El artículo 49 de la Constitución francesa es un artículo de la Constitución francesa , la ley fundamental de la Quinta República Francesa . [1] [2] Establece y estructura la responsabilidad política del gobierno (el poder ejecutivo) hacia el parlamento (poder legislativo). Forma parte del Título V: "De las relaciones entre el parlamento y el gobierno" (artículos 34 a 51), [3] y con la intención de mantener la estabilidad del ejecutivo francés, la sección proporciona alternativas legislativas al parlamento. Fue escrito en la constitución para contrarrestar la debilidad percibida [4] de la Cuarta República , como el "punto muerto" [5] y las sucesivas y rápidas tomas de poder del gobierno, al darle al gobierno la capacidad de aprobar proyectos de ley sin la aprobación del parlamento, posible según la Sección 3 del Artículo 49. [6]
El artículo, que consta de cuatro párrafos, fue diseñado para prevenir crisis como las que ocurrieron bajo la Cuarta República. [a] Su disposición más conocida, el párrafo 3 (artículo 49.3), permite al gobierno forzar la aprobación de una ley sin votación, a menos que el parlamento apruebe una moción de censura . [7] Una moción de censura rara vez se aprueba, ya que también implica la disolución de la legislatura en espera de nuevas elecciones. El artículo 49, párrafo 3, establece: [8]
El artículo 49, párrafo 2, describe una censura espontánea , a diferencia del párrafo 49.3 que sigue, que describe una moción de censura de algún modo "provocada" por el poder ejecutivo. Tal moción requiere una mayoría absoluta de miembros para votar a favor de su adopción, y por lo tanto esta disposición cambia la carga de la prueba y obliga a la Asamblea Nacional a rechazar toda la administración. El gobierno no puede ser derrocado contando los votos de los miembros indecisos de la Asamblea que simplemente se abstendrían. Este párrafo del artículo 49 solo ha entrado en juego una vez, en 1962 contra Georges Pompidou , quien luego tuvo que dimitir, pero regresó al poder con un nuevo apoyo después de ganar una mayoría decisiva en las elecciones legislativas posteriores.
Los artículos 50, [9] 50.1 [10] y 51 [11] se relacionan directamente con el artículo 49, ya que el artículo 50 complementa al 49.2, el artículo 51 proporciona detalles técnicos sobre la implementación del artículo 49.3, y el 50.1 le da al ejecutivo una opción para una declaración con un debate subsiguiente.
El artículo 49 de la Constitución fue modificado por la ley constitucional de 4 de agosto de 1995 [12] [13] y de 23 de julio de 2008. [14] [15]
La versión original del artículo, cuando había dos sesiones legislativas al año, establecía: "si se rechaza una moción de censura, sus partidarios no pueden presentar otra en la misma sesión". Desde 1995 ha habido una sola sesión (ordinaria) al año, además de las sesiones extraordinarias; un diputado no puede firmar más de tres mociones de censura en una sola sesión ordinaria y una moción adicional de ese tipo en una sesión extraordinaria. En la versión original, no se impuso ningún límite al uso por parte de la administración del compromiso de responsabilidad. Desde 2009, el primer ministro solo puede utilizar el compromiso de responsabilidad de la administración para
El 27 de agosto de 1958, Michel Debré , entonces ministro de Justicia y uno de los principales redactores de la nueva constitución, presentó el proyecto de ley en la Asamblea General del Consejo de Estado . El artículo 49 se menciona en un breve pasaje que expone su espíritu y sus motivaciones:
"El difícil procedimiento de una moción de censura debe atenuar un defecto que conocemos bien y desde hace demasiado tiempo. La cuestión de confianza es el arma de la administración, y sólo de ella. Los diputados sólo pueden utilizar la moción de censura, y una moción de este tipo está rodeada de condiciones que sólo discuten aquellos que no quieren recordar. La experiencia ha llevado, además, a proporcionar una disposición un tanto singular para asegurar, a pesar de las maniobras, la aprobación de una ley esencial." [16]
En una conferencia de prensa celebrada el 31 de enero de 1964, el general Charles de Gaulle volvió a abordar el tema del funcionamiento de las instituciones. Su lectura confería al presidente francés una primacía que iba mucho más allá de la letra de la Constitución, pero que a menudo se ajustaba a la práctica. Abordó, entre otros temas, la cuestión de la moción de censura:
“[…] las relaciones entre el ministro y el parlamento, tal como están reguladas por la Constitución, sólo exigen una moción de censura en condiciones que confieran a esta ruptura un carácter extraordinariamente grave. En un caso tan extremo, el presidente, encargado de asegurar la continuidad del Estado, también tiene los medios para hacerlo, puesto que tiene el recurso a la nación y puede convertirla en juez del litigio mediante nuevas elecciones, un referéndum o ambas cosas. Por lo tanto, todavía hay un final democrático.” [17]
En marzo de 2023, el presidente francés Emmanuel Macron utilizó la disposición para aumentar la edad de jubilación en Francia, lo que provocó indignación y manifestaciones callejeras [18] . Su administración había aprobado leyes presupuestarias de esta manera en diez ocasiones anteriores [19] . También se produjo una moción de censura, a la que el gobierno sobrevivió por poco [20] . En ese momento, el artículo 49 había sido utilizado 89 veces desde 1958 por gobiernos de todas las ideologías [21] .
El primer párrafo del artículo 49 permite al primer ministro comprometer la responsabilidad de su gobierno ante la Asamblea Nacional . Esto se describe a veces como una moción de confianza . Como se prevé en el artículo 50, un voto por mayoría simple en contra de la moción conduce a la dimisión de la administración. Esto contrasta con los dos párrafos siguientes, que protegen al ejecutivo en mayor medida. El significado del 49.1 es a veces impreciso y, por lo tanto, su interpretación es discutida, en particular en cuanto a si el compromiso de responsabilidad es opcional u obligatorio. En la práctica, se considera opcional y el presidente conserva una clara supremacía. Por lo tanto, la moción de confianza es un arma a disposición únicamente del gobierno. Sin embargo, el beneficio político que puede proporcionar su uso sigue siendo limitado, aunque la moción de confianza sigue siendo una importante tradición parlamentaria que a veces puede dar a una administración algunas ventajas en sus relaciones con el parlamento, así como con la opinión pública.
Una administración que no pueda contar con una mayoría puede prescindir del uso de esta medida sin mayores inconvenientes. [ cita requerida ]
La palabra engagement (comprometer o "hacer que algo sea un problema") en la Sección 49.1 es particularmente objeto de controversia. Puede interpretarse como un requisito, como en los regímenes parlamentarios, o simplemente como una capacidad, dando prioridad a la separación de poderes y a las prerrogativas del presidente. Otros dos elementos son objeto de discusión, pero son de mucha menor importancia:
La Constitución de la Cuarta República de Francia también establecía que "el presidente del gabinete y los ministros no pueden ser nombrados hasta que el presidente del gabinete haya sido investido con la confianza de la Asamblea" (artículo 45), lo que también era la práctica de la Tercera República .
Sin embargo, el Presidente de la República nombra a los miembros de la administración (artículo 8), [22] sin referencia a una posible confirmación por parte de la Asamblea. El artículo 20 deja claro, refiriéndose a los artículos 49 y 50, que el Presidente es responsable ante el Parlamento, pero esto no está condicionado a un "compromiso de responsabilidad", e incluso cuando se requiere, no se da ningún plazo, lo que limita la exigencia, que en realidad se reduce a lo sumo a un imperativo moral. [23] Michel Debré , ante el Consejo de Estado , también interpretó la cláusula como opcional, [16] incluso antes de la adopción de la Constitución: "el arma del gobierno y de él solo". Pero en su primer discurso de política general, Debré dijo sobre este tema que "el texto no dice explícitamente que deba hacerlo, pero el espíritu de la Constitución es claro". [24] Esta dificultad con respecto a la connotación semántica del modo indicativo no es la única cuestión semántica que afecta a la Constitución; También se podría mencionar el debate de 1960 sobre el artículo 29: “El Parlamento se reunirá en sesión extraordinaria... a petición... de la mayoría de los miembros de la Asamblea Nacional, para considerar un orden del día específico.” [25] [26] y la disputa de 1986 sobre el artículo 13: “El presidente de la república firmará las ordenanzas…” [27] [28]
El texto menciona un requisito de deliberación del Gabinete, y la doctrina jurídica ha debatido si el término implica un acuerdo en el Gabinete o simplemente una discusión, lo que en ese caso dejaría la decisión en manos del primer ministro. Las administraciones siempre han hablado de autorización o de acuerdo del Gabinete. Esta redacción tiene la ventaja adicional de solidificar la interpretación del compromiso de responsabilidad como opcional, ya que difícilmente se podría exigir al primer ministro que asumiera la responsabilidad del gobierno y también se le podría impedir hacerlo sin el acuerdo del Gabinete en pleno. El Consejo Constitucional validó el compromiso de responsabilidad del gobierno (Sección 3) con la frase "en la medida en que el Gabinete hubiera deliberado [...] el compromiso de responsabilidad" [29] sin mencionar la autorización. Dado que las administraciones de la Quinta República siempre han estado más unidas que las de los gobiernos de coalición anteriores, la cuestión de un posible desacuerdo entre el primer ministro y el Gabinete sigue siendo teórica. En cualquier caso, esta deliberación no da al presidente, especialmente en un período de "cohabitación", el poder de impedir el compromiso de su responsabilidad, salvo en el improbable caso de una negativa a incluir la cuestión en el orden del día del Consejo de Ministros.
Por último, hay que distinguir entre un «programa» y una «declaración de política general». Si bien el primero puede entenderse como un catálogo de las principales medidas que el gobierno espera adoptar, probablemente tan pronto como se constituya, y el segundo como una explicación de sus razones y de sus intenciones en un ámbito preciso que tendría —o al que el gobierno desea dar— una importancia particular, la distinción no tiene ninguna consecuencia práctica. Algunos primeros ministros han empleado la expresión «declaración de política general» cuando hablaban por primera vez ante la Asamblea. El Consejo Constitucional observó, por cierto, que el artículo 49 «tiende a dar un sentido análogo» a ambos términos. [30]
En su segundo discurso de Bayeux ( Deuxième discours de Bayeux , 1946), De Gaulle explicó sus puntos de vista sobre las instituciones políticas: "No quería un sistema parlamentario , al menos no en el sentido monista que prevalecía desde finales del siglo XIX: "No hace falta decir que el parlamento, que se compone de dos cámaras y que ejerce el poder legislativo, no puede ser la fuente del poder ejecutivo". [31] Sin embargo, como concesión importante que evitaba un régimen estrictamente presidencial, el jefe de Estado debe "conciliar el interés general en cuanto a la elección del pueblo con una orientación que sea independiente del parlamento". [31] Los primeros gobiernos de la Quinta República, los que sentaron el precedente para los gobiernos posteriores, comprometieron su responsabilidad ante la asamblea después de su nombramiento. Lo hicieron, sin embargo, siempre enfatizando que procedían del presidente de la República y no del parlamento, y que no se trataba de una investidura . Pero después de las elecciones presidenciales de diciembre de 1965, el primer ministro Georges Pompidou volvió a ser jefe de un tercer gobierno y esperó a la apertura de la sesión común del parlamento en abril para presentar su programa, haciendo una simple declaración seguida de un debate sin votación y, por lo tanto, sin compromiso de responsabilidad, aunque contaba con una sólida mayoría parlamentaria. Luego, declaró que quería crear un precedente que estableciera el carácter opcional de este compromiso. [32] Después de las elecciones generales de 1967, su cuarto gobierno se había reducido a una mayoría estrecha e incierta, y utilizó la misma solución.
François Mitterrand atacó a la Asamblea diciendo:
"El lenguaje sencillo y la gramática [...] demuestran de la manera más clara que el Primer Ministro debe comprometer la responsabilidad de su gobierno con su programa, y que esta obligación, así decidida, se le impone de manera estricta."
Pompidou desafió a la oposición a censurar a su gobierno. La interrupción de esta práctica persistió después de la disolución parlamentaria de mayo de 1968, incluso cuando el ejecutivo se enfrentó a una mayoría aplastante y disciplinada en el parlamento, lo que demuestra que la práctica se considera opcional. (Algunos compromisos de responsabilidad se produjeron, pero no inmediatamente después de la designación del gobierno). La práctica se renovó en 1974 y luego se siguió esporádicamente. Desapareció nuevamente entre 1988 y 1993 cuando los gobiernos socialistas, cuyo apoyo no alcanzó la mayoría en el parlamento, ya no pudieron recurrir al voto de confianza excepto en una sola ocasión específica: mientras Francia estaba comprometida en la Guerra del Golfo , el primer ministro Michel Rocard obtuvo un apoyo muy amplio en la Asamblea, pero declaró que:
“[...] no se presumiría que quienes votaron a favor apoyaban de ninguna manera la política general del gobierno.” [33]
A falta de una mayoría garantizada, es preferible que el gobierno espere a que se presente una moción de censura, como la descrita en el apartado 2, ya que la adopción de una moción de censura es más difícil que la simple denegación de una moción de confianza. Sin embargo, una categoría de gobierno sí que requiere sistemáticamente la confianza de la Asamblea y casi su investidura al entrar en funciones: los gobiernos de cohabitación . Éstos derivan políticamente, si no jurídicamente, de la Asamblea y no del Presidente y deben contar con su apoyo; el régimen funciona así de manera más claramente parlamentaria.
Al invocar la moción de confianza en la Asamblea Nacional , el primer ministro generalmente aprovechaba la oportunidad para hacer una declaración política importante. Este ritual parlamentario le daba formalidad a la moción y el evento era ampliamente comentado por los medios de comunicación. Durante muchos años, fue el mejor formato para hacer discursos de política, es decir, antes de que apareciera la entrevista televisiva en sus diversas formas, ofreciendo alternativas. Es una señal de cortesía y deferencia hacia el parlamento. Permite al nuevo primer ministro exponer sus posiciones y prometer la solidez de su gobierno. La negativa a asumir compromisos se considera una admisión de la debilidad de la mayoría. Aparte de la nominación del primer ministro, la moción de confianza permite al gobierno emitir una nueva declaración sobre asuntos y eventos que puedan imponerse o a los que el gobierno desee dar importancia.
Por otra parte, en la Quinta República ya no es posible, como en las repúblicas anteriores, adjuntar mociones de confianza a las votaciones de ley para obligar a la asamblea a votar sobre la moción combinada y el proyecto de ley. En la práctica anterior, el gobierno podía vincular su existencia continua a la adopción de una ley. La Quinta República prevé un arma mucho más poderosa con el párrafo 3 (véase más adelante).
Una cuestión de confianza puede también ayudar a una administración en sus relaciones con su mayoría en el poder legislativo, tranquilizando a los diputados preocupados por la popularidad de su partido, a través de una victoria en la Asamblea que estaba casi asegurada, reuniendo a las tropas con un claro contraste con la oposición y, si es necesario, obligando a un socio de coalición difícil, como la Rassemblement pour la République entre 1976 y 1981, o el Partido Comunista entre 1981 y 1986, a reafirmar su lealtad a la mayoría.
Sin embargo, su alcance es limitado y, a menos que el discurso del primer ministro sea particularmente eficaz, no hará mucho por cambiar la popularidad de la administración y de su mayoría. En cuanto a los socios de coalición reticentes, pueden votar a favor de la moción de confianza, expresando reservas y críticas. Sin embargo, cuando la medida tiene un alcance limitado, están especialmente atados a su voto de asentimiento, por oposición a una declaración amplia de apoyo a la administración, que no impide la desautorización de algunos de sus aspectos. Por último, el voto de confianza no refuerza la posición del primer ministro con respecto al presidente. El primer ministro Jacques Chaban-Delmas pidió y obtuvo el 24 de mayo de 1972 la confianza de la Asamblea, no sin reafirmar claramente que la administración procede del presidente, que puede poner fin a sus funciones en cualquier momento (es la costumbre fuera de los períodos de cohabitación (gobierno minoritario), pero no la ley: el presidente nombra al gobierno, pero sólo pone fin a sus funciones si dimite). El presidente Georges Pompidou había aceptado recientemente este compromiso de responsabilidad , señalando que se trataba de una prerrogativa del primer ministro. Tiempo después diría: «No estaba a favor y eso era sabido». Cinco semanas después, pidió y obtuvo la dimisión de Chaban-Delmas. [34]
La moción de censura permite a la Asamblea Nacional, por iniciativa propia, obligar a un gobierno a dimitir. La aplicación de la moción y la actuación del Parlamento en este sentido son características esenciales de todo sistema parlamentario. De Gaulle, cuando asumió el cargo de Primer Ministro durante la Cuarta República, prometió que incluiría este procedimiento en el proyecto de reforma de las instituciones. [35] En realidad, fue impuesto por la Ley Constitucional del 3 de junio de 1958.
En la Constitución, la responsabilidad del gobierno está enmarcada en mecanismos que le permiten agilizar el sistema parlamentario para promover la estabilidad del gobierno. Sin embargo, es difícil atribuir estabilidad real a los gobiernos con estas medidas técnicas. La fuerza se debe a otros dos factores. En primer lugar, si la Asamblea Nacional aprueba una moción de censura, el gobierno, en lugar de dimitir, es probable que pida al presidente que disuelva la Asamblea para impedir que vote. Por otro lado, la Quinta República se ha caracterizado por partidos políticos estables y coaliciones electorales fiables capaces de apoyar eficazmente al gobierno. Todos estos elementos han reducido las mociones de censura de los parlamentarios. Hasta la fecha, una moción de censura ha sido aprobada solo una vez.
La posibilidad de que la Asamblea Nacional derroque al gobierno, incluso si no se utiliza, tiene un profundo impacto en el funcionamiento de las instituciones. Sin ella, la Constitución francesa definiría claramente un sistema presidencial, aunque con fuertes poderes otorgados al poder ejecutivo por la Constitución. En efecto, incluso sin una mayoría en la Asamblea Nacional, el presidente podría nominar un gobierno a su conveniencia y ejercer así todos sus poderes, a reserva de un contrafrente (artículo 19 de la Constitución francesa [36] ), en particular el poder de nominación (artículo 13 de la Constitución francesa [27] ), mientras que el gobierno tendría el poder de reglamentar (artículo 37 [37] ), y los considerables poderes que le ofrece la Constitución en sus relaciones con el Parlamento (parte esencial del Título V). Si además cuenta con el apoyo del Senado, podría bloquear cualquier iniciativa de la Asamblea Nacional con la que no esté de acuerdo; O, por lo menos, podría impedirlo considerablemente. Todavía le sería imposible hacer aprobar las leyes que desea y, sobre todo, tendría que llegar todos los años a un compromiso con la Asamblea para aprobar el presupuesto. Todavía estaría mucho mejor armado contra el poder legislativo que, por ejemplo, el presidente de los Estados Unidos, arquetipo de la forma presidencial de gobierno.
Por el contrario, ante la amenaza de una moción de censura, una mayoría hostil en la Asamblea Nacional lleva al presidente a nombrar un gobierno de entre esa mayoría («compatible», es la palabra utilizada en el discurso de Bayeux), un modo de funcionamiento institucional conocido como «cohabitación» desde que surgió por primera vez tras las elecciones legislativas de 1986. Este gobierno dispondría entonces de los elementos fundamentales del poder ejecutivo y podría apoyarse en su mayoría en la Asamblea. El artículo 49.2 impone así una coherencia entre el gobierno y la mayoría parlamentaria (en la medida en que exista tal mayoría), característica de los regímenes parlamentarios modernos, aunque el jefe de Estado disponga en el gobierno de poderes mucho más amplios que en otros regímenes europeos.
objeto, mediante el parlementarismo racionalizado , hacer difícil tanto la introducción como la adopción de una moción de censura. Su objetivo es evitar la inestabilidad gubernamental y garantizar así "la existencia de un gobierno hecho para gobernar, al que se le da el tiempo y la posibilidad de hacerlo", como dijo De Gaulle en su discurso del 4 de septiembre de 1958 en la plaza de la República. [38]
La presentación de una moción de censura está limitada al exigir para cada moción de censura la firma de al menos una décima parte de los diputados, cada uno de los cuales sólo puede firmar tres de esas mociones durante una sesión ordinaria según el artículo 28 [39] . (Antes de la reforma constitucional de 1995, una sola moción para cada una de las dos sesiones ordinarias de un año), o para cada sesión extraordinaria según el artículo 29 [25] . Las consecuencias de esta restricción son menores, ya que la oposición generalmente no se queda sin mociones autorizadas. La consecuencia más visible es que cuando hay más de un partido de oposición, el más pequeño (por ejemplo, el Frente Nacional entre 1986 y 1988) no puede presentar tales mociones, ya que no podría alcanzar el listón del 10%; sin embargo, tal moción en cualquier caso no habría tenido ninguna posibilidad de adopción.
El apartado 2 también dificulta la adopción de una moción. En primer lugar, debe transcurrir un plazo de cuarenta y ocho horas entre la presentación de una moción y su votación. Si la votación parece reñida, el retraso de 48 horas puede permitir al gobierno convencer a algunos de los indecisos de que no voten a favor de la medida. De este modo, la constitución impide la interpelación prevaleciente en la Tercera República , en la que un solo diputado podía impugnar al gobierno y una votación, tras el debate, a favor de una legislación desfavorable al gobierno podía llevar a su salida. La Cuarta República preveía un día completo entre la presentación de una moción y su votación. [40] A continuación, debe votar a favor la mayoría de los miembros de la Asamblea. Esto significa que más de la mitad de los miembros actuales (los escaños vacantes no cuentan según las reglas de la Asamblea) deben votar a favor de la moción, en lugar de simplemente una mayoría de los votos emitidos. El sistema no permite la abstención: un diputado puede votar a favor de la moción, o no votar a favor de la moción, en cuyo caso se supone que no desea derrocar al gobierno. Se dice que una moción no ha sido aprobada, es decir, que no ha obtenido el apoyo de la mayoría, no que ha sido rechazada, lo que significaría que la mayoría ha votado en contra; mientras que, en una votación reñida, este mecanismo puede asegurar la supervivencia del gobierno. La moción que fracasó por un margen más estrecho se refería a la política agrícola del gobierno de Pierre Bérégovoy en junio de 1992, al que sólo le faltaban tres votos para aprobarse. El procedimiento de la IV República era similar, con un matiz: mientras que los partidarios de la censura necesitaban, como hoy, una mayoría absoluta de diputados, todos los diputados participaban en la votación, y así se podía distinguir a los partidarios del gobierno de los que se abstenían; aunque esto no afectaba a la adopción de la moción, la votación podía debilitar al gobierno al poner de manifiesto el escaso apoyo que tenía.
Estas precauciones se vieron reforzadas por el carácter exclusivo del artículo 49 en lo que respecta a la puesta en juego de la responsabilidad del gobierno. El Consejo Constitucional censuró cualquier intento, en virtud de una ley orgánica o de un reglamento de la Asamblea, de permitir al Parlamento o a una Asamblea la posibilidad de una votación que marcara un desafío al gobierno, incluso sin efecto coercitivo, fuera del ámbito del artículo 49. [41]
Estas diversas técnicas de racionalización demostraron su eficacia en el caso de los gobiernos de la Quinta República que sólo contaban con una débil mayoría para sostenerlos. Sin embargo, las mismas técnicas, o casi, que ya estaban presentes en la constitución de la Cuarta República fracasaron completamente en su objetivo. Sin embargo, la mayoría de los gobiernos de la época no fueron derrocados formalmente, sino que se retiraron, al no haber obtenido el apoyo que se creía necesario o a raíz de serios desacuerdos entre ministros. Estas dos causas han desaparecido hoy.
Los gobiernos de las dos repúblicas precedentes (al menos después de la caída de Patrice de Mac-Mahon ) debían toda su legitimidad al poder legislativo, pues el presidente de la República se limitaba a proponerlos a las asambleas, a las que él mismo debía su función. Un apoyo demasiado escaso de los legisladores, incluso si no había un voto de censura, provocaba a menudo su dimisión. El presidente de la Quinta República tenía su propia legitimidad y consideraba, fuera de los períodos de cohabitación (gobierno minoritario), que el gobierno era suyo y responsable ante él, lo que a menudo conduce a un paralelo entre la Quinta República y los regímenes parlamentarios dualistas [ aclarar ] de la primera mitad del siglo XIX. La responsabilidad ante el poder legislativo subsistía, pero el gobierno podía considerarse legítimo mientras no fuera derrocado formalmente. [ aclaración necesaria ] Una moción de censura podría interpretarse como un conflicto entre las legitimidades, ambas fundadas en la elección, del presidente de la República y de la Asamblea, un conflicto que, como explica De Gaulle, [17] "da a esta ruptura un carácter de extraordinaria gravedad". La Asamblea ya no debería derrocar al gobierno salvo en caso de desacuerdo importante, y el presidente de la República, para poner fin a un conflicto de legitimidad, "puede recurrir a la nación", disolviendo la Asamblea Nacional (artículo 12 de la Constitución de la Quinta República Francesa ). Se trata de uno de sus poderes inherentes, incondicional en su ejecución salvo en lo puramente formal, y que de hecho se utilizó la única vez que se votó una moción de censura. La Constitución también prohíbe una moción de censura cuando la disolución no es posible, durante una vacante en el cargo presidencial o una incapacidad presidencial (artículo 7). La posibilidad, por no decir probabilidad, de esta disolución puede tener un gran efecto disuasorio en la Asamblea, dado que muchos diputados podrían correr el riesgo de perder sus escaños.
Además de los aspectos dualistas propios de la V República, que pueden ayudar a explicar la solidez de los gobiernos frente a la Asamblea, se han señalado a menudo los límites de la racionalización "técnica" del parlamentarismo. Los primeros ejemplos de racionalización técnica, que se encuentran en las constituciones redactadas al final de la Primera Guerra Mundial , en particular la de la República de Weimar , que también tenía un jefe de Estado fuerte, fracasaron totalmente, como fracasaron bajo la IV República y en la República italiana.
Por otra parte, el parlamentarismo británico, que no cuenta con medidas de este tipo, ha demostrado una gran estabilidad, estabilidad que se atribuye a menudo al bipartidismo, como afirma Michel Debré en su discurso ante el Consejo de Estado [16] o René Capitant , uno de los inspiradores del sistema, ambos grandes admiradores del sistema británico, basado en el voto mayoritario en una sola vuelta y en el bipartidismo. Si bien Michel Debré consideró imposible su transposición en Francia, las elecciones mayoritarias en dos vueltas, introducidas en 1958, condujeron a resultados similares, con coaliciones formadas antes de las elecciones que se mantuvieron estables después. En lo que respecta al derecho común (artículo 34 ), este método de elección contribuye sin duda más a la estabilidad de los gobiernos que el detalle del artículo 49. Al mismo tiempo, se puede observar el efecto del cambio de método de elección en Italia en 1993, a falta de una reforma importante de la Constitución, que siguió siendo un parlamentarismo monista estricto, por cierto bastante cercano al de la IV República. Sin embargo, este método de elección no siempre garantiza la existencia de una mayoría, como lo demuestra el ejemplo inglés en los años 1920 o la composición de la Asamblea Nacional entre 1988 y 1993.
Una moción de censura sólo se aprobó una vez durante la Quinta República, durante la sesión del 4 de octubre de 1962 (en realidad, la mañana del 5 de octubre). La moción se presentó el 2 de octubre, después de que el general De Gaulle anunciara el 30 de septiembre un referéndum (de conformidad con el artículo 11 de la Constitución) para organizar la elección del presidente de la República por sufragio directo . Las circunstancias de esa votación fueron bastante específicas. Se produjo al final de la crisis argelina, que afectó a los primeros años de la Quinta República, una especie de fase de transición en su historia. La votación tuvo lugar durante la primera legislatura de la Quinta República y puso fin a la misma. Las elecciones parlamentarias de 1958 no habían dado lugar a una mayoría clara, pero el presidente y el gobierno de Debré pudieron trabajar con la Asamblea sin mayoría en el poder legislativo, porque la prioridad era resolver la crisis argelina. En el verano de 1962, la crisis terminó y muchos de los diputados desearon volver a un sistema más parlamentario. De Gaulle, al pedir la dimisión del primer ministro Debré y nombrar a Georges Pompidou, un no parlamentario, no parecía avanzar en esa dirección. [42]
La moción de censura fue aprobada con facilidad, siendo el partido gaullista ( Unión para la Nueva República ) el único grupo importante que no la votó. De Gaulle fue propuesto el 5 de octubre y el 6 de octubre recibió a Pompidou anunciando su dimisión, como le obligaba el artículo 50. De Gaulle tomó nota de la dimisión sin aceptarla formalmente, pidió al gobierno que permaneciera en el cargo y anunció la disolución de la Asamblea Nacional el 9 de octubre. De Gaulle ganó con mucha facilidad en el referéndum del 28 de octubre y también en las elecciones legislativas del 18 y 25 de noviembre. Con esta última votación, la izquierda se recuperó de las elecciones de 1958, en las que no había habido ninguna alianza entre socialistas y comunistas. Por el contrario, los partidos centristas, republicanos populares e independientes fueron derrotados en beneficio de la UNR, que monopolizó los votos de derecha. Esa elección, consecuencia de la moción de censura del 5 de octubre, puso en marcha la polarización de la vida política en Francia. El nuevo gobierno de Pompidou fue nombrado después de las elecciones.
El anuncio del referéndum, que fue precedido por algunos rumores durante el verano, provocó una gran conmoción. Las elecciones por sufragio universal debían cambiar el equilibrio de poderes y convertir la elección del presidente de la República en un referéndum, reviviendo el doloroso recuerdo de Luis Napoleón Bonaparte y del general Georges Ernest Boulanger . Sin embargo, lo que se puso en tela de juicio fue el procedimiento, ya que De Gaulle optó por revisar la Constitución con el artículo 11 y no con el artículo 89, que requiere el consentimiento del poder legislativo. La mayoría de los parlamentarios consideran que este procedimiento es inconstitucional. Así lo opinan también la mayoría de los expertos, el Consejo de Estado, cuyo dictamen se filtró a la prensa, el Consejo Constitucional, cuyo dictamen se mantuvo confidencial, y la mayor parte del entorno del presidente, incluso el primer ministro. La moción iba claramente dirigida contra el presidente de la República. La mayor parte de sus poderes están sujetos a contrafirma , lo que, en la tradición parlamentaria, justifica su irresponsabilidad , ya que el ministro que refrenda aprueba el acto. El artículo 11 no está sujeto a contrafirma , pero no se puede hablar de poder inherente, ya que la iniciativa debe provenir del gobierno o del parlamento. En este caso, provino, aunque sea por pura forma, del gobierno, lo que permitió poner en juego su responsabilidad. El texto de la moción no dejaba ninguna duda sobre su objetivo, ya que el gobierno solo se mencionaba al final: «La Asamblea Nacional [...], Considerando que al ignorar el voto de las dos cámaras, el Presidente de la República viola la Constitución de la que es guardián; Considerando que abre así una brecha por la que un aventurero podría pasar un día para derribar la República y suprimir las libertades; Considerando que el Presidente solo podía actuar en base a la proposición del Gobierno; Censurar al Gobierno de conformidad con la Sección 2 de la Constitución. » [43] Su redacción no está lejos de sugerir el uso del Título IX de la Alta Corte de Justicia ( artículo 68 ), la presentación de una acusación contra el Presidente de la República por alta traición, en lugar de una simple censura del gobierno.
La cláusula 3 permite al gobierno imponer la adopción de un texto por la Asamblea, inmediatamente y sin votación, al que la Asamblea no puede oponerse sin derrocar al gobierno mediante una moción de censura en virtud de la cláusula 2. Esta es una de las cláusulas más conocidas de la Constitución, a menudo citada por su número, "artículo 49.3" [b] o "el cuarenta y nueve tres". Esta cláusula subordina el poder legislativo al poder ejecutivo, permitiendo al gobierno obligar a una mayoría reticente a aprobar un texto legislativo y acelerar el proceso legislativo poniendo fin a cualquier obstrucción por parte de la oposición.
El artículo 20 de la Constitución de la Quinta República establece que "el gobierno determina y dirige la política de la nación". Este concepto difiere considerablemente de la definición habitual de un poder ejecutivo encargado de la ejecución de las leyes. Determinar y dirigir la política de la nación implica, por el contrario, ser su autor principal, a lo que la Constitución dedica su artículo 49, que exige que la Asamblea dé prioridad al debate de los proyectos legislativos del gobierno. Aunque esto podría verse como una reducción de la democracia en Francia, está en línea con el deseo de De Gaulle de lograr una democracia más eficiente y estable. El ejecutivo se coloca al frente de la democracia y, a través de este párrafo, obtiene el poder de poner en práctica sus promesas y sus objetivos de campaña. El ejecutivo se coloca en una posición de liderazgo y asume sus responsabilidades. La importancia de este artículo se muestra porque establece otro vínculo directo entre el ejecutivo y el pueblo, como es el caso en la Quinta República. Sin embargo, si bien esto ayuda al ejecutivo a implementar su programa, también lo coloca en una posición precaria. Los proyectos de ley aprobados en virtud del artículo 49.3 están sujetos a un examen más minucioso y, si se impugnan y se rechazan mediante una moción de censura, podrían considerarse como una cuestión que pone en entredicho la legitimidad del gobierno. [44] Desestabilizaría al ejecutivo y lo obligaría a disolverse y formar un nuevo gobierno.
El mecanismo tradicional de la cuestión de confianza (distinto del más limitado que sigue existiendo en el apartado 1 bajo la Quinta República) obliga al parlamento a llevar a cabo un bloqueo de la política gubernamental y la cuasi censura que implica el rechazo de un proyecto. Puede consistir simplemente en que el gobierno anuncie que dimitirá si su proyecto no es adoptado. Un gobierno puede hacerlo de manera informal, en ausencia de medidas para implementar este compromiso. Así ocurría, por ejemplo, bajo la Tercera República. La acción también puede estar enmarcada en la constitución, generalmente de manera favorable al gobierno. En Alemania, el artículo 68 de la Ley Fundamental de la República Federal de Alemania prevé que si una moción de confianza, que puede incluir la adopción de un texto, no es adoptada por una mayoría absoluta, el Canciller puede pedir al Presidente la disolución del Bundestag o la proclamación de un "estado de necesidad legislativa", que permite por un tiempo limitado la adopción de leyes con el asentimiento de una sola cámara alta, el Bundesrat . El presidente es libre de aceptar esta solicitud, o no. En cualquier caso, la no adopción de la decisión no obliga al Gobierno a dimitir. La dimisión del Gobierno sólo puede obtenerse si el Bundestag aprueba por mayoría absoluta una moción de censura que designe también a un nuevo Canciller, llamada moción de censura "constructiva" en el artículo 67.
La cuestión de la confianza provocó la caída de numerosos gobiernos durante la Tercera República. Una de las razones de ello fue que a menudo la planteaba un solo ministro sin el acuerdo previo del gobierno en su conjunto y, por tanto, de la coalición que representaba. [ Aclaración necesaria ] Los demás socios de la coalición podían negarse a que se les obligara a actuar de esa manera, y el gobierno caía. Durante la Cuarta República, la cuestión de la confianza se organizó en virtud de la Constitución, artículo 49. Era una prerrogativa exclusiva del Presidente del Consejo, tras la deliberación del Consejo de Ministros . Preveía que el gobierno sólo podía ser derrocado por una mayoría de los miembros de la Asamblea. Esta última disposición, destinada a proteger al gobierno, resultó en cambio devastadora para él.
El reglamento de la Asamblea Nacional preveía que un texto sometido a una moción de confianza se aprobaba en circunstancias normales, es decir, si se aprobaba por una mayoría simple de votos. Por tanto, los diputados podían, mediante numerosas abstenciones, conseguir que una medida se aprobase por una mayoría simple, pero no por una mayoría absoluta. El resultado de ello era que la medida no se aprobaba y el gobierno quedaba en minoría. Sin embargo, debido al gran número de abstenciones, el gobierno no fue derrocado conforme a la Constitución. Privado del apoyo de la Asamblea, de la que extraía su legitimidad, e impedido de llevar a cabo sus programas, se vio, no obstante, acorralado, políticamente si no legalmente, hasta la dimisión. La Asamblea evitó con este medio, conocido como "mayoría calibrada", la disolución de la legislatura, que según la Constitución estaba condicionada al derrocamiento formal del gobierno.
En la Constitución de 1946, esta medida fue una de las que más contribuyeron a la inestabilidad del gobierno y a la ausencia de una política clara en un contexto particularmente difícil, marcado hasta 1954 por la guerra en Indochina y más tarde en Argelia. El régimen estaba en crisis. Si bien la necesidad de reformas era ampliamente aceptada, no surgió ninguna propuesta concreta. La última y más radical fue la del gobierno de Félix Gaillard , presentada a la Asamblea Nacional el 16 de enero de 1958. Esta incluía, en particular, una reescritura del artículo 49. El cambio principal fue que no habría más votaciones sobre mociones de confianza, sino solo sobre una o más mociones de censura que pudieran presentarse en respuesta a ella. A menos que se adoptara una de estas mociones de censura, la medida del gobierno sería aprobada. La medida de Gaillard también se inspiró en la moción de censura "constructiva" alemana, que exigía que las mociones de censura contuvieran una contrapropuesta y "sugirieran" el nombre de un nuevo presidente del Consejo.
De esta manera se pretendía evitar que un gobierno fuera derrocado por una oposición dividida que no lograba ponerse de acuerdo sobre una política diferente. En la primera lectura, la Asamblea Nacional adoptó una versión diluida de la medida. Mientras que la medida Gaillard preveía que los diputados votarían sólo sobre la censura, en la versión de la Asamblea podían elegir entre la confianza y la censura, sin la opción de abstenerse. La versión de la Asamblea obligaba así a quienes no querían derrocar al gobierno a aprobar su texto, incluso si lo desaprobaban o no querían que se aprobara. La propuesta original les permitía permanecer pasivos y simplemente no votar por la censura. Graves reveses diplomáticos relacionados con Argelia llevaron a la caída del gobierno Gaillard el 15 de abril, antes de que pudiera aprobarse la reforma constitucional. Después de una larga crisis ministerial y una breve pausa de Pierre Pflimlin como presidente del Consejo, De Gaulle tomó el poder el 1 de junio y su gobierno recibió la autoridad para redactar una nueva constitución.
En el Consejo interministerial que redactó el contenido de la nueva Constitución, el ministro de Estado Pierre Pflimlin insistió en retomar el proyecto Gaillard, en particular la adopción sin votación de proyectos en los que el gobierno se comprometa a asumir su responsabilidad, sin que pueda oponerse a ello más que una moción de censura. Michel Debré consideró que esta propuesta no era adecuada y defendió un sistema complejo basado, por una parte, en compromisos de responsabilidad frecuentes y obligatorios en el sentido del artículo 1 y, por otra parte, en una distinción entre un ámbito de competencia exclusiva del Parlamento y otro en el que el gobierno podría tomar medidas por decreto (una distinción más flexible que la establecida por los artículos 34 y 37).
En estas condiciones, De Gaulle consideraba que el ámbito exclusivo del Parlamento no incluía ningún tema sobre el que pudiera ser urgente un proyecto de ley y que, por lo tanto, no había lugar a un procedimiento tan brutal. Por el contrario, De Gaulle deseaba que el presidente pudiera convocar un referéndum sobre cualquier ley rechazada por el Parlamento. Este deseo era inaceptable para los ministros de Estado, que estaban apegados a un gobierno estrictamente representativo y para quienes el referéndum recordaba los plebiscitos de los Bonaparte. No querían que se utilizara un llamamiento al pueblo para degradar el Parlamento y controlarlo.
El recurso al referéndum estaba, pues, muy limitado en el artículo 11 de la Constitución. Pflimlin y su partido, el MRP, impusieron su solución: en el comité consultivo constitucional, compuesto principalmente por parlamentarios, que examinaba el proyecto legislativo del gobierno, Pierre-Henri Teitgen supeditó el referéndum a la adopción del artículo. A pesar de la oposición de Paul Reynaud , ardiente defensor de las prerrogativas del parlamento que presidía el comité consultivo, y de la de Michel Debré , De Gaulle, muy preocupado por la adopción de la Constitución y viendo además que sus ideas sobre el referéndum no podrían ser aceptadas, se unió al artículo. [ Aclaración necesaria ]
En cambio, desaparecieron los elementos de la propuesta de Gaillard, que habrían hecho proceder el ejecutivo al parlamento, es decir, la designación de un sucesor mediante una moción de censura constructiva y la referencia a la investidura: la propuesta de Gaillard justificó la adopción del texto señalando que, a falta de censura, no se retiraba la confianza dada a la investidura. [ aclaración necesaria ] De Gaulle no quería que el gobierno fuera nombrado o aprobado por el parlamento.
La aplicación del artículo se lleva a cabo en tres etapas. En primer lugar, la deliberación del Consejo de Ministros, en las mismas condiciones que para el primer párrafo. A continuación, el compromiso de responsabilidad, en sentido estricto, por parte del Primer Ministro, en una sesión de la Asamblea Nacional. En su caso, la presentación de una moción de censura, apenas facilitada con respecto al apartado 2, y su votación. En caso de que no exista tal moción, o esta no sea aprobada, el texto se considera aprobado por la Asamblea.
La deliberación en el Consejo de Ministros se lleva a cabo en las mismas condiciones que las previstas en el apartado 1, pudiendo discutirse de la misma manera la distinción entre deliberación y autorización (véase más arriba).
Si bien fuera de los períodos de convivencia, el Presidente, verdadero jefe del poder ejecutivo, puede tener informalmente un papel importante en la decisión de recurrir al artículo 49.3, nunca se ha opuesto a ello en períodos de convivencia, lo que sólo pudo hacer negándose a que la deliberación se hiciera constar en las actas [ aclarar ] del Consejo de Ministros. El uso del artículo 49.3 es una prerrogativa estrictamente ejecutiva. Cabe destacar que, justo después de su negativa a firmar ordenanzas en 1986, negativa cuya constitucionalidad fue objeto de un vivo debate, François Mitterrand permitió al Consejo de Ministros autorizar a Jacques Chirac a comprometer la responsabilidad del gobierno en un proyecto de ley que retomaba las mismas disposiciones.
Tras la deliberación del Consejo, el Primer Ministro es libre, en una sesión de la Asamblea Nacional, de comprometer la responsabilidad de un gobierno en el momento que considere oportuno, y sólo si lo considera oportuno. Debe hacerlo en persona. Puede hacerlo tan pronto como se presente el texto, impidiendo todo debate. Más frecuentemente, permite que se celebre el debate y, tal vez, que se modifique el texto legislativo.
El reglamento de la Asamblea permite al Gobierno solicitar la modificación, es decir, aplazar el debate hasta un momento posterior (artículo 95). Si entretanto se produce un compromiso de responsabilidad, dicho debate no se lleva a cabo. El Gobierno puede así evitar las enmiendas que no le gustan, pero que la Asamblea puede apoyar, así como las que se introducen con fines dilatorios. Cuando el compromiso de responsabilidad se ha hecho efectivo, ya no es posible volver a las medidas adoptadas anteriormente. Sin embargo, el texto al que se ha comprometido el Gobierno puede, por otra parte, retomar las medidas que se habían aplazado.
También puede contener modificaciones a la legislación original, ya sean introducidas por el ejecutivo o por el legislativo, que la administración haya decidido mantener. El compromiso de responsabilidad puede también recaer sólo sobre una parte del texto, en cuyo caso la discusión se lleva a cabo de la manera normal en lo que respecta a los artículos restantes.
Una vez que el Gobierno se compromete a asumir su responsabilidad sobre un texto, el debate sobre el mismo queda definitivamente cerrado. Se abre un plazo de veinticuatro horas para la presentación de una moción de censura. La única diferencia entre una moción de censura de este tipo, llamada "provocada", y una moción de censura "espontánea" en virtud del apartado 2 es que la moción provocada no se contabiliza en el límite fijado al número de mociones que un diputado puede firmar durante una sesión. Las demás disposiciones del apartado 2, la firma por una décima parte de los miembros de la Asamblea, el plazo antes de la votación y la adopción por una mayoría absoluta de los miembros de la Asamblea, son todas aplicables.
Por lo general, una moción de censura se presenta como respuesta a la aplicación por parte del gobierno del artículo 49.3. Si se aprueba, la moción implica el rechazo del texto de la ley y la dimisión del gobierno. Esto nunca ha sucedido y el artículo 49.3 ha demostrado ser muy eficaz para el poder ejecutivo. Sin embargo, sólo la Asamblea Nacional debe aprobar la moción, no todo el parlamento. La relación entre las dos asambleas prevista en el artículo 45 de la Constitución se lleva a cabo de la manera habitual.
El ejecutivo frecuentemente se compromete varias veces con el mismo texto, primero en la primera lectura, luego con el texto elaborado por la comisión que intenta conciliar las versiones adoptadas por el Senado y la Asamblea, y finalmente en la lectura final, lo que permitiría anular cualquier oposición en el Senado. El número de promesas de compromiso puede ser mayor en la legislación presupuestaria, ya que la primera parte, relativa a los ingresos y al equilibrio presupuestario, debe aprobarse antes de cualquier discusión sobre los detalles de las asignaciones de partidas presupuestarias. Esto puede llevar, para una sola lectura de la ley, a dos compromisos de responsabilidad. Por ejemplo, el artículo 49.3 se utilizó un total de cinco veces cuando se aprobó el presupuesto de 1990. [ cita requerida ]
El procedimiento del artículo 49.3 ha sido utilizado 92 veces por los primeros ministros desde 1958. Las columnas de "Meses" indican el tiempo que el líder estuvo en el cargo. [45]
El artículo 49.3 fue concebido en una época en la que el parlamento estaba dividido en numerosos partidos indisciplinados. Esta situación desapareció después de las elecciones legislativas de 1962. El nuevo sistema es más eficaz, en el sentido de que los legisladores preferirán no votar para forzar la dimisión del gobierno, incluso si se oponen a la ley en cuestión, porque temen una forma de suicidio político a ojos de los votantes.
Diversos factores pueden hacer que la sección entre en juego:
Desde 1958, esta práctica se ha utilizado más de 90 veces. [47] Se ha utilizado para diversos textos sin preferencia por ningún tema. [48] Los textos todavía son examinados por el Consejo Constitucional y por el Senado. El artículo 49.3 se utiliza para un enfoque más eficiente y directo de una cuestión si surge alguno de los factores anteriores.
Tradicionalmente, el artículo 49.3 suele ser cuestionado por los miembros de los partidos opositores al ejecutivo. Algunos políticos lo consideran contrario a la democracia y al debate democrático. François Hollande, que todavía no era presidente, lo calificó en febrero de 2006 de “brutalidad” y de “bloqueo a la democracia”. [49] Martine Aubry lo describe como “contra el debate democrático”. [50] Manuel Valls, entonces primer ministro de François Hollande, lo describe como de efectos perversos. [51] Esto no les impidió utilizarlo más que nadie en los últimos 20 años. [ ¿ Período de tiempo? ]
Las mayores críticas al artículo 49.3 se refieren al equilibrio entre el poder ejecutivo y el legislativo. Sin embargo, estas críticas deben matizarse, ya que la voz de los diputados todavía puede escucharse a través de la moción de censura. De hecho, si se aprueba la moción de censura, lo más probable es que el ejecutivo disuelva la asamblea y, de ese modo, dé voz a los ciudadanos sobre el asunto a través de las elecciones de diputados. [52]
Una crítica a este artículo se refiere también a los motivos que se esconden detrás de su uso y a la variedad de razones que lo sustentan. De hecho, algunos académicos sostienen que para que el artículo 49.3 se ajuste al artículo 24.1 de la Constitución sobre la voluntad general, las razones que lo sustentan deberían limitarse a ciertas áreas de aplicación. Esto se haría para restringir el uso abusivo de este artículo y asegurarse de que los motivos políticos que se esconden detrás de su uso sean necesarios. Estos motivos serían juzgados por el Consejo Constitucional. La cuestión sería si los motivos no están suficientemente declarados y claros y darían lugar a una visión subjetiva del proyecto de ley. [53]
El Primer Ministro puede pedir al Senado que apruebe una declaración de política general. A diferencia de una moción de confianza, las declaraciones de política general no comprometen la responsabilidad del gobierno.
Este artículo fue traducido originalmente del artículo de Wikipedia en francés , fr:Article 49 de la Constitution de la cinquième République française.