Las asociaciones de tipo II se crearon en la Cumbre Mundial de Johannesburgo sobre el Desarrollo Sostenible en 2002. Surgieron en oposición a la ecogubernamentalidad centrada en el Estado de los enfoques anteriores de la política de desarrollo sostenible , las asociaciones facilitan la inclusión de actores privados y civiles en la gestión del desarrollo sostenible. Las asociaciones se utilizan junto con los mecanismos intergubernamentales tradicionales para implementar eficazmente la Agenda 21 de las Naciones Unidas y los Objetivos de Desarrollo del Milenio , particularmente a nivel subnacional. Aunque se reconoce ampliamente que son uno de los avances más innovadores y eficaces en la gobernanza ambiental mundial en los últimos años, las asociaciones han enfrentado críticas debido a los temores de una falta de rendición de cuentas y el riesgo de que puedan exacerbar las desigualdades de poder entre los estados del Norte y del Sur. A pesar de estas reservas, existe un consenso general entre los actores estatales y no gubernamentales de que las asociaciones de tipo II son un paso significativamente progresivo en la gobernanza ambiental mundial en general, y en el discurso del desarrollo sostenible en particular. [1]
Las asociaciones de Tipo II, propuestas por primera vez en la Cumbre Mundial sobre el Desarrollo Sostenible de Johannesburgo en 2002, se caracterizan por colaboraciones entre gobiernos nacionales o subnacionales, actores del sector privado y actores de la sociedad civil, que forman acuerdos transnacionales voluntarios para cumplir con Objetivos de Desarrollo Sostenible específicos . [2] Las negociaciones de Johannesburgo también produjeron los llamados resultados de Tipo I, a los que se hace referencia bajo el paraguas de un Pacto Global, una serie de compromisos intergubernamentales jurídicamente vinculantes diseñados para ayudar a los estados en la implementación de los objetivos de desarrollo sostenible. [3] Sin embargo, durante los debates previos a la cumbre, surgió un consenso creciente entre los actores involucrados de que las relaciones intergubernamentales tradicionales ya no eran suficientes para la gestión del desarrollo sostenible y, en consecuencia, las conversaciones comenzaron a incorporar sugerencias para enfoques cada vez más descentralizados y participativos . [4] Consideradas como uno de los resultados más innovadores y celebrados de la cumbre de 2002, las asociaciones se crearon como un medio para seguir aplicando los objetivos de desarrollo sostenible establecidos en el plan de acción de la Agenda 21, en particular los objetivos dirigidos a los niveles local y regional, ya que se consideraba que las estrategias intergubernamentales tradicionales de Tipo I no lograrían con eficacia una implementación de nivel inferior del plan de la Agenda 21. [5]
Las negociaciones de Johannesburgo concluyeron que las asociaciones de tipo II deben cumplir siete criterios clave: i) deben ser voluntarias y basarse en la responsabilidad compartida; ii) deben complementar, en lugar de sustituir, las estrategias intergubernamentales de desarrollo sostenible y deben cumplir los resultados acordados en la cumbre de Johannesburgo; iii) deben estar formadas por una variedad de partes interesadas de múltiples niveles , preferiblemente dentro de un área de trabajo determinada; iv) deben garantizar la transparencia y la rendición de cuentas; v) deben producir resultados tangibles; vi) la asociación debe ser nueva y debe haber financiación adecuada disponible; y vii) debe desarrollarse un proceso de seguimiento. Si se cumplían estos requisitos, se esperaba que las asociaciones de tipo II pudieran crear un cambio fundamental en el discurso sobre el desarrollo sostenible, que condujera a un método cada vez más participativo y de abajo hacia arriba para gobernar la cuestión. [5]
Tras la cumbre de Johannesburgo, se le concedió a la Comisión de las Naciones Unidas para el Desarrollo Sostenible la responsabilidad de gestionar las asociaciones de Tipo II, ya que su mandato y su enfoque se consideraron los más adecuados para la supervisión de las asociaciones. La CNUDS se creó tras la cumbre de Río de Janeiro de 1992 con el único mandato de supervisar la aplicación de la Agenda 21 y la Declaración de Río sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo , un enfoque que hizo que la CNUDS fuera muy receptiva a la gestión de los acuerdos de Tipo II. La CNUDS supervisa las más de 300 asociaciones de Tipo II formadas como resultado de la cumbre, garantizando que las asociaciones sigan implementando los objetivos de desarrollo sostenible acordados en Johannesburgo. [6]
Un ejemplo de una de las asociaciones más grandes supervisadas por la CNUDS es la Asociación Mundial para el Agua , una red de más de 2.300 socios globales compuesta por organizaciones que incluyen agencias de la ONU, gobiernos de países desarrollados y en desarrollo, bancos de desarrollo, instituciones de investigación, ONG y actores privados. La organización tiene como objetivo difundir información sobre la gestión del agua a las partes interesadas en todos los niveles y ayuda a los países en el desarrollo de estrategias de gestión del agua a nivel local, nacional y mundial, aumentando la capacidad de las naciones en desarrollo para gestionar los suministros de agua en el largo plazo. [7]
“Esta Cumbre será recordada no por los tratados, compromisos o declaraciones elocuentes que produjo, sino por los primeros indicios de una nueva forma de gobernar los bienes comunes globales, el comienzo de un cambio desde el rígido vals formal de la diplomacia tradicional hacia la danza más jazzística de asociaciones orientadas a la improvisación y la búsqueda de soluciones que pueden incluir a organizaciones no gubernamentales, gobiernos dispuestos y otras partes interesadas”. Instituto de Recursos Mundiales, 2002 [8]
El predominio de las asociaciones de tipo II como resultado principal de la cumbre de Johannesburgo representó un cambio fundamental en la gobernanza del desarrollo sostenible: una transición del método de arriba hacia abajo, centrado en el gobierno, favorecido por el Informe Brundtland y en la cumbre de Río de 1992, a un enfoque colaborativo, de múltiples partes interesadas, que reconocía la importancia de la experiencia económica y social de los actores no gubernamentales en las iniciativas de desarrollo sostenible. Inmediatamente antes de la cumbre, el entonces Secretario General de las Naciones Unidas, Kofi Annan, predijo que, si bien los gobiernos serían responsables de la creación de un plan de acción común para el desarrollo sostenible, los agentes de cambio más importantes y poderosos que surgirían de las negociaciones de Johannesburgo serían las asociaciones de tipo II, a través de las cuales las Naciones Unidas esperaban aprovechar los recursos tecnológicos, financieros y científicos de los socios involucrados en los acuerdos, revitalizando la búsqueda de un desarrollo sostenible por parte de la organización. [3]
Las directrices de las Naciones Unidas para las asociaciones de tipo II especificaban que los acuerdos debían ser complementarios y no una alternativa a los planes de acción intergubernamentales para el desarrollo sostenible. En lugar de desarrollar las asociaciones como un método de "gobernar sin gobierno", los acuerdos fueron diseñados para gobernar junto con los enfoques gubernamentales tradicionales. En lugar de tratar las asociaciones de tipo II como una panacea para el desarrollo sostenible, se esperaba que esos mecanismos de gobernanza participativa de múltiples partes interesadas aumentaran la flexibilidad y mejoraran la implementación de la política de desarrollo sostenible en colaboración con los estados y las organizaciones internacionales. Después de la cumbre de Johannesburgo, el concepto de gobernanza ambiental ya no se entendía como una función legalista desempeñada únicamente por los gobiernos, sino más bien como un enfoque colaborativo e informal para la gestión de las cuestiones ambientales, que involucraba tanto a actores estatales como no gubernamentales. Esta nueva comprensión demuestra que el cambio de enfoque del desarrollo sostenible que surgió de la cumbre de Johannesburgo influyó en un cambio mucho más amplio en la gobernanza ambiental mundial. [1]
En un contexto foucaultiano , los argumentos de Tipo I y Tipo II presentados en las negociaciones de la cumbre representan dos racionalidades de gobierno fundamentalmente opuestas . El enfoque intervencionista y centrado en el Estado para el desarrollo sostenible favorecido por los defensores del Pacto Mundial representa una racionalidad de gobierno que Foucault [9] identificó como biopolítica ; la aplicación del poder político en un intento de controlar o modificar los procesos de la vida. Este enfoque para la búsqueda del desarrollo sostenible ofrece pocas oportunidades para la participación de actores privados o civiles, en contraste directo con la premisa de múltiples partes interesadas de las asociaciones de Tipo II. Las ideas ecogubernamentales y disciplinarias transmitidas en el Pacto Mundial sugieren que el enfoque de Tipo I tipifica el método centralizado de comando y control favorecido por el gobierno tradicional, mientras que la naturaleza descentralizada y voluntaria de las asociaciones de Tipo II demuestra una gubernamentalidad liberal avanzada que empodera a los actores no estatales para asumir la responsabilidad de gobernar el desarrollo sostenible, un enfoque que es representativo de los métodos participativos de múltiples partes interesadas por los que se caracteriza la gobernanza. [3] Por lo tanto, el predominio final de las asociaciones de Tipo II en los resultados de la cumbre de Johannesburgo simboliza un cambio más amplio en la comprensión de los propósitos, fines y medios del gobierno en relación con el desarrollo sostenible y la gobernanza ambiental.
Sin embargo, Mert [10] cuestiona la compatibilidad de las alianzas con la gobernanza global del desarrollo sostenible. Las alianzas representaban un punto de intersección entre tres discursos políticos previamente separados: la democracia participativa , la gobernanza privada y el desarrollo sostenible, alterando la dinámica de los procesos de gobernanza ambiental global. El cambio hacia mecanismos voluntarios en lugar de la regulación internacional podría resultar problemático, ya que los marcos jurídicamente vinculantes son a veces la solución más adecuada para la gobernanza de los problemas ambientales. Un enfoque hegemónico del discurso del desarrollo sostenible podría demostrar una mayor eficacia en la gestión de la cuestión que un enfoque fragmentado e impulsado por las alianzas, que podría conducir a una gestión inconsistente y conflictiva de una cuestión tan global. [10]
Las asociaciones de tipo II ejemplifican una creciente dependencia de la cooperación público-privada-civil en la gobernanza ambiental. Los arquitectos de la cumbre hicieron hincapié en los debates que alentarían la creación de asociaciones de múltiples partes interesadas con el objetivo de cumplir los objetivos de desarrollo sostenible de las Naciones Unidas, reconociendo que los acuerdos intergubernamentales tradicionales eran inadecuados para promover suficientemente el desarrollo sostenible. [11] Además, los actores estatales eran notoriamente reacios a mejorar la cooperación ambiental internacional antes de la cumbre de Johannesburgo, lo que dejó a quienes buscaban un resultado positivo para la CMDS en la búsqueda de soluciones alternativas que incorporaran una variedad más amplia de actores. [12] Las asociaciones de tipo II surgieron como el resultado dominante de la cumbre de Johannesburgo, destacando su importancia como agentes de cambio en el logro del desarrollo sostenible. Los defensores de las asociaciones consideraron que eran representativas de una nueva era de gobernanza ambiental, caracterizada por la toma de decisiones en colaboración y la responsabilidad compartida entre los actores públicos, privados y civiles en la gestión de cuestiones públicas transnacionales. [13]
El desarrollo de las asociaciones de Tipo II marcó el surgimiento de un fenómeno más amplio dentro de la gobernanza ambiental: la introducción de redes de gobernanza transnacionales en la gestión de cuestiones ambientales globales. Las redes de gobernanza transnacionales combinan actores de los sectores público, privado y civil en la búsqueda de prácticas e ideas comunes. [12] El papel de las redes de actores privados y civiles en la comunicación transfronteriza no es una novedad para la comunidad académica; sin embargo, el énfasis en las redes transnacionales público-privadas-civiles como mecanismos para lograr el desarrollo sostenible durante las negociaciones de Johannesburgo condujo al reconocimiento de la capacidad de dichas redes para integrar a los actores privados y civiles en el proceso de gobernanza ambiental global. [14]
Las redes de gobernanza transnacional abordan una serie de deficiencias de los enfoques tradicionales centrados en el Estado para la gestión de cuestiones transfronterizas, como el desarrollo sostenible. Pueden difundir información al público tal vez con mayor eficacia que los gobiernos o las organizaciones internacionales, en particular cuando esa información requiere un cierto grado de especialización técnica para su entrega, como la transferencia de conocimientos especializados del sector privado a los grupos industriales en relación con las prácticas comerciales sostenibles. También pueden facilitar la aplicación de estrategias de gestión global a nivel local y pueden potencialmente cerrar la brecha de participación en la gobernanza ambiental global al involucrar a los actores privados y civiles en los procesos de toma de decisiones. [15]
La cumbre de Johannesburgo representó un nuevo cambio en la forma de gestionar el desarrollo sostenible; en lugar de considerar las cuestiones ambientales de manera aislada, como había sido una práctica común en el marco de las políticas de desarrollo sostenible, las negociaciones de Johannesburgo concluyeron que era necesario reformular el discurso sobre el desarrollo sostenible, que reconceptualizaba el desarrollo sostenible como una interacción dinámica entre tres pilares interdependientes (sociedad, medio ambiente y economía), a fin de perseguir un ideal más holístico del desarrollo sostenible. Esta reformulación del desarrollo sostenible requería que las asociaciones de tipo II abordaran un concepto más amplio de desarrollo sostenible y, en consecuencia, objetivos como el alivio de la pobreza y la participación de la comunidad figuran junto con las cuestiones ambientales en los objetivos de las asociaciones. [3]
Aunque fueron diseñados para incorporar una gama más amplia de perspectivas sociales, ambientales y económicas al proceso de gobernanza ambiental y facilitar la inclusión de actores de todos los niveles en la toma de decisiones, el grado en que los desequilibrios de poder entre los actores involucrados en las asociaciones afectan su implementación ha provocado preocupación entre sus críticos. [11]
Brinkerhoff y Brinkerhoff [16] plantearon la teoría de que una asociación eficaz debe cumplir dos criterios esenciales: la reciprocidad (interdependencia e igualdad entre los socios) y la identidad organizacional (el mantenimiento por igual de las misiones y objetivos de cada socio). En el caso de una asociación entre actores del Norte y del Sur, por ejemplo, el Norte inevitablemente contribuirá con mayores recursos financieros y materiales a la asociación que el Sur, lo que creará una desigualdad de poder que puede permitir al Norte asumir el control de la asociación y perjudicar la reciprocidad necesaria para que la asociación funcione con éxito. [17] Esta preocupación se reflejó en una serie de naciones en desarrollo que formaron una coalición para presionar contra el desarrollo de asociaciones de Tipo II, temiendo que las asociaciones otorgarían demasiada autoridad sobre el desarrollo sostenible al Norte global, al tiempo que reducirían simultáneamente la responsabilidad de las naciones industrializadas de desarrollar e implementar estrategias de gestión intergubernamental jurídicamente vinculantes. [1]
Para mantener la mutualidad, es esencial que la definición de contribución dentro de las asociaciones Tipo II se extienda más allá de los recursos financieros y materiales e incluya conocimientos, habilidades y otras fortalezas relevantes que puedan incorporarse para restablecer el equilibrio de poder dentro de la asociación. [17]
Los críticos de las asociaciones de Tipo II han expresado su preocupación por el hecho de que la iniciativa sea simplemente un medio para desviar la responsabilidad de la gestión del desarrollo sostenible de los Estados y las organizaciones internacionales. Estados Unidos, una nación tristemente célebre por su oposición a la gobernanza ambiental dirigida por los Estados, como lo demuestra su retirada del Protocolo de Kyoto , apoyó firmemente el desarrollo de asociaciones de Tipo II, al tiempo que siguió oponiéndose a los resultados de Tipo I, lo que ha suscitado la preocupación de que algunas naciones puedan ver las asociaciones de Tipo II como una oportunidad para desviar la atención de la falta de progreso a nivel estatal en la gestión del desarrollo sostenible. Se sostiene que, por tanto, el énfasis en las asociaciones de Tipo II podría ser explotado por las naciones que desean evitar la rendición de cuentas por la gestión del desarrollo sostenible y las cuestiones ambientales, transfiriendo la responsabilidad de esas cuestiones a actores privados que son menos responsables de las necesidades de los afectados por el problema en cuestión. [18]
La garantía de la rendición de cuentas y la transparencia es un criterio clave de las asociaciones de Tipo II; sin embargo, la diversa composición de múltiples partes interesadas de las asociaciones niega el uso de los métodos de rendición de cuentas tradicionales, como la introducción de una autoridad centralizada encargada de mantener la rendición de cuentas de los socios involucrados en los acuerdos de Tipo II. [19] Bäckstrand [20] sugiere que un sistema pluralista de rendición de cuentas, que incorpore medidas de rendición de cuentas de mercado y de reputación, como sanciones financieras y denuncias , podría mejorar la rendición de cuentas de los actores involucrados en las asociaciones de Tipo II al proporcionar métodos más flexibles para garantizar la rendición de cuentas que puedan adaptarse a la naturaleza del actor en cuestión.
Las asociaciones de tipo II desarrolladas en la cumbre de Johannesburgo demostraron un impacto que cambió el paradigma del discurso sobre el desarrollo sostenible y la conceptualización de la gobernanza ambiental global. Al abordar las limitaciones del método de arriba hacia abajo centrado en el Estado que caracterizaba la gobernanza ambiental antes de Johannesburgo y facilitar la participación de actores privados y civiles en la gobernanza del desarrollo sostenible, las asociaciones se convirtieron en un símbolo de la transición del gobierno de mando y control a los mecanismos de gobernanza participativa e informal por los que se clasifica actualmente la gobernanza ambiental global. Además, las asociaciones ejemplifican el uso de redes de gobernanza transnacionales como un mecanismo por el cual implementar la política ambiental a nivel local y regional. Estos factores llevaron al Instituto de Recursos Mundiales [8] a declarar que las asociaciones representan una "nueva era" de gobernanza ambiental.
Sin embargo, teniendo en cuenta las deficiencias inherentes a las alianzas, es fundamental que los defensores de los acuerdos resistan la tentación de considerarlas una solución mágica con la que se pueden abordar todas las deficiencias de un enfoque centralizado de la gobernanza ambiental. Aunque son ventajosas en términos de mayor flexibilidad y de una aplicación eficaz de las políticas a nivel inferior, las alianzas carecen de la rendición de cuentas interna y externa de las estrategias intergubernamentales y pueden intensificar las desigualdades de poder entre el Norte industrializado y el Sur en desarrollo. La decisión de las Naciones Unidas de introducir las alianzas de Tipo II como mecanismo de gobernanza complementario es, por tanto, la aplicación más adecuada de las alianzas, ya que la interacción dinámica entre las estrategias intergubernamentales y las alianzas voluntarias público-privadas-civiles puede producir potencialmente un impacto positivo mucho mayor en la gobernanza ambiental mundial que la suma de sus partes.