos Plus' vinculaba los salarios al desempeño de la recaudación de impuestos, así como a la precisión de la evaluación fiscal y la satisfacción de los contribuyentes. El último tratamiento 'Flexible Plus' añadió varios criterios establecidos por el departamento de impuestos para determinar los salarios. Después de dos años fiscales, Khan, Khwaja y Olken descubrieron que en los tres grupos de tratamiento, los ingresos fiscales aumentaron en 9 puntos logarítmicos en promedio, lo que equivale a un crecimiento de ingresos un 46% mayor en comparación con el grupo de control. [54]
El plan "Ingresos" fue el más eficaz para aumentar la recaudación de impuestos, pero los investigadores no encontraron efectos sobre la precisión de la evaluación fiscal o la satisfacción de los contribuyentes. Señalan que los esquemas de pago por desempeño pueden tener compensaciones: dar incentivos excesivos a los funcionarios tributarios podría aumentar su poder de negociación con los contribuyentes y conducir a más extorsión e insatisfacción de los contribuyentes. Sin embargo, Khan, Khwaja y Olken señalan que los beneficios de los contratos de pago por desempeño superan sus costos y sugieren que pueden ser eficaces para aumentar la recaudación de impuestos.
En 2003, el gobierno federal de Brasil creó la Controladoria Geral da União (CGU) encargada de la prevención de la corrupción y el control interno. La CGU lanzó un programa anticorrupción, el Programa de Fiscalização por Sorteios Públicos (Programa de Monitoreo con Loterías Públicas), que consiste en seleccionar aleatoriamente municipios para realizar auditorías y difundir públicamente los resultados. Hasta 2015, 12 años después del inicio de la reforma, se han realizado 2.241 auditorías en 1.949 municipios. [55] Los investigadores Avis, Ferraz y Finan explotaron la selección aleatoria para medir el impacto de este programa anticorrupción. Mientras que algunos municipios habían sido auditados varias veces en el pasado (grupo de tratamiento), otros estaban siendo auditados por primera vez (grupo de control). Dado que los municipios fueron seleccionados al azar, comparar los niveles de corrupción entre los municipios del grupo de control y de tratamiento puede proporcionar estimaciones causales de los efectos de la reforma.
Con base en informes de auditoría, estiman que el 30% de los fondos federales transferidos a los municipios fueron robados. Sin embargo, encuentran que los niveles de corrupción eran un 8% más bajos en los municipios que previamente habían sido sometidos a auditorías gubernamentales, lo que sugiere que las auditorías aleatorias pueden ser una política eficaz contra la corrupción. Los investigadores postulan que las auditorías aleatorias pueden reducir la corrupción al aumentar la probabilidad percibida de que los funcionarios públicos sean detectados. Observaron que las auditorías también generaron efectos derrame, los municipios vecinos también se vieron afectados, tener un vecino adicional auditado disminuyó sus niveles de corrupción en un 7,5%. [55] Los medios de comunicación locales desempeñaron un papel en la difusión de información sobre los resultados de las auditorías de otros municipios.
Avis et al. Identificar varios mecanismos a través de los cuales las auditorías condujeron a una menor corrupción local. En primer lugar, el nuevo programa introduce un sistema de responsabilidad política mediante el cual los ciudadanos locales pueden castigar a los titulares deshonestos o recompensar a los que son honestos. Es posible que las auditorías también hayan alterado los tipos de candidatos que ingresan a la política. Es más, los resultados negativos de las auditorías pueden generar costos reputacionales y posibles castigos legales.
El Proyecto de Desarrollo de Kecamatan (KDP) es un programa del gobierno de Indonesia, financiado por el Banco Mundial, que financia programas de infraestructura de pequeña escala a nivel de aldea. Benjamin Olken implementó un experimento aleatorio en el que asignó aleatoriamente 608 aldeas en grupos con diferentes probabilidades de auditoría antes del inicio de un proyecto de infraestructura a nivel nacional. [46]
Se informó a una muestra aleatoria de aldeas que el proyecto sería auditado por una agencia de auditoría una vez terminado. Esto aumentó la probabilidad de detección del 4% al 100%. Los auditores difundieron públicamente los resultados de la auditoría durante las reuniones de la aldea. Olken también diseñó experimentos para aumentar la participación de los miembros locales en las 'reuniones de rendición de cuentas' donde los funcionarios a cargo del proyecto de construcción de carreteras exponen cómo se gastará el presupuesto.
Para evaluar el impacto de ambos mecanismos de monitoreo, el investigador utiliza una medida cuantitativa de los niveles de corrupción basada en la evaluación de los ingenieros de la cantidad de materiales utilizados para construir las carreteras y los costos estimados. Las discrepancias entre los costos oficiales del proyecto informados por los líderes del proyecto de las aldeas y los costos estimados por ingenieros independientes miden los gastos faltantes que se utilizan como indicador de corrupción en el estudio de Olken. Se estimó que, en promedio, faltaba un 24% de los materiales según las muestras de carreteras, lo que sugiere que se desvió parte de los fondos del proyecto. Olken encuentra que aumentar la probabilidad de auditorías externas redujo significativamente los gastos faltantes (en un 8%) y que este enfoque para combatir la corrupción es rentable. [46] Las auditorías de arriba hacia abajo fueron más efectivas cuando las elecciones en las aldeas eran cerradas, lo que implica que la rendición de cuentas a nivel local puede ser efectiva para restringir el comportamiento corrupto. Sin embargo, las intervenciones para aumentar la participación de las bases no tuvieron ningún efecto significativo sobre los fondos faltantes.
La dinámica de la economía política condiciona el éxito de las reformas de la función pública. Norte y col. Sostienen que algunos países en desarrollo funcionan como "órdenes de acceso limitado" en las que las elites excluyen a amplios sectores representativos de la sociedad para mantener un equilibrio que les permita extraer rentas. [56] En tal equilibrio, las élites políticas no tienen incentivos para romper sus redes de clientelismo e introducir reformas de contratación meritocráticas en la administración pública, ya que amenazarían su posición y reducirían sus oportunidades de búsqueda de rentas . El sistema clientelista , por el contrario, puede ser un poderoso mecanismo a través del cual las élites mantienen este "orden de acceso limitado". Depender considerablemente de redes clientelistas y clientelistas aumenta considerablemente los costos de implementar reformas del sector público. Por lo tanto, es probable que las élites se opongan a las reformas, ya que son las que más perderán. [57]
Además, las reformas de la función pública son costosas de implementar en el corto plazo, mientras que sus beneficios se manifestarán y cosecharán en el futuro. Por lo tanto, los gobiernos no están dispuestos a realizar inversiones tan poco atractivas. La naturaleza de largo plazo de las reformas y la renuencia a iniciar, reunir y mantener apoyo para las reformas impiden su implementación en primer lugar. En un documento de antecedentes para el Informe de Desarrollo del Banco Mundial de 2011, [58] de Weijer y Pritchett evalúan que se necesitarían unos 20 años para presenciar mejoras en la capacidad funcional del Estado. En casi todos los países, esto excede la duración promedio de un mandato, los titulares políticos no tendrían incentivos para incurrir en los costos necesarios para llevar a cabo reformas, mientras que los beneficios recaerán en los futuros titulares.
Además, no se deben pasar por alto la inercia burocrática y la resistencia al cambio. Los burócratas pueden mostrarse reacios a aceptar los cambios traídos por las reformas del servicio civil. Esto es especialmente cierto en países donde los burócratas dependen de canales informales o ilegales para complementar sus magros salarios. [2]
Las estructuras institucionales o los tipos de regímenes políticos también son importantes para la implementación y el éxito de las reformas. En un régimen democrático, los gobernantes en el poder pueden considerar que les conviene iniciar reformas burocráticas si los votantes valoran y reconocen los beneficios públicos de las reformas. [59] Sin embargo, la demanda de reformas de la función pública sigue siendo débil en los países en desarrollo. Incluso si la corrupción burocrática es condenada en todos los países, la demanda interna de reformas anticorrupción se ve socavada por un problema de acción colectiva . De hecho, Persson, Rohstein y Teorell sostienen que las reformas del servicio civil han fracasado como resultado de su caracterización errónea de la corrupción. [60] La mayoría de los enfoques para la reforma del servicio civil se basan en marcos de principal-agente que asumen que los 'directores con principios' tienen un espíritu público y siempre asumirán la tarea de luchar contra la corrupción y mejorar el desempeño burocrático. Sin embargo, los autores sostienen que, en contextos donde la corrupción es generalizada, los actores no necesariamente responderán a incentivos destinados a alterar su comportamiento, sino que se comportarán en función del grado en que la corrupción es el comportamiento esperado en la sociedad.
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