Las cuotas de pesca individuales ( IFQ ), también conocidas como "cuotas individuales transferibles" (ITQ), son un tipo de participación en las capturas , un medio por el cual muchos gobiernos regulan la pesca. El regulador establece un total admisible de capturas (TAC) específico para cada especie , generalmente por peso y para un período de tiempo determinado. Luego, una parte específica del TAC, denominada cuota compartida, se asigna a particulares. Por lo general, las cuotas se pueden comprar, vender y arrendar, una característica llamada transferibilidad. En 2008, 148 pesquerías importantes (generalmente, una sola especie en un solo caladero) en todo el mundo habían adoptado alguna variante de este enfoque, [1] junto con aproximadamente 100 pesquerías más pequeñas en países individuales. Aproximadamente el 10% de la captura marina se gestionaba mediante CIT en 2008. [2] : 218 Los primeros países en adoptar cuotas de pesca individuales fueron los Países Bajos , Islandia y Canadá a finales de los años 1970, y el más reciente es el Vieira General de los Estados Unidos. Categoría Programa IFQ en 2010. [3] El primer país en adoptar cuotas individuales transferibles como política nacional fue Nueva Zelanda en 1986. [4]
Históricamente, las pesquerías costeras y de aguas profundas eran de propiedad común y nadie tenía derecho de propiedad sobre los peces (es decir, era propietario de ellos) hasta que habían sido capturados. Cada barco se enfrentaba al imperativo del juego de suma cero: capturar tantos peces como fuera posible, sabiendo que cualquier pez que no capturaran probablemente sería capturado por otro barco.
La pesca comercial evolucionó a partir de la pesca de subsistencia sin restricciones que limitaran o dirigieran la captura. La suposición implícita era que la abundancia del océano era tan vasta que las restricciones eran innecesarias. En el siglo XX, pesquerías como la del bacalao del Atlántico y la sardina de California colapsaron, y las naciones comenzaron a limitar el acceso a sus caladeros de barcos de otros países, mientras, paralelamente, organismos internacionales comenzaban a certificar que especies específicas estaban "amenazadas", "en peligro de extinción". ", etc.
Una de las primeras técnicas de gestión fue definir una "temporada" durante la cual se permitía la pesca. La duración de la temporada intentó reflejar la abundancia actual de la pesquería, con poblaciones más grandes que sustentan temporadas más largas. Esto convirtió la pesca en una carrera, lo que llevó a la industria a optar por embarcaciones más grandes y más rápidas, lo que a su vez provocó que los reguladores acortaran repetidamente las temporadas, a veces a sólo unos pocos días al año. Desembarcar todos los barcos en un intervalo cada vez más corto también condujo a ciclos de mercado de exceso/escasez con precios que se desplomaban cuando los barcos llegaban. Una consecuencia secundaria fue que los barcos a veces se embarcaban cuando la pesquería estaba "abierta", independientemente del clima u otras preocupaciones de seguridad. [5]
La implementación de CIT o CIP funciona en conjunto con la privatización de activos comunes. Esta medida regulatoria busca racionalizar económicamente el acceso a un recurso de uso común . [6] Este tipo de gestión se basa en la doctrina de la economía de los recursos naturales . En particular, el uso de las CIT en la política ambiental se ha basado en el trabajo de economistas como Jens Warming, [7] H. Scott Gordon [8] y Anthony Scott. [9] Se teoriza que el principal impulsor de la sobrepesca es la regla de la externalidad de la captura. Se trata de la idea de que el pescador no tiene derecho de propiedad sobre el recurso hasta el momento de su captura, fomentando un comportamiento competitivo y una sobrecapitalización en la industria. Se teoriza que sin un derecho a largo plazo sobre las poblaciones de peces, no hay incentivo para conservar las poblaciones de peces para el futuro.
El uso de CIT en la gestión de recursos se remonta a la década de 1960 y se vio por primera vez en las "cuotas de contaminación" , que ahora se utilizan ampliamente para gestionar las emisiones de carbono de las empresas de energía. [10] Tanto para los recursos aéreos como marinos, las CIT utilizan un enfoque de 'límites y comercio' estableciendo límites típicamente anuales a la explotación de recursos (TAC en pesquerías) y luego permitiendo el comercio de cuotas entre los usuarios de la industria. Sin embargo, el uso de CIT en la pesca es fundamentalmente diferente de las cuotas de contaminación, ya que estas últimas regulan el subproducto de una industria, mientras que las CIT pesqueras regulan el producto real de la industria pesquera y, por lo tanto, equivalen a derechos exclusivos de participación en la industria.
El uso de las CIF a menudo se ha relacionado con procesos más amplios dentro del neoliberalismo que tienden a utilizar los mercados como herramienta regulatoria. [11] La lógica detrás de tales mecanismos neoliberales se sitúa en la creencia de que los mecanismos de mercado aprovechan el afán de lucro para lograr soluciones ambientales más innovadoras y eficientes que las ideadas y ejecutadas por los estados. [12] Si bien esta regulación neoliberal a menudo se ha citado como un alejamiento de la gobernanza estatal, [13] en el caso de la privatización, el Estado es parte integral del proceso de creación y mantenimiento de los derechos de propiedad .
El uso de regímenes privatizadores neoliberales también ha generado a menudo contradicciones con los derechos de las comunidades indígenas. Por ejemplo, la exclusión de las tribus maoríes en la asignación inicial de cuotas de pesca en el sistema de gestión de cuotas de Nueva Zelanda condujo a una larga batalla legal que retrasó el desarrollo de la política pesquera nacional y resultó en un gran acuerdo por parte de la corona. También ha habido batallas legales similares con respecto a la asignación de derechos de pesca con los Mi'kmaq en Canadá y los Saami en el norte de Noruega. Se dice que los derechos de pesca de los aborígenes plantean un desafío a los reclamos autorizados del Estado como árbitro final con respecto al acceso y la participación en regímenes basados en derechos. [14]
El término participación en la captura se ha utilizado más recientemente para describir la gama de programas similares a las CIT. Las cuotas de captura ampliaron el concepto de límites de captura diarios a límites anuales, permitieron a diferentes pescadores tener límites diferentes en función de diversos factores y también limitaron la captura total.
Las cuotas de captura eliminan el problema de la "carrera hacia el pescado", porque los pescadores ya no están restringidos a temporadas de pesca cortas y pueden programar sus viajes como quieran. Los ciclos de auge y caída del mercado desaparecen, porque la pesca puede continuar durante una temporada que normalmente dura muchos meses. Algunos problemas de seguridad se reducen porque no hay necesidad de pescar en condiciones peligrosas simplemente porque la pesquería está abierta.
Un elemento crucial de los sistemas de participación en las capturas es cómo distribuir/asignar las participaciones y qué derechos conllevan. La asignación inicial puede otorgarse o subastarse . Las acciones pueden conservarse de forma permanente ("propiedad") o por un período fijo, como por ejemplo un año ("alquiladas"). Pueden ser vendibles y/o arrendables o no, con o sin límites. Cada variación tiene ventajas y desventajas, que pueden variar según la cultura de una comunidad pesquera determinada.
Las CIT generalmente se asignan inicialmente como subvenciones de acuerdo con el historial reciente de capturas de la pesquería. A aquellos con mayores capturas generalmente se les asignan cuotas mayores. El principal inconveniente es que los individuos reciben un valioso derecho sin costo alguno. Las subvenciones son algo análogas a una " granja ", en la que los colonos que desarrollaron granjas en las zonas silvestres estadounidenses finalmente recibieron el título sin pago sobre lo que habían sido tierras públicas. En algunos casos, menos del 100% del TAC se convierte en CIT y el resto se asigna a otras estrategias de gestión.
El enfoque de las subvenciones es inherentemente político, con los consiguientes beneficios y costos. Por ejemplo, las industrias relacionadas, como las de procesamiento de pescado y otras no participantes, pueden solicitar concesiones de cuotas. Además, los pescadores a menudo quedan excluidos de recibir cuotas si no son también propietarios de embarcaciones; sin embargo, los propietarios de embarcaciones que no pescan sí reciben cuotas, como fue el caso de las distribuciones de IFQ en Alaska. La cooperativa de abadejo de alta mar en el noroeste del Pacífico asignó cuotas iniciales de mutuo acuerdo y permite a los titulares de cuotas vender sus cuotas sólo a los miembros de la cooperativa. [15]
Las subastas de cuotas recompensan al público por el acceso a la pesca. Son algo análogas a las subastas de espectro que Estados Unidos realizó para asignar espectro radioeléctrico de gran valor. Estas subastas recaudaron decenas de miles de millones de dólares para el público. La subasta de cuotas de cangrejo en Rusia en 2019 recaudó alrededor de 2 mil millones de euros. [16] Cabe señalar, sin embargo, que la industria de la televisión no tuvo que pagar por el espectro necesario para pasar de la transmisión analógica a la digital , lo que se parece más a la concesión de cuotas para los pescadores actuales.
Las CIT se pueden revender a quienes quieran aumentar su presencia en la pesquería. Alternativamente, las cuotas pueden ser no negociables, lo que significa que si un pescador abandona la industria, la cuota vuelve al gobierno para retirarla o concederla o subastarla a otra parte.
Una vez distribuidas, las cuotas pueden volver a otorgarse o subastarse periódicamente o mantenerse a perpetuidad. Limitar el período de tiempo reduce el valor de la cuota y su precio/costo de subasta inicial, pero las subastas posteriores generan ingresos recurrentes. Al mismo tiempo, "privatizar" un recurso público de este tipo reduce la cantidad restante de recursos públicos y puede considerarse como "regalar nuestro futuro". En la industria, las cuotas alquiladas a menudo se denominan "privilegios de acceso dedicado" (DAP).
Otro problema con la comerciabilidad es que las grandes empresas pueden comprar todas las cuotas, poniendo fin a lo que puede ser una tradición centenaria de operaciones a pequeña escala. Esto puede beneficiar a los vendedores (y a los compradores y a quienes compran el pescado), pero potencialmente puede causar grandes cambios en la cultura de las comunidades pesqueras. La consolidación de cuotas acompaña a todos los programas IFQ y, por lo general, sirve para eliminar gradualmente operaciones pesqueras más pequeñas y menos rentables en favor de flotas más grandes, a menudo de propiedad corporativa, que tienen mejores capacidades financieras.
Algunas pesquerías exigen que los titulares de cuotas sean pescadores participantes para evitar la propiedad ausente y limitar la cuota que puede acumular un capitán. En las pesquerías de fletán de Alaska y bacalao negro , sólo los pescadores activos pueden comprar cuotas, y los nuevos participantes no pueden subarrendar sus cuotas. Sin embargo, estas medidas sólo han servido para mitigar la especulación externa sobre las CIP por parte de no pescadores. La falta de una política regulatoria o de aplicación de la ley todavía resulta en la prevalencia de los "pescadores de salón" (aquellos que poseen cuotas pero no participan materialmente en la pesquería). [17] Desde que comenzaron las CIP en 1995, la flota palangrera comercial nunca ha excedido los TAC de estas pesquerías.
Las CIT pueden tener el efecto de cambiar los criterios que los pescadores aplican a sus capturas. La calificación alta implica capturar más peces de los que permite la cuota y deshacerse de especímenes que son menos valiosos debido a su tamaño, edad u otros criterios. Muchos de los peces descartados ya están muertos o mueren rápidamente, lo que aumenta la reducción de las poblaciones por parte de la pesca. [18]
En 2008, un estudio a gran escala concluyó que las CIT pueden ayudar a prevenir colapsos y restaurar pesquerías en declive en comparación con un conjunto de datos que incluye 11.000 pesquerías de diversas estructuras de gestión (algunas completamente no gestionadas). [19] [20] Si bien casi un tercio de las pesquerías de acceso abierto han colapsado, las pesquerías con participación en la captura tienen sólo la mitad de probabilidades de fracasar. [5] Sin embargo, en comparación con otros sistemas modernos de gestión pesquera, las pesquerías gestionadas por IFQ no presentan ventajas ecológicas a largo plazo. [21] [22] Un estudio de los 14 programas IFQ en los Estados Unidos reveló que las poblaciones de peces no se ven afectadas por estos esquemas de gestión. [23] En términos de productividad, un estudio que explota una reforma de 2009 que introdujo la IFQ para la anchoveta peruana encuentra que las cuotas no aumentan en cantidades la productividad dentro de los activos o dentro de las empresas. [24]
En 1995, la pesquería de fletán de Alaska se convirtió en CIT, después de que los reguladores redujeran la temporada de unos cuatro meses a dos o tres días. Hoy en día, debido a la asignación previa de capturas que acompaña a las CIP, la temporada dura casi ocho meses y los barcos entregan pescado fresco a un ritmo más constante. Sin embargo, las poblaciones de fletán han estado en continua disminución durante más de una década, ya que las evaluaciones deficientes de las poblaciones que llevaron a la sobrepesca han provocado una disminución sustancial de la biomasa . Además, a pesar del aumento en el valor de los desembarques, el número de titulares de cuotas ha disminuido en un 44%, ya que la consolidación y el precio de las cuotas han servido para evitar nuevos entrantes. [25]
No todas las pesquerías han prosperado bajo las CIT, y en algunos casos experimentaron niveles de biomasa reducidos o estáticos, [2] debido a factores como:
Islandia introdujo un mercado de cuotas para el bacalao en 1984 y las hizo transferibles en 1990. [26] Islandia se convirtió en uno de los primeros países del mundo en adoptar un sistema de cuotas para gestionar sus recursos marinos. [26]
El sistema de cuotas es polémico en la política islandesa. Los críticos del sistema de cuotas critican la forma en que se distribuyeron inicialmente las cuotas, argumentando que las cuotas deberían haberse subastado a los mejores postores. Los críticos han pedido que las cuotas se devuelvan gradualmente al Estado, que luego podrá subastarlas al mejor postor. Argumentan que esto garantizaría que el Estado reciba su parte justa de las ganancias, mientras que el sistema actual, en el que el Estado grava una parte de las ganancias, genera rendimientos subóptimos para el Estado. Critican también la tendencia del mercado a consolidar las cuotas. [27] [28] [29] [30] [31] [32] [33]
Los partidarios dicen que la distribución inicial de las cuotas a los pescadores fue justa, ya que habrían incurrido en los costos de la implementación de un sistema de cuotas y, por lo tanto, merecían una parte de la cuota. Los partidarios también dicen que el sistema actual ha garantizado con éxito la sostenibilidad de las poblaciones de peces islandesas y ha generado prosperidad. [34] [35] [33]
Los partidos políticos como el Partido de la Independencia , el Partido Progresista y los Verdes de Izquierda apoyan en gran medida la versión actual del sistema de cuotas. Partidos como el Partido Socialdemócrata y Viðreisn han pedido un sistema de cuotas que dependa cada vez más de las subastas. [36] [37]
La Ley Magnuson-Stevens de Conservación y Gestión Pesquera define cuotas individuales transferibles (CIT) como permisos para capturar cantidades específicas de pescado de una especie en particular. Los científicos pesqueros deciden la captura máxima anual en una determinada pesquería, teniendo en cuenta la capacidad de carga, las tasas de regeneración y los valores futuros. Esta cantidad se denomina captura total permitida (TAC). Según las CIT, los participantes en una pesquería reciben derechos sobre una parte del TAC sin cargo. Las cuotas pueden pescarse, comprarse, venderse o arrendarse. Veintiocho pesquerías estadounidenses han adoptado CIT hasta 2008. [1] Las preocupaciones sobre las consecuencias distributivas llevaron a una moratoria sobre la incorporación de otras pesquerías al programa que duró de 1996 a 2004. [2]
A partir de enero de 2011, los pescadores de California, Oregón y Washington operarán mediante cuotas de captura negociables. Los pescadores han estado descartando capturas incidentales que no son su objetivo, matando generalmente a los individuos. Las cuotas de captura permiten a los arrastreros intercambiar capturas incidentales entre sí, beneficiando a ambos. Los objetivos del sistema incluyen una mayor productividad, una reducción del desperdicio y mayores ingresos para los pescadores. Más de una docena de otras pesquerías estadounidenses ahora se gestionan mediante cuotas de captura. Los administradores pesqueros dicen que en Alaska, donde las cuotas de captura existen desde hace varios años, los pescadores ahora están logrando precios más altos por sus capturas. [38]
Las CIP suelen iniciarse mediante la privatización de facto de un recurso que de otro modo sería público: la pesca. Los destinatarios iniciales de la cuota reciben ganancias extraordinarias mediante la donación de la propiedad de acciones, mientras que todos los futuros entrantes se ven obligados a comprar o arrendar el derecho a pescar. Muchos han cuestionado las repercusiones éticas y económicas de dedicar un privilegio seguro y exclusivo para acceder a este recurso público. Por ejemplo, en los EE. UU., durante una presentación ante el Consejo de Gestión Pesquera del Golfo, el director pesquero Larry Abele afirmó que el valor actual de la cosecha IFQ de la pesquería del Golfo ascendía a 345.000.000 de dólares y esto se entregó sin exigir ningún retorno al público por parte del IFQ. titulares. [39]
Prácticamente todos los programas IFQ resultan en una consolidación sustancial de la cuota. Por ejemplo, se estima que ocho empresas controlan el 80% de las pesquerías de Nueva Zelanda mediante la adquisición de cuotas, cuatro empresas controlan el 77% de una pesquería de cangrejo de Alaska y el 7% de los accionistas controlan el 60% de la cuota estadounidense de pargo rojo del Golfo. [39] [40] La consolidación da como resultado la pérdida de empleos, la reducción de salarios y la disminución de las oportunidades de entrada a la pesquería.
Muchos sistemas IFQ implican la transferencia temporal de derechos de pesca, mediante la cual el propietario de la cuota arrienda los derechos de pesca a pescadores activos a cambio de un porcentaje fijo del valor del pescado desembarcado. Dado que la adquisición de cuotas suele estar fuera del alcance financiero de muchos pescadores, se ven obligados a sacrificar porciones sustanciales de sus ingresos para arrendar derechos de pesca. Por ejemplo, las tarifas de arrendamiento del cangrejo del Mar de Bering pueden llegar hasta el 80% del valor desembarcado del cangrejo, lo que significa que los pescadores activos sólo retienen el 20% de los ingresos, gran parte de los cuales se necesitan para cubrir los costos. [41] En algunas pesquerías, la mayor parte de la cuota se alquila a pescadores activos, a menudo por personas que no participan físicamente en la pesquería, pero que han podido adquirir participaciones. Esto hace que la adquisición de cuotas sea aún menos probable para los pescadores activos, da como resultado la desviación de riqueza de las comunidades pesqueras a manos de inversores privados y puede causar una gran tensión financiera a los pescadores junto con la contracción económica de las comunidades pesqueras. [42]
La transición a la gestión de la IFQ tiende a causar un daño económico considerable a las comunidades costeras que dependen de la pesca comercial. [43] Aunque los sistemas de gestión de la IFQ están diseñados para mejorar el desempeño económico de la industria pesquera, esto generalmente ocurre a costa de las comunidades costeras cuyas economías dependen principalmente de su flota pesquera. Este costo resulta del reequilibrio del mercado del régimen de cuotas, lo que revela la sobreinversión ineficiente que había tenido lugar en la industria antes de la implementación del régimen de cuotas.
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