El Bundesrat alemán ( alemán: [ˈbʊndəsˌʁaːt] ,lit.'Consejo Federal') es un órgano legislativo[a]que representa a los dieciséisLänder(estados federados) deAlemaniaa nivel federal (en alemán:Bundesebene). El Bundesrat se reúne en la antiguaCámara de los Lores prusianaenBerlín. Su segunda sede se encuentra en la antigua capital de Alemania Occidental,Bonn.
El Bundesrat legisla junto con el Bundestag . El Bundesrat está formado por miembros designados por los gobiernos estatales y el Bundestag por representantes elegidos directamente por el pueblo alemán. Las leyes que afectan a los poderes estatales y todos los cambios constitucionales necesitan el consentimiento de ambas cámaras. Por su función algo similar, el Bundesrat a veces se describe (de manera controvertida) como una cámara alta del parlamento en la línea del Senado de los Estados Unidos , el Senado de Canadá y la Cámara de los Lores británica . [a]
El nombre de "Bundesrat" fue utilizado por organismos similares en la Confederación Alemana del Norte (1867) y el Imperio Alemán (1871). El predecesor del Bundesrat en la República de Weimar (1919-1933) fue el Reichsrat .
La composición política del Bundesrat se ve afectada por los cambios de poder en los estados federados de Alemania y, por lo tanto, por las elecciones en cada estado. Cada delegación estatal en el Bundesrat es esencialmente una representación del gobierno estatal y refleja la composición política de la coalición gobernante en cada legislatura estatal. Por lo tanto, el Bundesrat es un órgano continuo y no tiene períodos legislativos. Por razones organizativas, el Bundesrat estructura su calendario legislativo en años de trabajo ( Geschäftsjahre ), comenzando cada año el 1 de noviembre. Cada año de trabajo es congruente con el mandato de un año del Presidium del Bundesrat . Las sesiones se han contado de forma continua desde la primera sesión el 7 de septiembre de 1949. La sesión número 1000 del Bundesrat tuvo lugar el 12 de febrero de 2021 y fue inaugurada con un discurso del presidente de Alemania Frank-Walter Steinmeier .
El predecesor histórico del Bundesrat fue la Convención Federal (Dieta Confederada) de la Confederación Alemana (1815-1848, 1850/1851-1866). Esta Convención Federal estaba formada por los representantes de los estados miembros. La primera ley fundamental (Bundesakte) de la Confederación Alemana establecía cuántos votos tenía cada estado miembro para dos formaciones diferentes de la Dieta. La Dieta era el único órgano, no había división de poderes. La Dieta estaba presidida por el representante austriaco.
En la revolución de 1848, el Bundestag transfirió sus poderes al Regente Imperial [1] y no volvió a funcionar hasta 1850/1851. Otros intentos de reformar la Confederación consistieron en conservar el Bundestag y añadir un parlamento y un tribunal. Uno de estos intentos, la propuesta de Ley de Reforma de 1863, había introducido el término Bundesrath . Con la disolución de la Confederación en agosto de 1866 [2] , la Dieta y la ley federal terminaron.
El 1 de julio de 1867 se creó la Confederación Alemana del Norte como estado confederado . Uno de los órganos legislativos era el Reichstag, elegido por los hombres del norte de Alemania. El otro era el Bundesrath (ortografía antigua). Este órgano se inspiró expresamente en la antigua Dieta. [3] Cuando la Confederación se transformó y pasó a llamarse Deutsches Reich (Imperio Alemán) en 1871, el Bundesrat mantuvo su nombre.
Aunque los delegados del Bundesrat original (al igual que los del Reichsrat) eran designados por los gobiernos estatales, normalmente no eran miembros del gabinete sino funcionarios de alto rango. El Bundesrat original era muy poderoso; cada proyecto de ley necesitaba su aprobación, lo que lo equiparaba al Reichstag , elegido por el pueblo . También podía, con el acuerdo del Emperador, disolver el Reichstag.
En la revolución de 1918, el órgano revolucionario Rat der Volksbeauftragten ("Consejo de Representantes del Pueblo") limitó el poder del Bundesrat a sus funciones administrativas. Un Staatenausschuss (comité de estados) acompañó la reforma de Alemania, pero no tuvo ningún papel oficial en la instalación de la nueva constitución. En virtud de esa Constitución de Weimar , ratificada el 11 de agosto de 1919, fue reemplazada por el Reichsrat (1919-1934).
El Reichsrat de la República de Weimar (1919-1933) tenía una influencia considerablemente menor, ya que sólo podía vetar proyectos de ley, e incluso en ese caso ser rechazado por el Reichstag . Sin embargo, para rechazar el veto del Reichsrat se necesitaba una mayoría de dos tercios en el Reichstag , que estaba formado por muchos partidos con opiniones diferentes. Por lo tanto, en la mayoría de los casos, los proyectos de ley vetados por el Reichsrat fracasaban debido a la falta de unidad entre los partidos constituyentes del Reichstag . El Reichsrat fue abolido por la " Ley de abolición del Reichsrat " el 14 de febrero de 1934, aproximadamente un año después de que Hitler hubiera llegado al poder.
Entre 1894 y 1933, el Bundesrat/Reichsrat se reunía en el mismo edificio que el Reichstag, hoy conocido como Reichstagsgebäude . Después de 1949, el Bundesrat se reunía en la Bundeshaus de Bonn, junto con el Bundestag, al menos la mayor parte del tiempo. Se construyó un ala de la Bundeshaus especialmente para el Bundesrat. [ cita requerida ]
En 2000, el Bundesrat se trasladó a Berlín, como lo había hecho el Bundestag el año anterior. La sede del Bundesrat en Berlín es el antiguo edificio de la Cámara de los Lores prusiana . El ala del Bundesrat en Bonn todavía se utiliza como segunda sede. [ cita requerida ]
En la Dieta Federal de 1815, la ley fundamental (Bundesakte) estableció dos formaciones diferentes. En el Pleno, para las decisiones más importantes, cada estado tenía al menos un voto. Los estados más grandes, Austria, Prusia, Baviera, Sajonia, Hannover y Wurtemberg, tenían cuatro votos cada uno, y los estados más pequeños, tres o dos. De los 39 estados, 25 tenían solo un voto.
La Confederación Alemana del Norte era una entidad diferente de la Confederación Alemana, pero también puede considerarse como el resultado de un prolongado debate sobre reformas en el seno de la Confederación Alemana. El nuevo Bundesrat incluso hizo referencia a la antigua dieta en el artículo 6, cuando redistribuyó los votos de cada estado. Prusia, que originalmente contaba con cuatro votos, obtuvo los votos de los estados que se había anexionado en 1866, es decir, Hannover, Hesse-Kassel, Holstein, Nassau y Frankfurt, lo que supuso un total de 17 votos. En 1867, el número total de votos fue de 43 votos.
Cuando en 1870/71 se unieron los estados del sur de Alemania, las constituciones federales revisadas les asignaron nuevos votos: Baviera obtuvo seis votos, Württemberg cuatro, Baden tres y (toda) Hesse-Darmstadt tres. El número total ascendió a 58 votos y en 1911, con tres nuevos votos para Alsacia y Lorena, a 61 votos. Los votos prusianos se mantuvieron en 17.
Para poner en contexto los votos prusianos: el 80% de los alemanes del norte vivían en Prusia y, después de 1871, Prusia constituía dos tercios de la población y el territorio alemanes. Prusia siempre estuvo subrepresentada en el Bundesrat.
El Reichsrat no fijó en un principio un número fijo de votos para los estados miembros, sino que introdujo el principio de que el número dependía del número real de habitantes. En un principio, los estados tenían un voto por cada millón de habitantes. En 1921, esta cifra se redujo a 700.000 habitantes por voto.
Ningún estado podía tener más del 40 por ciento de los votos, lo que se consideraba una cláusula antiborussica que contrarrestaba la posición dominante de Prusia, que aún albergaba aproximadamente dos tercios de la población alemana. Además, desde 1921, la mitad de los votos prusianos no los emitía el gobierno estatal prusiano, sino las administraciones de las provincias prusianas .
Por ejemplo, de los 63 votos en 1919, Prusia tuvo 25 votos, Baviera siete y Sajonia cinco. 12 estados tuvieron sólo un voto cada uno.
La composición del Bundesrat es diferente a la de otros órganos legislativos similares que representan a estados (como el Consejo de la Federación Rusa o el Senado de los Estados Unidos ). Los miembros del Bundesrat no son elegidos, ni por voto popular ni por los parlamentos estatales, sino que son delegados por el gobierno estatal respectivo. No gozan de un mandato libre (por ejemplo, la mayoría de los privilegios parlamentarios en el Bundesrat solo pueden ser ejercidos por un Land , no por un miembro individual) y sirven solo mientras representan a su estado, no por un período de tiempo fijo. Sin embargo, los miembros del Bundesrat (sufijo "MdBR") gozan de la misma inmunidad de enjuiciamiento que los miembros del Bundestag alemán . Además, los miembros del Bundesrat tienen acceso ilimitado a las sesiones del Bundestag (donde tienen sus propios escaños a la izquierda del Presidente del Bundestag) y sus comités y pueden dirigirse al Bundestag en cualquier momento. [4] Este último derecho fue utilizado de manera más famosa en 2002 por el entonces senador de Hamburgo Ronald Schill , quien pronunció un discurso incendiario que fue ampliamente denunciado . [5]
Normalmente, una delegación estatal está formada por el Ministro-Presidente (llamado Alcalde Gobernador en Berlín, Presidente del Senado en Bremen y Primer Alcalde en Hamburgo) y otros ministros del gabinete (llamados senadores en Berlín, Bremen y Hamburgo). Los gabinetes estatales pueden nombrar tantos delegados como votos tenga el estado, y normalmente lo hacen, pero también pueden enviar un solo delegado para ejercer todos los votos del estado. Todos los demás ministros/senadores suelen ser nombrados delegados adjuntos. En cualquier caso, el estado tiene que emitir sus votos en bloque , es decir, sin dividir los votos. Si los miembros del Bundesrat de un mismo estado votan de manera diferente, todos los votos del estado se cuentan como abstención. Un ejemplo famoso de esto fue una votación muy reñida en 2002 sobre una nueva ley de inmigración del gobierno de Schröder , cuando el Viceministro-Presidente de Brandeburgo Jörg Schönbohm (CDU) emitió un voto en contra y el Ministro de Estado Alwin Ziel (SPD) emitió un voto a favor. [6] Como las elecciones estatales no están coordinadas en toda Alemania y pueden celebrarse en cualquier momento, la distribución de la mayoría en el Bundesrat puede cambiar después de una elección de ese tipo. Incluso sin una nueva elección estatal, es posible que el parlamento estatal instale un nuevo gobierno estatal porque se ha formado una nueva coalición estatal.
El número de votos que se asigna a un estado se basa en una forma de proporcionalidad decreciente según su población. De esta manera, los estados más pequeños tienen más votos de los que otorgaría una distribución proporcional a la población. La presencia de las pequeñas ciudades-estado de Bremen , Hamburgo y Berlín evita que el Bundesrat tenga el sesgo rural y conservador de otros cuerpos legislativos similares sesgados a favor de los estados pequeños. La asignación de votos está regulada por la constitución alemana ( Grundgesetz ). [7] Todos los votos de un estado se emiten en bloque , ya sea a favor, en contra o en abstención de una propuesta. A cada estado se le asignan al menos tres votos y un máximo de seis. Los estados con más de
Por convención, los Länder liderados por el SPD se resumen como A-Länder , mientras que aquellos con gobiernos liderados por la CDU o la CSU se llaman B-Länder .
A diferencia de muchos otros órganos legislativos, los delegados de cada estado federado en el Bundesrat deben emitir los votos de su estado como un solo bloque (ya que los votos no son los del delegado respectivo). Los delegados no son miembros independientes del Bundesrat, sino representantes autorizados de los gobiernos de los estados federados. Si los miembros de una delegación emiten votos diferentes, el voto completo del estado respectivo es nulo. Esta tradición proviene del Bundesrat de 1867 y es una exigencia constitucional. [9]
Los delegados de un estado federado tienen el mismo número de votos en el Bundesrat, por lo que el ministro presidente no tiene derechos especiales en comparación con sus ministros. Pero es posible (e incluso habitual) que uno de los delegados (el Stimmführer , "líder de los votos"; normalmente el ministro presidente) emita todos los votos del estado respectivo, incluso si los demás miembros de la delegación están presentes. [ cita requerida ]
Entre 1949 y 1990, Berlín Occidental estuvo representado por cuatro miembros, elegidos por su Senado , pero debido al ambiguo estatus legal de la ciudad , no tenían derecho a voto. [10]
Como los gobiernos de coalición son habituales en los estados, estos suelen optar por abstenerse si su coalición no se pone de acuerdo sobre una posición. Abstenerse tiene el mismo efecto que votar en contra de una propuesta, ya que toda decisión del Bundesrat requiere una mayoría de escaños (es decir, 35) a favor, no solo una mayoría de votos emitidos o una mayoría de delegados presentes.
En el caso de las leyes que requieren el consentimiento explícito del Bundesrat ( Zustimmungsgesetze , leyes de consentimiento ), estas abstenciones significan que varios partidos políticos representados en el Bundesrat poseen un veto de facto sobre la legislación, ya que pueden bloquear las votaciones de 35 o más escaños. [12]
Durante la coalición semáforo 2021-2025, dos de los tres partidos gubernamentales tenían ese veto ( SPD y Verdes , no el FDP ), así como la oposición CDU/CSU , lo que dio lugar a una coalición de facto de cuatro candidatos. [13] Durante los 16 años anteriores, bajo la canciller Angela Merkel , los Verdes tenían ese veto y lo utilizaron para apuntalar el precio de los certificados de emisiones. [14]
Debido a la amenaza de veto de la oposición, el gobierno busca la aprobación previa de la oposición con poder de veto. Si un acuerdo fracasa, el gobierno tiende a archivar leyes para evitar parecer incapaz de actuar. Esta autocontención legislativa del gobierno federal se pone de manifiesto en el análisis empírico de la legislación federal. [13] [15]
Las leyes de consentimiento constituyen la mayoría de las leyes políticamente importantes y un tercio en total. [16]
En un principio, entre 1867 y 1918, el Bundesrat estaba presidido por el canciller, aunque no era miembro ni tenía derecho a voto. Esta tradición se mantuvo hasta cierto punto cuando, a partir de 1919, el Reichsrat tuvo que ser presidido por un miembro del gobierno imperial (con frecuencia, el ministro del Interior).
Desde 1949, la presidencia del Bundesrat se rota anualmente entre los ministros presidentes de cada uno de los estados federados. La designación la realiza el Königsteiner Abkommen, comenzando por el estado federado con mayor población y descendiendo. El presidente del Bundesrat convoca y preside las sesiones plenarias del organismo y es responsable formal de representar a Alemania en los asuntos del Bundesrat. El presidente es asistido por dos vicepresidentes que desempeñan un papel consultivo y lo sustituyen en caso de ausencia; el predecesor del presidente actual es el primer vicepresidente y su sucesor presunto el segundo vicepresidente. Los tres juntos forman el comité ejecutivo del Bundesrat.
El Presidente del Bundesrat ("Bundesratspräsident") ocupa el cuarto lugar en el orden de precedencia después del Presidente Federal, el Presidente del Bundestag, el Canciller Federal y antes del Presidente del Tribunal Constitucional Federal . El Presidente del Bundesrat asume la presidencia interina de la República Federal de Alemania en caso de que el cargo de Presidente Federal quede vacante.
Como el Bundesrat es mucho más pequeño que el Bundestag, no necesita una estructura organizativa tan amplia como la de este último. [ cita requerida ] El Bundesrat suele celebrar sesiones plenarias una vez al mes para votar las leyes preparadas en comisión. En comparación, el Bundestag celebra unas cincuenta sesiones plenarias al año.
Los delegados con derecho a voto del Bundesrat rara vez participan en las sesiones de las comisiones, sino que delegan esa responsabilidad en funcionarios de sus ministerios, tal como prevé la Ley Fundamental (art. 52,2). Los delegados suelen pasar la mayor parte del tiempo en las capitales de sus respectivos estados federados, en lugar de en la capital federal. Las delegaciones cuentan con el apoyo de las Landesvertretungen , que funcionan básicamente como embajadas de los estados federados en la capital federal.
El poder legislativo del Bundesrat está subordinado al del Bundestag, pero desempeña un papel legislativo fundamental. El Gobierno federal debe presentar todas sus iniciativas legislativas en primer lugar al Bundesrat; sólo después puede pasar una propuesta al Bundestag.
Además, el Bundesrat debe aprobar toda legislación que afecte a áreas políticas para las que la Ley Fundamental otorga a los Länder poderes concurrentes y para las que los Länder deben administrar regulaciones federales. Esta aprobación ( Zustimmung ) requiere una mayoría de votos "sí" utilizados activamente, de modo que una coalición de estados con una opinión dividida sobre un proyecto de ley vota -por su abstención- en realidad en contra del proyecto de ley. El Bundesrat ha aumentado sus responsabilidades legislativas con el tiempo al defender con éxito una interpretación amplia, en lugar de una estrecha, de lo que constituye el alcance de la legislación que afecta a los intereses de los Länder. En 1949, solo el 10% de todas las leyes federales, es decir, las que afectan directamente a los Länder, requerían la aprobación del Bundesrat. En 1993, cerca del 60% de la legislación federal requería el asentimiento del Bundesrat [ cita requerida ] . La Ley Fundamental también otorga al Bundesrat un veto absoluto de dicha legislación.
Las modificaciones constitucionales requieren la aprobación de una mayoría de dos tercios de todos los votos del Bundestag y del Bundesrat, lo que otorga al Bundesrat un veto absoluto contra las modificaciones constitucionales.
El Bundesrat tiene un veto suspensivo ( Einspruch ) contra todas las demás leyes , que puede ser anulado mediante la aprobación de la ley nuevamente, pero esta vez con el 50% más uno de los votos de todos los miembros del Bundestag, no solo por la mayoría de los votos emitidos, lo que es frecuente en los asuntos parlamentarios diarios. Dado que la mayoría de las leyes son aprobadas por una coalición que tiene una mayoría absoluta en el Bundestag, este tipo de veto suspensivo rara vez detiene la legislación. Sin embargo, como disposición adicional, una ley vetada con una mayoría de dos tercios debe aprobarse nuevamente con una mayoría de dos tercios en el Bundestag [17], más generalmente un veto del Bundesrat puede ser anulado por un voto del Bundestag con un porcentaje mayor que el veto [18] . El Einspruch debe aprobarse con votos "no" activos, de modo que las abstenciones cuenten como votos en contra del veto, es decir, para permitir que la ley sea aprobada.
Si se utiliza el veto absoluto, el Bundesrat, el Bundestag o el gobierno pueden convocar una comisión conjunta para negociar un compromiso. Ese compromiso no puede modificarse y ambas cámaras (Bundesrat y Bundestag) deben celebrar una votación final sobre el compromiso tal como está. El poder político del veto absoluto es particularmente evidente cuando el partido o los partidos de la oposición en el Bundestag tienen una mayoría en el Bundesrat, lo que fue el caso casi constantemente entre 1991 y 2005. Siempre que esto sucede, la oposición puede amenazar el programa legislativo del gobierno. Tal división de autoridad puede complicar el proceso de gobierno cuando los principales partidos no están de acuerdo y, a diferencia del Bundestag, el Bundesrat no puede disolverse. Tales estancamientos no son diferentes a los que pueden experimentarse en condiciones de cohabitación en otros países.
Algunos observadores sostienen que las mayorías opuestas conducen a un aumento de la política de trastienda, en la que pequeños grupos de líderes de alto nivel toman todas las decisiones importantes y los representantes del Bundestag sólo tienen la opción de estar de acuerdo con ellos o no hacer nada en absoluto. La " Comisión de Federalismo " alemana estaba estudiando este asunto, entre otros. Ha habido frecuentes sugerencias de reemplazar el Bundesrat por un Senado electo al estilo estadounidense, [19] que sería elegido en la misma fecha que el Bundestag . Se espera que esto aumente la popularidad de la institución, reduzca la influencia de la burocracia de los Landes en la legislación, [ aclaración necesaria ] haga menos probable la existencia de mayorías opuestas, haga más transparente el proceso legislativo y, en general, establezca un nuevo estándar de liderazgo democrático, en lugar de burocrático.
Otros observadores destacan que las diferentes mayorías en los dos cuerpos legislativos garantizan que toda la legislación, cuando se aprueba, cuente con el apoyo de un amplio espectro político, un atributo particularmente valioso después de la unificación, cuando el consenso sobre decisiones políticas críticas es vital. La representación formal de los estados en el gobierno federal, a través del Bundesrat , proporciona un foro obvio para la coordinación de políticas entre los estados y el gobierno federal. La necesidad de tal coordinación, en particular dadas las necesidades específicas y cruciales de los estados del este, se ha vuelto cada vez más importante.
Los partidarios del Bundesrat sostienen que éste actúa como mecanismo de control del Bundestag, en el sentido de un sistema de frenos y contrapesos . Dado que en cualquier sistema parlamentario las funciones ejecutiva y legislativa están estrechamente entrelazadas, la capacidad del Bundesrat para revisar y ralentizar los procesos legislativos se considera a menudo como una compensación por esa pérdida de separación.
Im Ausland wird ein solches parlamentarisches System im Allgemeinen als Zweikammer-System bezeichnet. Für Bundestag y Bundesrat ist dagegen eine gemeinsame Bezeichnung nicht allgemein üblich, und es ist sogar umstritten, ob der Bundesrat eine Zweite Kammer ist. (En el extranjero, un sistema parlamentario de este tipo suele denominarse bicameral. Para el Bundestag y el Bundesrat no es habitual una denominación tan común e incluso resulta discutible si el Bundesrat es o no una segunda cámara .)
Si el Gobierno federal o el Bundestag (cámara baja del parlamento alemán) dividen una materia entre varias leyes para impedir que el Bundesrat (cámara alta del parlamento alemán) impida disposiciones que en sí mismas no están sujetas a su aprobación, esto es constitucionalmente inobjetable.
El Tratado de Unificación fue firmado por el gobierno federal y el gobierno de la República Democrática Alemana el 31 de agosto de 1990. El Bundestag (cámara baja del parlamento alemán) y el Bundesrat (cámara alta del parlamento alemán) aprobaron este Tratado, el Protocolo, los Anexos I a III y el acuerdo de 18 de septiembre de 1990 mediante la Ley de 23 de septiembre de 1990 – la Ley del Tratado de Unificación (Boletín Oficial Federal II p. 885).
En los estados federados, por regla general, estos desequilibrios tan marcados sólo se toleran en la segunda cámara que existe junto al parlamento; en Alemania y Austria, la segunda cámara es el Bundesrat, en Australia, Bélgica y los Estados Unidos, es el Senado.
52°30′33″N 13°22′53″E / 52.50917°N 13.38139°E / 52.50917; 13.38139