La Doctrina Hallstein ( en alemán : Hallstein-Doktrin ), llamada así en honor a Walter Hallstein , fue un principio clave en la política exterior de la República Federal de Alemania (Alemania Occidental) desde 1955 hasta 1970. Tal como se presenta habitualmente, prescribía que la República Federal no establecería ni mantendría relaciones diplomáticas con ningún estado que reconociera a la República Democrática Alemana (Alemania Oriental). De hecho, era más matizada. No hubo un texto oficial público de la "doctrina", pero su principal arquitecto, Wilhelm Grewe , la explicó públicamente en una entrevista radial. [1] Konrad Adenauer , quien se desempeñó como canciller de Alemania de 1949 a 1963, explicó las líneas generales de la política en una declaración al parlamento alemán el 22 de septiembre de 1955. Significaba que el gobierno federal alemán consideraría como un acto inamistoso ( acte peu amical ) si terceros países reconocieran a la "República Democrática Alemana" (Alemania del Este) o mantuvieran relaciones diplomáticas con ella, con la excepción de la Unión Soviética (como una de las Cuatro Potencias responsables de Alemania). [2] : 58–61 La respuesta de Alemania Occidental a tal cosa podría significar romper las relaciones diplomáticas, aunque esto no se declaró como una respuesta automática bajo la política y de hecho siguió siendo la ultima ratio (último recurso). [3]
La República Federal abandonó aspectos importantes de la doctrina después de 1970 cuando se volvió difícil de mantener, y el gobierno federal cambió su política hacia la República Democrática Alemana. [2] : 19 El Acuerdo de las Cuatro Potencias sobre Berlín en 1971 y la firma del Tratado Básico en 1972 pusieron fin a la doctrina, de acuerdo con la nueva estrategia de la Ostpolitik .
Tras la derrota de Alemania en la Segunda Guerra Mundial, el territorio al este de la línea Oder-Neisse quedó bajo administración soviética o polaca y había sido anexado de facto . El resto del territorio al oeste de esa línea quedó dividido en cuatro zonas de ocupación controladas por los Aliados , y la antigua capital, Berlín, quedó dividida de manera similar en cuatro sectores. [4]
Las zonas occidentales controladas por Francia, el Reino Unido y los Estados Unidos se fusionaron, en mayo de 1949, para formar la República Federal de Alemania ( Bundesrepublik Deutschland ); en octubre de 1949, la Zona Soviética se convirtió en la República Democrática Alemana ( Deutsche Demokratische Republik , o DDR). [4] Se las conocía informalmente como "Alemania Occidental" y "Alemania Oriental". Sin embargo, antes de 1954, los Aliados todavía conservaban oficialmente la responsabilidad de toda Alemania y ni Alemania Oriental ni Alemania Occidental habían recuperado su soberanía .
La Ley Fundamental de la República Federal de Alemania , que entró en vigor en 1949, fue redactada como una constitución para toda Alemania, incluidas Alemania Occidental y Alemania Oriental. [5] Estableció la reunificación alemana como objetivo y requisito y fue proclamada en nombre de todo el pueblo alemán. [6]
El 23 de marzo de 1954, la Unión Soviética declaró que establecería relaciones diplomáticas con la República Democrática Alemana. Esto se consideró como una forma de otorgar a la República Democrática Alemana (Alemania Oriental) un cierto grado de legitimidad como estado independiente. [7] : 19 El gobierno de Alemania Occidental en Bonn rechazó esta medida, alegando que la República Federal de Alemania era la heredera legítima del Reich alemán . [7] : 19
Tras la ratificación de los Acuerdos de París el 5 de mayo de 1955, entró en vigor el Tratado General ( Deutschlandvertrag ), que restauró en gran medida la soberanía de Alemania (Occidental). [8] : 41
El gobierno de la República Federal de Alemania afirmó hablar en nombre de todo el pueblo alemán; esto fue reiterado en varias declaraciones. [7] : 18 En la Declaración de Nueva York del 18 de septiembre de 1951, las potencias ocupantes occidentales habían declarado que "consideraban al gobierno de la República Federal de Alemania como el único gobierno alemán libre y legítimamente constituido y, por lo tanto, con derecho a hablar en nombre de la nación alemana en asuntos internacionales". [7] : 20
La República Federal de Alemania no reconoció a la República Democrática Alemana y no mantuvo relaciones diplomáticas ni con ésta ni con los demás estados comunistas de Europa del Este .
En 1955, Konrad Adenauer visitó Moscú, donde se llegó a un acuerdo para que la República Federal de Alemania y la Unión Soviética establecieran relaciones diplomáticas. Esto era evidentemente en interés de la República Federal de Alemania, pero, dado que la Unión Soviética también mantenía relaciones diplomáticas con la República Democrática Alemana, era aparentemente incompatible con la política de mandato exclusivo , que insistía en que otros estados no debían mantener relaciones diplomáticas con ambos "estados" alemanes. Por lo tanto, era necesario definir públicamente la política y reforzar el mensaje de que la República Federal no aceptaría que ningún otro estado mantuviera relaciones diplomáticas tanto con la República Federal de Alemania como con la ("llamada") República Democrática Alemana. [7] : 22
Walter Hallstein y Wilhelm Grewe fueron miembros de la delegación que acompañó a Adenauer a Moscú. [7] : 13 Fue en el vuelo de regreso desde Moscú donde se establecieron los principales elementos de la política, [9] : 372f [2] aunque el Ministerio de Asuntos Exteriores ya había ideado y practicado elementos de la política con anterioridad. [7] : 19–21 Hallstein se refirió al establecimiento de relaciones diplomáticas con la Unión Soviética a pesar del reconocimiento de Alemania del Este por parte de esta última como un "acto singular" debido al estatus privilegiado de la Unión Soviética como potencia ocupante. [7] : 22
Adenauer habló de esta política en una conferencia de prensa el 16 de septiembre de 1955 y nuevamente en una declaración del gobierno al parlamento el 22 de septiembre de 1955, advirtiendo a otros estados que el establecimiento de relaciones diplomáticas con la República Democrática Alemana sería considerado como un acto inamistoso. [7] : 22 El 8 de diciembre de 1955, hubo una reunión de los jefes de las principales embajadas alemanas y la dirección del Ministerio de Asuntos Exteriores. La política de no reconocimiento de la República Democrática Alemana fue uno de los principales puntos de la agenda. El texto de los discursos de los ministros de Asuntos Exteriores Brentano, Hallstein y Grewe se distribuyó posteriormente a las embajadas de todo el mundo. [7] : 22
La Doctrina Hallstein debe su nombre a Walter Hallstein , entonces "secretario de Estado" (el funcionario de mayor rango) del Ministerio de Asuntos Exteriores alemán , aunque en gran medida fue ideada e implementada por el jefe del departamento político del Ministerio de Asuntos Exteriores alemán , Wilhelm Grewe . [10]
En el momento en que nació (o al menos se nombró) la Doctrina Hallstein, Heinrich von Brentano era el ministro de Asuntos Exteriores, un puesto que se había creado recientemente, después de que Alemania Occidental recuperara en gran medida su soberanía en 1955; antes de esto, la responsabilidad política de la política exterior había estado en manos del canciller, Konrad Adenauer . También se sabe que Brentano se refirió a la política, o a una variación de ella, como la Doctrina Brentano. [7] : 25
Algún tiempo después, en 1958, los periodistas denominaron a esta política la Doctrina Hallstein-Grewe , que más tarde se acortó a la Doctrina Hallstein . [11] : 84 El propio Grewe escribe que él ideó las líneas generales de la política, pero principalmente como una de varias opciones, y que las decisiones las tomaban el ministro de Asuntos Exteriores, Brentano, y el canciller, Adenauer; en cualquier caso, el nombre de doctrina Hallstein puede ser algo inapropiado. [12] : 59
La Doctrina Hallstein se derivó del mandato exclusivo de la República Federal de representar a toda Alemania (el Alleinvertretungsanspruch ). Especificaba que el gobierno federal alemán consideraría un acto inamistoso ( acte peu amical ) si terceros países reconocían a la "República Democrática Alemana" (Alemania Oriental) o mantenían relaciones diplomáticas con ella, con excepción de la Unión Soviética, como una de las Cuatro Potencias responsables de Alemania. [12] : 58–61 La respuesta a un acto tan inamistoso se entendía a menudo como la ruptura de las relaciones diplomáticas, pero esto no se enunciaba como una respuesta automática en virtud de la política, aunque seguía siendo la ultima ratio . [13]
Se mantuvo deliberadamente en secreto (al menos públicamente) qué acciones, salvo el reconocimiento oficial y las relaciones diplomáticas plenas, desencadenarían sanciones y cuáles serían esas sanciones para evitar que los gobiernos extranjeros pusieran a prueba los límites. [7] : 23 Grewe advirtió en privado que la flexibilidad era esencial y que no era posible pretender que la entidad estatal de Alemania del Este no existía [7] : 23 y dio orientación al servicio diplomático sobre qué tipo de actividades serían toleradas bajo la política. [7] : 24
No se tolerarían ni las relaciones diplomáticas plenas ni las relaciones consulares con un reconocimiento similar ( exequátur ). Lo mismo se aplicaba a los tratados que no contuvieran cláusulas especiales que especificaran que el tratado no implicaba reconocimiento. Sin embargo, se tolerarían las actividades comerciales normales, incluidas las representaciones comerciales no estatales, etc. También existía una considerable zona gris abierta a la interpretación. [7] : 24 Mientras que Grewe era algo circunspecto, el ministro de Asuntos Exteriores, Brentano, dejó en claro que, independientemente de las consecuencias económicas, la República Federal rompería inmediatamente las relaciones diplomáticas con cualquier estado que reconociera a la República Democrática Alemana de iure o reconociera la "realidad de dos estados alemanes". [7] : 24
Un experto legal elaboró una opinión legal que establecía que la declaración soviética (que iniciaba las relaciones diplomáticas con la República Democrática Alemana) había separado finalmente la Zona Soviética de las tres zonas occidentales, pero que, dado que estaba bajo el control de la Unión Soviética, no tenía un gobierno estatal separado y, por lo tanto, no cumplía con los requisitos mínimos de la condición de Estado . [7] : 20 La opinión legal continuaba afirmando que cualquier estado que hubiera establecido relaciones diplomáticas con la República Federal de Alemania o hubiera declarado el fin del estado de guerra había reconocido implícitamente a la República Federal como poseedora de un mandato exclusivo para representar a Alemania. [14]
Los aliados occidentales , en diversos acuerdos, incluido el Tratado General de 1955, habían acordado reconocer únicamente a la República Federal de Alemania. Las potencias occidentales ocupantes (Francia, Gran Bretaña y los Estados Unidos) aceptaron la existencia continuada del Estado alemán preexistente; y la Declaración de Nueva York del 18 de septiembre de 1950 declaró que "consideraban al gobierno de la República Federal de Alemania como el único gobierno alemán libre y legítimamente constituido y, por lo tanto, con derecho a hablar en nombre de la nación alemana en asuntos internacionales". [14] Un "acta interpretativa" inédita producida al mismo tiempo aclara que la fórmula no constituía un reconocimiento del Gobierno de la República Federal como el gobierno de iure de toda Alemania". [14]
La justificación legal para la política fue que existía una obligación (basada en la constitución y el Tratado General) de luchar por la reunificación alemana y, por lo tanto, evitar o prevenir el reconocimiento de Alemania del Este y, por lo tanto, la división de Alemania. Los argumentos políticos fueron: que el reconocimiento implicaba la aceptación de la división de Alemania; que el no reconocimiento significaba el rechazo del status quo; que el no reconocimiento daba apoyo moral a la población de Alemania del Este para rechazar el régimen comunista ; que el no reconocimiento debilitaba la posición internacional de la República Democrática Alemana y la Unión Soviética y aumentaba la posición de la República Federal de Alemania; y que el reconocimiento de la República Democrática Alemana no conduciría a la reunificación porque no se esperaría que la otra parte cometiera un suicidio político.
En un principio, la República Democrática Alemana había presionado por la reunificación, aunque no estaba dispuesta a aceptar elecciones libres con participación de la ONU . Desde aproximadamente 1955, favoreció una solución de "dos estados" y se opuso firmemente a la afirmación de la República Federal de representar a toda Alemania; pero ellos mismos no hicieron tales afirmaciones. [7] : 32–33 En la década de 1960, después de la construcción del Muro de Berlín , Walter Ulbricht , el líder de Alemania del Este , afirmó cada vez más que representaba a toda Alemania. [7] : 34
Siempre que la República Democrática Alemana abría algún tipo de representación en otro país, intentaba persuadir a ese país para que abriera una representación similar en la República Democrática Alemana. Aunque estaban dispuestos a proporcionar incentivos financieros para este propósito, su éxito fue limitado. [7] : 39 Para la primera etapa del desarrollo de las relaciones diplomáticas, la República Democrática Alemana a menudo utilizó la ayuda del partido comunista local en el país, y también se presionó a los periodistas de Alemania del Este para que prestaran servicio. [7] : 32-33 La siguiente etapa fue establecer un acuerdo comercial . Esto no fue especialmente problemático, porque la República Federal de Alemania no se opuso a las relaciones comerciales, siempre que no implicaran un reconocimiento diplomático explícito. [7] : 35 Una vez establecidas las relaciones comerciales, la siguiente etapa fue establecer oficinas permanentes de la cámara de comercio . Esto también generalmente encontró poca resistencia por parte de la República Federal de Alemania, siempre que las entidades involucradas no fueran formalmente órganos del estado. [7] : 36 La siguiente etapa fue establecer representaciones comerciales. Estos eran generalmente tolerados por la República Federal de Alemania, siempre y cuando no hubiera indicaciones visibles de privilegios diplomáticos, como ondear la bandera o el gallardete oficial o la invitación a eventos oficiales normalmente reservados al cuerpo diplomático. La República Democrática Alemana los utilizó cada vez más para fines consulares y trató de "mejorarlos" diplomáticamente llamándolos "misiones comerciales" y usando títulos diplomáticos para sus oficiales. Esto se encontró con resistencia por parte de la República Federal de Alemania. [7] : 36–37 La etapa final que la República Democrática Alemana pretendía era establecer un consulado general. Esto generalmente implicaba emitir un exequátur , un documento que garantiza los derechos y privilegios del cónsul. Esto era considerado por la República Federal de Alemania como equivalente al reconocimiento diplomático oficial y se podía esperar que se enfrentara con sanciones de algún tipo. Países como Egipto intentaron evitar molestar a cualquiera de las partes emitiendo un exequátur pero agregando una nota de que no implicaba el reconocimiento de la República Democrática Alemana.
Sin embargo, hasta 1969, la República Democrática Alemana no pudo lograr una representación diplomática plena, con dos posibles excepciones:
La doctrina se aplicó dos veces: a Yugoslavia en 1957 y a Cuba en 1963. Ambos países habían reconocido primero a la RDA.
En 1958, la recién fundada República de Guinea aceptó un embajador federal alemán y una misión comercial de la RDA. Cuando en 1960 el país envió un embajador a la RDA, la República Federal retiró el suyo. Guinea declaró entonces que nunca había enviado un embajador a la RDA.
Durante mucho tiempo, esta doctrina pareció tener éxito en aislar a la RDA, al menos de los estados occidentales o del Tercer Mundo importantes, pero también limitó la política del gobierno federal y, en los años 60, se hizo cada vez más difícil de mantener.
En muchos casos, la doctrina no se aplicó. Cuando en 1957 la RDA abrió una oficina en El Cairo para establecer contactos con todo el mundo árabe, la República Federal no retiró a su embajador de Egipto. Además, cuando en 1965 la República Federal estableció relaciones diplomáticas con Israel , muchos estados árabes interrumpieron las suyas con la República Federal, pero no reconocieron a la RDA. Esto ocurrió finalmente después de 1967, porque la RDA había apoyado a los estados árabes en la Guerra de los Seis Días . La doctrina tampoco se aplicó a Camboya en 1969, aunque había reconocido a la RDA.
La República Federal estableció relaciones diplomáticas con Rumania en 1967 y restableció las relaciones con Yugoslavia en 1968. El argumento del gobierno fue que los estados comunistas de hecho habían sido obligados a reconocer a la RDA y no debían ser castigados por ello.
En 1969, Willy Brandt se convirtió en canciller alemán al frente de un gobierno socialdemócrata/liberal. El nuevo gobierno mantuvo los principales objetivos políticos, como la reunificación alemana en paz y libertad, pero modificó la forma de alcanzarlos. La nueva Ostpolitik de Brandt consistía en una política de negociación con el gobierno de la República Democrática Alemana para mejorar la situación de los alemanes en la República Democrática Alemana e implicaba el apoyo a las visitas de una parte de Alemania a la otra. Como parte de esto, la República Federal reconoció de iure a la República Democrática Alemana como una organización estatal de partes de Alemania no dentro de la República Federal, enfatizando que ambos estados alemanes no podían ser "ajenos" entre sí y que sus relaciones solo podían ser de un tipo especial.
El Acuerdo de las Cuatro Potencias sobre Berlín en 1971 y la firma del Tratado Básico en 1972 pusieron fin a la doctrina, de acuerdo con la nueva estrategia de la Ostpolitik.
En la diplomacia, el no reconocimiento de otro Estado y la disuasión de que terceros Estados hagan lo mismo es una táctica común. En los primeros años tras la creación de la Unión Soviética y la República Popular China , Estados Unidos se negó a mantener contactos diplomáticos con ellos. La República Popular China y la República de China (en Taiwán) siguen aplicando políticas de mandato exclusivo similares ( política de una sola China ) , y la situación en Vietnam durante la guerra de Vietnam fue algo similar.
En 2016, Torben Gülstorff dio una nueva interpretación de la doctrina Hallstein. [1] Según él, el impacto de la doctrina en la política exterior de Alemania Occidental y Oriental fue solo marginal, más un mito que una realidad. [13] Durante toda la Guerra Fría, los intereses económicos nacionales y geoestratégicos internacionales dominaron los asuntos exteriores alemanes, en ambos lados del muro. [15] [16] [3]