La estrategia Building Back Better ( Reconstruir mejor ), o más frecuentemente denominada Build Back Better ( BBB ), tiene como objetivo reducir el riesgo que corren las personas de las naciones y las comunidades a raíz de futuros desastres y crisis. Es una estrategia conceptual que ha seguido evolucionando desde su origen en mayo de 2005. Sin embargo, lo que sigue siendo el objetivo general de permitir que los países y las comunidades sean más fuertes y resilientes después de un desastre reduciendo la vulnerabilidad a desastres futuros. La creación de resiliencia implica abordar las vulnerabilidades y crisis físicas, sociales, ambientales y económicas. [1]
El término BBB se utilizó por primera vez en el balance preliminar del Banco Mundial sobre los daños y la destrucción causados por el tsunami de diciembre de 2004 en Aceh y Nias, publicado en mayo de 2005. Este balance incluía la identificación temprana de los requisitos clave para la recuperación y la reconstrucción. Fue en la identificación de estos requisitos donde el término BBB tuvo sus raíces, en la mejora del uso de la tierra, la planificación espacial y las normas de construcción a través del proceso de reconstrucción y recuperación, así como en la protección y formalización de los derechos sobre la tierra. El concepto se ha ampliado para representar una oportunidad más amplia al generar una mayor resiliencia en la recuperación al abordar sistemáticamente las causas profundas de la vulnerabilidad. Fue el ex Presidente de los Estados Unidos, Bill Clinton, en su función de Enviado Especial de las Naciones Unidas para la Recuperación tras el Tsunami, quien llamó la atención de las Naciones Unidas y del mundo sobre el término BBB, en su discurso ante las Naciones Unidas en julio de 2005. [2] [3]
Casi una década después, BBB fue descrita en el documento del Marco de Sendai para la Reducción del Riesgo de Desastres de las Naciones Unidas (ONU) , que se acordó en la Tercera Conferencia Mundial de las Naciones Unidas sobre la Reducción del Riesgo de Desastres celebrada del 14 al 18 de marzo de 2015 en Sendai, Japón . Posteriormente fue adoptada por los estados miembros de las Naciones Unidas en la Asamblea General de las Naciones Unidas el 3 de junio de 2015, como una de las cuatro prioridades del Marco de Sendai para la recuperación ante desastres, la reducción del riesgo y el desarrollo sostenible.
Desde su génesis en 2005 para la reconstrucción de Aceh y Nias en Indonesia, y desde la aprobación por parte de las Naciones Unidas del Marco de Sendai en 2015, el concepto de BBB ha seguido evolucionando con su historia de adopción en operaciones de recuperación y reconstrucción tras grandes desastres en todo el mundo. Estos desastres han incluido el huracán Katrina en la costa del Golfo de los Estados Unidos en agosto de 2005, el terremoto de Cachemira de 2005 en Pakistán, el terremoto de Haití de 2010 , el supertifón Yolanda en Filipinas en noviembre de 2013 y el terremoto de Nepal de abril de 2015 (terremoto de Gorkha).
La magnitud de la devastación y la pérdida de vidas humanas causadas por el tsunami del Océano Índico de 2004 en Aceh y Nias provocó un cambio en la mentalidad de la reconstrucción posterior a un desastre. Normalmente, la respuesta a un desastre implicaba reparar y reconstruir los daños físicos a las viviendas, la infraestructura y el entorno construido para devolverlos a su estado anterior al desastre. Sin embargo, en Indonesia se observó que esto podría exponer a las personas y las comunidades a riesgos y consecuencias similares si ocurriera otro desastre de gran magnitud. El gobierno y los organismos internacionales llegaron a la conclusión de que la reconstrucción era una oportunidad para abordar las vulnerabilidades de las personas y las comunidades. Se entendió que, si bien los desastres naturales eran por lo general inevitables, era posible reducir las pérdidas futuras mediante la mejora de las normas de construcción, una mejor planificación espacial, la alerta temprana y la educación. Así, el término BBB fue concebido en Indonesia por el Banco Mundial, junto con otras agencias internacionales y la Badan Rehabilitasi dan Rekonstruksi (BRR) Nanggroe Aceh Darussalam (NAD) y Nias, es decir, la Agencia para la Rehabilitación y Reconstrucción de Aceh y Nias, en los meses posteriores al tsunami, mientras se realizaba la planificación para la recuperación y la reconstrucción.
El término BBB se publicó por primera vez en el Balance preliminar de mayo de 2005, tarea gestionada por Wolfgang Fengler del Banco Mundial. [4] Se preparó un balance actualizado para el Informe de octubre de 2005 para el Foro de coordinación de Aceh y Nias (CFAN), y esto también fue dirigido por el Banco Mundial. [5]
El balance preliminar se basó en el propio Plan Maestro del gobierno indonesio para la coordinación y ejecución de programas de recuperación en Aceh y Nias y en la evaluación inicial de daños y pérdidas. El Plan Maestro se preparó en consulta con organismos internacionales, entre ellos agencias de las Naciones Unidas, el Banco Mundial y el Banco Asiático de Desarrollo. Aunque el Plan Maestro proponía dieciséis políticas básicas, cada una con amplias estrategias clave para su ejecución, no mencionaba explícitamente la BBB. Sin embargo, el Plan Maestro era explícito en la necesidad de: “La mitigación y la preparación en caso de futuros desastres naturales se destacaron como parte integral de la reconstrucción”. [6] [7]
Las políticas centrales y las estrategias generales del Plan Maestro permitieron que se formulara el concepto de BBB. Por ejemplo, las políticas 9 a 11 se identificaron especialmente durante las primeras consideraciones para la recuperación de los derechos sobre la tierra y la titulación que comenzaron en febrero de 2005, lo que condujo a la preparación del primer proyecto de reconstrucción importante del Banco Mundial: el proyecto de Reconstrucción del Sistema de Administración de Tierras de Aceh (RALAS) en abril-junio de 2005. El RALAS también abordó muchas de las otras políticas del Plan Maestro original que eran pertinentes al contexto del proyecto. Los demás proyectos de reconstrucción preparados por el Banco Mundial que siguieron también abordaron las políticas del Plan Maestro.
El Fondo Fiduciario de Donantes Múltiples para Aceh y Nias (MDF) financió once proyectos del Banco Mundial, incluido el RALAS, con una financiación aprobada de alrededor de 500 millones de dólares y todos ellos con una suscripción a BBB. Josef Lloyd Leitmann fue el director inicial del programa del Banco Mundial para el MDF. Keith Clifford Bell fue el director de tareas del Banco Mundial para el RALAS. Poco después de la aprobación del RALAS por parte del MDF, se aprobaron algunos proyectos más en agosto de 2005, pero su ejecución no comenzó hasta 2006. Estos proyectos incluían el programa de Recuperación de Comunidades Urbanas (UPP) para restaurar la infraestructura en 352 aldeas urbanas (valorado en 18 millones de dólares), tarea gestionada por George Soraya, y el programa de Recuperación de Comunidades Rurales (Programa de Desarrollo de Kecamatan, KDP) para ayudar a unas 3.000 aldeas a desarrollar infraestructura comunitaria (valorado en 64 millones de dólares), bajo la gestión de tareas de Scott Guggenheim . También se aprobó el programa de Gestión de Residuos para la Recuperación del Tsunami (15 millones de dólares). [8] [9] [10] [11] [12]
El conocimiento de las características del desastre y sus efectos, incluidas las muertes y los heridos, la destrucción y los daños a los bienes, la infraestructura y la tierra, así como los impactos en la economía y los medios de vida, fue esencial para abordar el concepto de BBB. También fue importante evaluar los impactos sociales y culturales. Aunque no se mencionó el concepto de BBB, en el Plan Maestro quedó claro que se trataba de “la mitigación y la preparación en caso de futuros desastres naturales como parte integral de la reconstrucción”. Además, las ubicaciones geográficas y los alcances de los impactos son esenciales y se facilitan mediante un mapeo y una información geoespacial fiables y accesibles antes y después del desastre. La preparación del balance preliminar tuvo en cuenta estos factores, lo que contribuyó a la formulación del concepto de BBB.
Para reconstruir mejor, era claramente esencial una evaluación fiable de las pérdidas. Las primeras estimaciones de las muertes y los daños, basadas en el balance preliminar inicial del Banco Mundial de mayo de 2005, cifraban en realidad en unas 150.000 personas muertas, con 127.000 casas destruidas y 500.000 personas sin hogar. Con el tiempo, a medida que se realizaban evaluaciones más detalladas, las cifras aumentaron. Los factores que contribuyeron a la necesidad de revisar las estadísticas sobre pérdidas y daños fueron los registros gubernamentales poco fiables, incluidos los censos periódicos, la prisa impulsada por los organismos de desarrollo y la sociedad civil que deseaba contribuir con la ayuda, la falta de experiencia en la evaluación de los daños (gran parte de la cual se hizo inicialmente de forma colectiva) y la cartografía deficiente o inadecuada (información geoespacial). Posteriormente se calculó que de las 230.000 muertes estimadas por el tsunami en catorce países, hasta 220.000 muertes se produjeron sólo en la provincia de Aceh y la isla de Nias (en la provincia de Sumatra del Norte). En comparación, el número de muertos en Aceh y Nias superó en realidad el de los bombardeos atómicos de Hiroshima y Nagasaki juntos durante la Segunda Guerra Mundial. Otras pérdidas y daños en Aceh y Nias incluyeron más de 230 km de carreteras dañadas o destruidas y 9 puertos marítimos dañados. Además, dos hospitales fueron destruidos y cinco hospitales resultaron gravemente dañados junto con 26 centros de atención primaria de salud identificados como destruidos. Hubo 1.488 escuelas destruidas, dejando a unos 150.000 niños sin acceso a la educación. El valor total de los daños y pérdidas en Aceh y Nias se estimó en alrededor de 4.450 millones de dólares, lo que equivalía al Producto Interno Bruto (PIB) anual de Aceh. [13]
Para planificar una mejor reconstrucción, era importante haber considerado plenamente la causa y la magnitud del desastre en sí. Los expertos en geofísica han determinado que el tsunami fue causado por lo que se ha denominado el terremoto de Sumatra-Andamán, que ocurrió el 26 de diciembre de 2004 a las 07:58:53 hora local. Se trató de un gran terremoto con una magnitud de 9,1-9,3 Mw y su epicentro se situó a unos 240 kilómetros (150 millas) de la costa del norte de Sumatra, Indonesia. Se estima que la magnitud de este terremoto generó una liberación de energía equivalente a 23.000 bombas atómicas del tipo de Hiroshima, es decir, cada una de 15 kilotones de TNT. Banda Aceh fue la zona urbana más cercana al epicentro del terremoto, donde las olas del tsunami alcanzaron más de 30 metros (100 pies) y viajaron a través del océano Índico a más de 800 kilómetros por hora (500 millas por hora). [14] [15] [16]
El término BBB recibió atención mundial a raíz del discurso del Enviado Especial de las Naciones Unidas para la Recuperación tras el Tsunami, Bill Clinton, ante el Consejo Económico y Social de las Naciones Unidas (ECOSOC) en julio de 2005. Clinton visitó Aceh por primera vez en mayo de 2005 en su calidad de Enviado Especial. Sin embargo, ya había visitado Aceh en febrero de 2005 con el ex Presidente de los Estados Unidos George HW Bush . La visita de Clinton en mayo de 2005 incluyó reuniones con el Banco Mundial , el BRR, así como con organismos multilaterales y la sociedad civil. Los informes de Clinton se basaron en gran medida en sus reuniones informativas del Banco Mundial y el BRR y en el Informe preliminar de balance antes mencionado publicado en mayo de 2005 por el Banco Mundial. [17] [18] [19]
Doce meses después del tsunami, la BRR y sus socios de desarrollo publicaron un informe conjunto que fue difundido por el Banco Mundial. El informe tiene prólogos del entonces presidente indonesio, Susilo Bambang Yudhoyono , y de la enviada especial Clinton. Sin embargo, el informe revela muchos de los desafíos que enfrentan la reconstrucción y la recuperación en todos los sectores, incluido el de la tierra. De manera indirecta, ilustra por qué la recuperación y la reconstrucción son tan difíciles a menos que se establezca un plan y un sistema previos. La recuperación y la reconstrucción son más que el simple acceso a fondos, ya que requieren una fuerte coordinación, así como un sistema eficaz de seguimiento y evaluación basado en la ubicación. [20]
En concreto, la Estrategia BBB fue concebida durante la preparación del proyecto RALAS, por parte del Banco Mundial, bajo el paraguas del MDF, entre abril y junio de 2005. RALAS fue el primer proyecto de reconstrucción iniciado y aprobado para su financiación en el marco del MDF, con una asignación de 28 millones de dólares. El concepto y el contexto de la Estrategia BBB surgieron en las conversaciones entre el equipo de trabajo del proyecto RALAS del Banco Mundial y el BRR. RALAS fue implementado por Badan Pertanahan Nasional (BPN), es decir, la Autoridad Nacional de Tierras de Indonesia.
Como primer proyecto que adoptó la BBB, RALAS se centró intencionalmente en la sostenibilidad y la resiliencia de las comunidades ante futuros desastres y conflictos. En el momento de la aprobación de RALAS, la Guerra Civil de Aceh, conocida como la Insurgencia de Aceh, ya estaba en marcha desde 1976. El conflicto terminó con el acuerdo de tregua firmado en Helsinki el 15 de agosto de 2005.
Los principales logros del programa RALAS incluyeron:
El Banco Mundial mantuvo una presencia sólida y permanente en Aceh desde marzo de 2005, cuando comenzó la preparación del proyecto RALAS, hasta su cierre en junio de 2009. Esta presencia le permitió trabajar en estrecha colaboración con BPN, la sociedad civil y organismos de las Naciones Unidas durante toda la implementación de RALAS, brindando apoyo técnico y realizando un seguimiento y una supervisión estrechos.
Clinton comentó específicamente sobre RALAS después de su primera visita como Enviado Especial en mayo de 2005:
"No se me ocurre nada que genere más ingresos a largo plazo para las familias promedio de esta región que tener títulos de propiedad sobre las tierras que poseen", afirmó. "Así podrán pedir dinero prestado y construir una economía mucho más diversificada y moderna".
Antes del tsunami, menos del veinte por ciento de los propietarios de tierras en Aceh y Nias tenían títulos legales de propiedad. La mayoría de los registros de tierras que posee el BPN en Aceh fueron severamente dañados o destruidos por el tsunami. En el momento de la primera visita de Clinton, los medios de comunicación, incluido The Sydney Morning Herald (Australia), informaron de que sólo 25 personas que habían perdido sus hogares en Aceh podían demostrar su título de propiedad de la tierra. Esto constituía una gran preocupación para la reconstrucción de viviendas en propiedades legítimas. Posteriormente, dado el lento progreso, el propio Clinton expresó su preocupación por los retrasos en el RALAS, lo que hizo ya en diciembre de 2006. Eso fue dieciocho meses después de la aprobación del RALAS en junio de 2005 y dieciséis meses después del inicio del proyecto en agosto de 2005. La restauración de los registros de tierras del BPN (aproximadamente 30 toneladas) de Aceh, con el apoyo de Japón, iba a llevar casi tres años.
La implementación de RALAS enfrentó muchos desafíos, incluida la capacidad de BPN, donde unos cuarenta empleados de Banda Aceh habían muerto en el tsunami. El proyecto sufrió demoras debido a la capacidad, las adquisiciones y la gobernanza y solo se expidieron una pequeña cantidad de títulos de propiedad durante los primeros dos años. Si bien los objetivos del proyecto eran desafiantes y ambiciosos, no eran irrealistas. RALAS experimentó demoras junto con la mayoría de los demás proyectos de reconstrucción. Si bien los resultados finales del proyecto no fueron completamente satisfactorios, en general, se lograron la mayoría y solo se gastaron alrededor de US$15 millones de los US$28 millones asignados. [21] [22] [23 ] [24] [ 25] [26 ] [27 ] [ 28 ] [29 ] [30] [31] [32] [33]
El término BBB fue introducido por primera vez en la ONU en el ECOSOC en julio de 2005 por Clinton, Enviada Especial del Secretario General de la ONU para la Recuperación tras el Tsunami. Clinton se basó en gran medida en las reuniones informativas sobre Aceh y Nias, especialmente del Banco Mundial, BRR, el Banco Asiático de Desarrollo (BAD) y, en particular, del informe preliminar especial de evaluación (mayo de 2005) preparado por el Banco Mundial. El discurso de Clinton y (el informe escrito) incluyeron diez propuestas clave para BBB. La preparación para enfrentar futuros desastres y el desarrollo de resiliencia fueron propuestas clave. Además, la importancia de una coordinación efectiva por parte del gobierno de los esfuerzos de los organismos internacionales de desarrollo, incluidos los organismos de la ONU, los organismos multilaterales como el Banco Mundial y el BAsD, la sociedad civil y las ONG. Clinton también destacó el importante papel de las comunidades para impulsar los esfuerzos de recuperación y reconstrucción y garantizar que las comunidades estuvieran más seguras mediante la reducción de los riesgos y el desarrollo de la resiliencia. Clinton no olvidó el impacto en los medios de vida ni tampoco la necesidad de fortalecer las instituciones gubernamentales a nivel local para fomentar la recuperación. Es evidente que existe un grado considerable de correlación entre varias de las propuestas de Clinton para BBB y lo que en última instancia se definió como los principios básicos de BBB (que se analizarán más adelante). [34]
Durante el período de negociación del Marco de Sendai , la delegación japonesa propuso el concepto de “Reconstruir mejor” como un concepto holístico que establece: “Se entiende generalmente que el principio de “Reconstruir mejor” utiliza el desastre como un detonante para crear naciones y sociedades más resilientes que antes. Esto se logró mediante la implementación de medidas de reducción del riesgo de desastres bien equilibradas, que incluyen la restauración física de la infraestructura, la revitalización de los medios de vida y la economía/industria, y la restauración de la cultura y el medio ambiente locales ”. El concepto fue plenamente acordado como uno de los conceptos más importantes entre los delegados de cada estado y se incorporó a lo que se conoce como el Marco de Sendai.
En el discurso de apertura de la Tercera Conferencia Mundial de las Naciones Unidas sobre la Reducción del Riesgo de Desastres , celebrada del 14 al 18 de marzo de 2015 en Sendai, Japón, Shinzo Abe , Primer Ministro de Japón, afirmó: "La frase "Reconstruir mejor" suena como un concepto nuevo, pero es de sentido común para el pueblo japonés, que proviene de nuestras experiencias históricas en la recuperación de desastres y la preparación para el futuro, y se ha convertido en una parte importante de la cultura de Japón". [35]
El Marco de Sendai identificó explícitamente la idea de reconstruir mejor en la recuperación, la reconstrucción y la rehabilitación. Los Estados miembros de las Naciones Unidas adoptaron el marco como una de las cuatro prioridades del Marco de Sendai para la recuperación de desastres, la reducción de riesgos y el desarrollo sostenible. La Asamblea General de las Naciones Unidas adoptó este documento el 3 de junio de 2015. [36]
La Oficina de las Naciones Unidas para la Reducción del Riesgo de Desastres ha publicado un volumen de sus directrices para la transición de las palabras a la acción en el marco de la reconstrucción mejor. Si bien no puede haber un plan estandarizado para reconstruir mejor, las directrices ofrecen una guía paso a paso para desarrollar marcos de recuperación ante desastres, planificación de la recuperación previa a los desastres y evaluación de las necesidades posteriores a los desastres. [37]
Una vez finalizado el Marco de Sendai para la Reducción del Riesgo de Desastres, los indicadores de desempeño se definieron como: "El uso de las fases de recuperación, rehabilitación y reconstrucción después de un desastre para aumentar la resiliencia de las naciones y las comunidades mediante la integración de medidas de reducción del riesgo de desastres en la restauración de la infraestructura física y los sistemas sociales, y en la revitalización de los medios de vida, las economías y el medio ambiente. Anotación: El término 'social' no se interpretará como un sistema político de ningún país". [38]
Tras la Conferencia de las Naciones Unidas en Sendai, el término BBB también se incluyó en el libro Disaster Risk Reduction for Economic Growth and Livelihood, Investing in Resilience and Development , Capítulo 7 "Recuperación y reconstrucción: una oportunidad para el crecimiento sostenible a través de 'reconstruir mejor'". Podría decirse que, aunque el término BBB había sido utilizado por muchas personas involucradas en el proceso de recuperación de desastres naturales desde 2005, tal vez BBB no había sido descrito tan claramente como un concepto holístico antes de este libro. [39]
El término BBB no fue "acuñado por primera vez" por el Marco de Sendai, como afirman algunos organismos internacionales e investigadores, sino que fue el Marco de Sendai el que permitió que la ONU lo aprobara en junio de 2015. [36] [40]
Desde la concepción inicial de BBB y sus diversas aplicaciones tras los desastres ocurridos en todo el mundo y también tras Sendai, parecería que hay una amplia aceptación de los siete principios básicos que se articularon bien en la Conferencia de Reconstrucción Mundial 4, celebrada del 13 al 14 de mayo de 2019 en Ginebra, Suiza, convocada por el Banco Mundial y el Fondo Mundial para la Reducción de los Desastres y la Recuperación (GFDRR). El GFDRR es un programa de asociación global, bajo la administración del Banco Mundial, y se estableció en septiembre de 2006. Cabe destacar que existe un grado de correlación entre varias de las propuestas de Clinton antes mencionadas para los principios básicos de BBB. [41]
Teniendo en cuenta los siete principios básicos, sería apropiado considerarlos bajo cuatro temas centrales:
"Los organismos deben rendir cuentas a las personas a las que tratan de ayudar". La gobernanza es primordial y la corrupción puede representar un alto riesgo.
La información geoespacial, que incluye la cartografía y la información más amplia basada en la ubicación, cumple funciones clave en todas las etapas de los desastres, antes y después de que ocurran. Dicha información es esencial para la respuesta de emergencia, para brindar asistencia y llevar a cabo evacuaciones. La coordinación de la respuesta de emergencia y el seguimiento del progreso se impulsan en gran medida en función de la ubicación. Los organismos que brindan ayuda necesitan coordinación para permitir la entrega donde se necesita. Para la recuperación y la reconstrucción, la información geoespacial ayuda en las evaluaciones de daños y pérdidas y permite la planificación, el seguimiento y la evaluación del progreso. La cartografía respalda y permite la identificación inmediata o temprana de pérdidas, la entrega de ayuda de emergencia, las evacuaciones, la coordinación y el seguimiento. Además, la información geoespacial desempeña funciones importantes en la prevención y mitigación. Para que la BBB sea exitosa, se requiere información geoespacial para respaldar todas las etapas.
Muchos países en desarrollo que sufren grandes desastres carecen de sistemas fiables y autorizados de tenencia de la tierra, en los que los propietarios tengan derechos seguros. Aceh y Nias sufrieron el tsunami de 2004 en un momento en que sólo un máximo del veinte por ciento de los propietarios de tierras habían registrado formalmente su propiedad mediante títulos de propiedad. La destrucción de las pruebas legales de la propiedad, junto con las pruebas físicas de la propiedad (demarcación de límites mediante muros y vallas), se vio agravada aún más por la pérdida de pruebas humanas. En muchas zonas, incluso las pruebas de las carreteras, que eran los límites de muchas propiedades, desaparecieron. En algunos lugares, hasta el noventa por ciento de los ocupantes de las tierras murieron, dejando a menudo a los jóvenes herederos sin ninguna prueba de la herencia. El gobierno indonesio y los organismos de desarrollo se dieron cuenta rápidamente de que para reconstruir era necesario confiar en los límites de la propiedad.
El Plan Maestro de Aceh y Nias estableció la importancia de la información geoespacial y los límites de tenencia de la tierra, y estas consideraciones fueron adoptadas dentro de BBB en el Inventario Preliminar del Banco Mundial y la priorización del primer proyecto de reconstrucción aprobado por el MDF, RALAS.
La disponibilidad de información geoespacial para la respuesta, recuperación y reconstrucción en caso de desastres ha sido un tema que se ha planteado con frecuencia. En respuesta a una solicitud del gobierno indonesio para obtener asistencia cartográfica, la Asociación Australia-Indonesia para la Reconstrucción encargó un estudio en agosto de 2005 y una de sus conclusiones principales fue: “La falta de mapas adecuados, fiables, estandarizados y actualizados está obstaculizando el progreso de las tareas de reconstrucción, una situación que empeorará a menos que se tomen medidas inmediatas para acelerar la producción de nuevos datos y mapas espaciales y proporcionar un mejor acceso a la información a los equipos sobre el terreno. Los organismos del gobierno indonesio y las ONG han presentado varias propuestas para que se financie la preparación de mapas topográficos en imágenes y a diferentes escalas mediante AOD”.
Sin embargo, también se descubrió que, a pesar de que ya se había realizado una gran cantidad de mapeo, incluso mediante la cooperación entre la Fuerza de Defensa de Australia e Indonesia, los organismos gubernamentales en realidad se negaron a compartir los mapas con agencias de desarrollo, incluida la BRR. El informe identificó que algunos de los mapas se habían repetido hasta cinco veces. Para el proyecto RALAS, el Banco Mundial pudo obtener alrededor de US$500 millones en asistencia para mapeo utilizando imágenes satelitales de la Unión Europea.
La respuesta al terremoto de Haití se vio obstaculizada por la falta de cartografía. Los requisitos iniciales se cumplieron mediante la Información Geográfica Voluntaria (VGI), también llamada cartografía colaborativa proporcionada a través de OpenStreetMap . La VGI fue muy útil en la etapa de respuesta a la emergencia. Sin embargo, a medida que avanzaba hacia la recuperación y la reconstrucción, surgió la necesidad de una cartografía más fiable, que luego fue liderada por los Estados Unidos.
El sistema VGI tiene muchas limitaciones en términos de fiabilidad y resultó deficiente en la respuesta al supertifón Yolanda, especialmente en lo que respecta a su apoyo a la evaluación de daños, donde se concluyó que no era lo suficientemente fiable. En casos como el huracán Katrina en 2005 y el terremoto de Christchurch en 2011, la cartografía autorizada de los respectivos organismos gubernamentales fue muy fiable y apoyó de forma muy eficaz la respuesta de emergencia y las operaciones de recuperación y reconstrucción posteriores.
También es importante apreciar la importancia de los mapas e imágenes previos al desastre y poder utilizarlos junto con los nuevos mapas e imágenes. Por ejemplo, comparar lo que existía antes con lo que ha resultado después del desastre proporciona la base para la fiabilidad de la evaluación de los daños y las pérdidas.
Las naciones insulares del Pacífico se consideran entre los países más propensos a desastres y riesgos climáticos, como tsunamis, terremotos, erupciones volcánicas, ciclones, deslizamientos de tierra e inundaciones. La información geoespacial y relacionada se identificó como requisitos críticos para apoyar la mitigación de riesgos, la respuesta y la recuperación de acuerdo con BBB. Por lo tanto, el Sistema de Información de Riesgos del Pacífico (PacRIS), fue establecido en 2012 por la Iniciativa de Financiamiento y Seguro de Riesgo de Catástrofes del Pacífico (PCRAFI), financiada por el Banco Mundial. PacRIS ha reunido la mayor colección de conjuntos de datos georreferenciados en la región del Pacífico. [42] [43] [27] [44] [45] [46] [47] [48] [49]
La construcción de infraestructuras resistentes a los desastres y de sistemas de alerta temprana es costosa, pero normalmente produce beneficios entre 4 y 36 veces superiores a la inversión inicial. Sin embargo, es necesario garantizar el mantenimiento de los sistemas y los activos, o de lo contrario las inversiones pueden desperdiciarse y tener consecuencias catastróficas. Como se informa más adelante, hay lecciones claras que surgen del desastre del tsunami de Sulawesi de 2018, donde el gobierno no mantuvo el sistema de alerta temprana instalado como parte de la reconstrucción posterior al tsunami de 2004.
Además, se ha determinado que la resiliencia a los impactos naturales puede fortalecerse mediante mejores procesos de reconstrucción. Por ejemplo, la adopción de normas para viviendas y edificios resistentes a los terremotos reducirá los daños causados por terremotos posteriores. Mediante las aprobaciones de planificación, se deben construir viviendas solo en áreas que se consideren menos vulnerables a las inundaciones y, en áreas que hayan estado sujetas a inundaciones, reconstruir teniendo en cuenta el espacio libre de manera que las áreas habitables de las casas y los edificios estén por encima de los niveles de inundación designados. En las zonas costeras propensas a las mareas altas, se puede mejorar la resiliencia no ocupando tierras por debajo de la marca media de pleamar (MHWM) y, en algunas circunstancias, retirándose bastante de la MHWM. Esto significa ocupar solo tierras que estén por encima de la MHWM y posiblemente a una altura significativa por encima de la MHWM para minimizar el riesgo debido a las mareas altas. Es importante destacar que esto puede significar un cambio en los derechos sobre la tierra. Las áreas costeras que queden vacías después de la retirada se convertirían en espacios públicos abiertos. Un ejemplo de esto fue en Leyte después del desastre de Yolanda, donde Bell del Banco Mundial asesoró sobre una zona de "no ocupación" y "no construcción" para las propiedades costeras afectadas, que posteriormente se fijó en 40 metros de distancia de la MHWM para fines residenciales, pero sin cambios para fines comerciales (es decir, principalmente pesca). Esto requirió cambios en los límites de la propiedad de la tierra que dieron lugar a quejas y disputas con los propietarios locales. Sin embargo, fue una decisión del gobierno permitir una mejor reconstrucción con reducción de riesgos. Por lo tanto, con tales distancias con respecto a la MHWM establecida, esto generalmente significaría que esas áreas costeras se reservan como espacio público abierto.
Los desastres suelen tener efectos devastadores en el bienestar económico, social y ambiental de países, regiones, ciudades y comunidades. La historia ha demostrado en repetidas ocasiones que los desastres pueden volver a ocurrir con impactos similares o incluso mayores. Por lo tanto, es especialmente importante que la reconstrucción posterior a un desastre adopte enfoques y estándares que ayuden a mitigar y reducir los daños futuros por desastres, es decir, reconstruir mejor. La Agencia Federal para el Manejo de Emergencias de los Estados Unidos (FEMA) ha advertido que la mitigación de desastres y la creación de resiliencia, a través de lo que se considera BBB, tiene tres beneficios principales para ayudar a reducir los costos futuros: “Romper el ciclo de desastre-reconstrucción-desastre”; “Fortalecer la infraestructura existente” y “Reducir el tiempo de inactividad de las empresas y las instalaciones y servicios públicos críticos”. FEMA ha informado que por cada dólar gastado en preparación para desastres, se ahorran cuatro dólares en el desastre en sí. [50] [51] [52] [53] [54]
En la India, el superciclón BOB06 mató a más de 10.000 personas en 1999. Durante la recuperación, el gobierno estatal creó la Autoridad de Mitigación de Desastres del Estado de Odisha (OSDMA) para ayudar a facilitar la prevención de pérdidas a través de programas como la adición de más de 1.500 km (930 mi) de nuevas carreteras de evacuación, 30 puentes para conectar mejor a las comunidades vulnerables y mejoras en 200 km (120 mi) de diques costeros existentes. Además, la OSDMA invirtió en sistemas avanzados de alerta temprana. Esas inversiones en la prevención de pérdidas por desastres futuros han sido, en retrospectiva, aportes importantes a lo que más tarde se denominó BBB. Cuando Odisha fue golpeada por el ciclón Phailin en 2013, murieron 50 personas, lo que representó menos del 1 por ciento de las víctimas del BOB06.
En Madagascar, los agricultores obtuvieron hasta 4,5 veces más beneficios que sus ingresos después de que se redujera el riesgo de inundaciones gracias a la protección de las cuencas hidrográficas en el Parque Nacional Mantadia. [55] En la India, tras el terremoto de Gujarat de 2001, la Asociación de Mujeres Trabajadoras Autónomas (SEWA) creó centros de aprendizaje para mujeres locales con el fin de facilitar la recuperación, que incluían herramientas, técnicas e información sobre los planes gubernamentales. Estos centros mantuvieron las actividades económicas de las mujeres y han servido como puntos focales durante la recuperación tras las inundaciones desde el terremoto. [56]
Los beneficios de la BBB van más allá de la reducción de riesgos. En Malasia , el gobierno no sólo ahorró un costo estimado de US$300.000/km al mantener intactos los manglares para protegerlos de las tormentas y controlar las inundaciones, sino que también redujo la temperatura en la zona. [57]
El Banco Mundial, el GFDRR y otros han planteado tres variantes clave de BBB, a saber, “Reconstruir más fuerte”, “Reconstruir más rápido” y “Reconstruir de manera más inclusiva”. El Banco Mundial ha informado de que si se aplicaran los tres enfoques de BBB en conjunto, el impacto de los desastres podría reducirse en casi un 31 por ciento. Antes de 2018, la estimación de las pérdidas, basada exclusivamente en las pérdidas de activos, era de unos 300 000 millones de dólares al año. Sin embargo, una investigación posterior del Banco Mundial y el GFDRR ha informado de la necesidad de considerar también las pérdidas al bienestar, lo que eleva la estimación anual de pérdidas a unos 520 000 millones de dólares. Por tanto, la aplicación de estas tres variantes de BBB en conjunto equivale a unos 173 000 millones de dólares anuales en costes evitados de pérdidas y daños. [58] [59] [60]
Dado que el lema declarado de la reconstrucción de Aceh y Nias fue "reconstruir mejor" después del tsunami del día siguiente a las 21.00 horas de 2004, fue algo que debería haber resonado fuertemente en el gobierno y el pueblo de Indonesia. BBB tenía como objetivo apoyar la consecución de un mayor nivel de gobernanza, mejor infraestructura, servicios sociales y un nivel más fuerte de actividad económica que el que existía antes del tsunami. Además, la respuesta de BBB después del tsunami proporcionó una alerta temprana para permitir que las comunidades y las personas recibieran suficiente advertencia con anticipación para permitirles trasladarse urgentemente a lugares seguros. El sistema de alerta temprana fue para toda Indonesia y no solo para Aceh y Nias. Indonesia comprende miles de islas y es parte del archipiélago más grande del mundo, el archipiélago malayo , entre los océanos Pacífico e Índico. Después del tsunami del océano Índico de 2004, Indonesia instaló un sistema avanzado de alerta de tsunamis, que comprende una red de 21 boyas para proporcionar alertas anticipadas basadas en datos recopilados por sensores de aguas profundas. Con esta inversión, Indonesia debería haber estado bien preparada para futuras conmociones y para que la traumática experiencia de Aceh y Nias quedara grabada para siempre en el gobierno del país. El sistema fue diseñado para proporcionar una alerta temprana a las comunidades y los ciudadanos y hacer sonar las alarmas. Un sistema de este tipo puede ayudar a prevenir la pérdida de vidas y las lesiones. Ningún sistema de alerta temprana puede evitar la destrucción de viviendas, infraestructuras y bienes.
Sin embargo, el 28 de septiembre de 2018, un poderoso terremoto en la isla indonesia de Sulawesi provocó un tsunami que causó miles de muertes y enormes pérdidas. El terremoto y tsunami de Sulawesi de 2018 se saldó con 4.340 muertos y 10.679 heridos, además de casi 700 desaparecidos. Al menos 70.000 casas fueron destruidas y más de 200.000 personas quedaron sin hogar.
El sistema indonesio no logró evitar la enorme pérdida de vidas. Muchas de las boyas no funcionaron, algunas fueron dañadas por vándalos y otras fueron robadas. El gobierno no logró mantener el sistema proporcionando fondos suficientes. La falta de fondos afectó la capacidad de funcionamiento de todas las boyas. ¿Se había infiltrado la apatía casi catorce años después del Boxing Day de 2004? Se informó que el sistema de Sulawesi no había estado completamente operativo desde 2012. Por lo tanto, aunque se emitieron algunas advertencias a los residentes principalmente por SMS TXT, la mayoría de la gente no recibió ni hizo caso de dichas advertencias. Esto se vio agravado aún más por la falta de alarmas de advertencia para alertar a la gente sobre el tsunami.
La lección clave de todo esto es que nunca se debe dar por sentado que los resultados de BBB van a ser los esperados y suponer que todo está bien porque se hicieron inversiones. Los sistemas deben recibir mantenimiento y se debe recordar a la gente con regularidad que esté atenta a las alertas y alarmas. El gobierno debe permanecer vigilante y asegurarse de proporcionar fondos suficientes para la operación, el mantenimiento y las mejoras de capital del sistema. También debe supervisar la seguridad de los sistemas para reducir los robos y el vandalismo. El gobierno indonesio fracasó con el tsunami de Sulawesi y las repercusiones fueron verdaderamente catastróficas. [61] [62] [63]
El terremoto del 8 de octubre de 2005 en Cachemira es un ejemplo que se basó en las enseñanzas de la respuesta al desastre del tsunami de 2004 en Aceh y Nias. La destrucción provocó más de 73.000 muertes y alrededor de 2,8 millones de personas quedaron sin hogar. El Gobierno de Pakistán adoptó el concepto BBB, en el que identificó la devastación a gran escala como una “ventana de oportunidad para mejorar los métodos y la calidad de la construcción predominantes”. En particular, el Gobierno consideró que el desarrollo de diseños estructurales resistentes a los terremotos era fundamental para su mantra BBB. También vio la oportunidad de apoyar la economía y los medios de vida mediante el uso de materiales de construcción locales y regionales que estaban disponibles en cantidades para apoyar la reconstrucción. El Gobierno solicitó al Banco Mundial y al Banco Asiático de Desarrollo que realizaran una evaluación preliminar de los daños y las necesidades. Esta evaluación se preparó sobre la base de normas aceptadas mundialmente para la cuantificación de los daños y las necesidades posteriores al desastre. La evaluación estableció que se necesitarían alrededor de 5.200 millones de dólares para la reconstrucción, lo que permitió disponer de unos 1.400 millones de dólares para reconstruir las casas dañadas y destruidas. Así, el Programa de Reconstrucción de Viviendas Rurales (RHRP, por sus siglas en inglés) se concibió con un costo estimado de más de 1.500 millones de dólares. El RHRP se preparó en colaboración con agencias de desarrollo internacionales, entre ellas el Banco Mundial y el Banco Asiático de Desarrollo. La asistencia financiera del Banco Mundial para la reconstrucción de viviendas fue de 210 millones de dólares. Curiosamente, el manual del Programa de Reconstrucción de Viviendas Rurales del Banco Mundial y el GFDRR no se publicó hasta mayo de 2013 y se basó en gran medida en más de siete años de experiencia en reconstrucción en Cachemira.
Algunas de las principales características del BBB incluyeron la reconstrucción de viviendas sismorresistentes, la maximización de la participación comunitaria, con capacitación, para apoyar un régimen de reconstrucción impulsado, asistido e inspeccionado por los propietarios. Bajo el RHRP, la reconstrucción sismorresistente se hizo posible mediante el desarrollo de estándares de construcción apropiados y opciones de diseño estructural utilizando materiales y conocimientos locales. Además, se llevó a cabo una capacitación a gran escala de una masa crítica de trabajadores de la construcción. Los propietarios también recibieron capacitación en el uso de estos estándares y otros requisitos para la reconstrucción de viviendas de manera segura para el trabajo. [64]
El término BBB fue utilizado en realidad en 2009 por Clinton al referirse a Haití después de la agitación política y las tormentas de 2008. [65] Sin embargo, BBB fue utilizado por primera vez en el contexto del desastre del masivo terremoto de Haití por el Secretario General de las Naciones Unidas, Ban Ki-Moon, en febrero de 2010. [66]
El terremoto que azotó Haití el 12 de enero de 2010 mató a unas 200.000 personas en la zona metropolitana de Puerto Príncipe y zonas vecinas. Como resultado de la extensa devastación, cientos de miles de sobrevivientes se quedaron sin hogar. Una de las primeras medidas del gobierno fue reubicar a 400.000 personas en campamentos fuera de Puerto Príncipe. El Banco Mundial se basó en sus experiencias de Aceh y se contrató a varios de los principales expertos del Banco Mundial para apoyar la respuesta a Haití. Al igual que Haití, después del tsunami de 2004, Aceh recibió generosos flujos de asistencia financiera de la comunidad internacional para el desarrollo de todo el mundo. Es significativo que la asistencia financiera prometida se considerara suficiente para "reconstruir mejor".
Para apoyar la planificación y el diseño de las operaciones de recuperación y reconstrucción del gobierno haitiano, el Banco Mundial y el GFDRR movilizaron al Equipo de Expertos Globales (GET) del Banco Mundial, que contó con la participación de expertos internos (varios de los cuales habían trabajado en Aceh en el BBB inicial, entre ellos Fengler, Guggenheim, Leitmann y Bell) y con el apoyo de consultores externos. Una de las primeras tareas fue preparar Notas de conocimientos y buenas prácticas sobre las diez cuestiones prioritarias de recuperación y reconstrucción identificadas, a saber: evaluación de la seguridad sísmica de los edificios; gestión de escombros; evaluación ambiental y social; experiencia con programas de apoyo a los ingresos después de un desastre; tenencia de la tierra; gestión de la recuperación; gestión de la ayuda después de un desastre; reconstrucción o reubicación; refugios de transición; y ayuda a las mujeres y los niños para recuperarse y construir comunidades resilientes. Un mensaje clave del GET fue que era posible que Haití se reconstruyera mejor después del devastador terremoto, como se había demostrado en Aceh y Nias después del tsunami. Se identificó el liderazgo del gobierno como el factor clave para el éxito de la recuperación en Haití y era esencial que la comunidad internacional de desarrollo fortaleciera el papel del gobierno para liderar la recuperación de Haití y evitar la fragmentación de la asistencia. [67]
El terremoto de Nepal de abril de 2015 (también conocido como el terremoto de Gorkha) causó casi 9.000 muertos y 22.000 heridos. Los daños se evaluaron en más de 7.000 millones de dólares estadounidenses y se estimó que casi un millón de ciudadanos se vieron empujados a la pobreza. El desastre afectó al menos a 8 millones de personas, lo que equivale a alrededor del 30 por ciento de la población. La calificación BBB fue fundamental para la reconstrucción de Nepal, con la calificación adicional de “no dejar a nadie atrás”. Nepal tiene una larga historia recurrente de terremotos, por lo que la reconstrucción se centró en garantizar la resistencia sísmica para permitir la resiliencia a futuros choques y tensiones según las normas internacionales. Se impartió formación a ingenieros, comerciantes y propietarios de viviendas y se hizo mucho hincapié en inculcar una cultura de construcción más segura en la que todos estuvieran familiarizados con las medidas de cumplimiento necesarias para una construcción resiliente.
El Ministerio del Interior de Nepal publica un Informe sobre desastres en Nepal (NDR) cada dos años, que incluye especialmente los acuerdos del Marco de Sendai. Este informe bienal se publicó por primera vez en el período 2007-2009. Dada la naturaleza propensa a desastres en Nepal, que incluyen terremotos, deslizamientos de tierra e incendios, el NDR sigue centrándose en gran medida en la gestión de desastres y la resiliencia. Por lo tanto, Nepal, a través de su NDR revisado cada dos años, promueve los principios de desarrollo informado sobre los riesgos y los enfoques socialmente inclusivos para la gestión de desastres y la reducción de riesgos. [68] [69]
Durante la reconstrucción tras el terremoto de Java Central en marzo de 2006, el equipo de reconstrucción de la Agencia de Cooperación Internacional del Japón (JICA) adoptó el concepto BBB para apoyar la reconstrucción de viviendas. Utilizaron tecnología resistente a los terremotos y construyeron más de 100.000 casas reforzadas en dos años bajo el liderazgo de la Provincia Especial de Java . [70]
Después del gran desastre en Java, los donantes internacionales colaboraron en un informe: la Evaluación de Necesidades Post Desastre (PDNA). En la PDNA para la tormenta tropical Ondoy en septiembre de 2009 y el tifón Pepeng en Filipinas, el miembro del equipo de PDNA Takeya Kimio del Banco Asiático de Desarrollo recomendó enfáticamente la BBB en la recuperación de desastres. Ellos [ aclaración necesaria ] querían asegurarse de que BBB fuera utilizado primero en el documento de política de reconstrucción del gobierno de Filipinas. BBB también estaba escrito claramente como un eslogan en la primera página del documento titulado "Asistencia para la reconstrucción en Yolanda". [71]
Los organismos internacionales de desarrollo, incluido el Banco Mundial, las organizaciones de las Naciones Unidas, la sociedad civil y el mundo académico han seguido presentando puntos de vista sobre la evolución o extensión de la BBB, más allá de la rehabilitación y reconstrucción posteriores a los desastres. Los contextos más amplios de la BBB han incluido la pandemia mundial de COVID-19, las bajas emisiones de carbono, el cambio climático, el crecimiento verde, la economía digital y la lucha contra la desigualdad. En consonancia con las buenas prácticas de la BBB, también se informa con frecuencia sobre la importancia de invertir en información y cartografía geoespacial a través de infraestructuras nacionales y regionales de datos espaciales, así como de sistemas integrales de administración de tierras que aborden los derechos sobre la tierra, la planificación del desarrollo y otros temas relacionados con la tierra. [72] [73]
Numerosos académicos e investigadores han abordado temas como la recuperación, la reconstrucción y la creación de resiliencia, que se basan en los conceptos de BBB y que se han experimentado en todo el mundo. Entre los ejemplos que se incluyen a continuación se encuentran los siguientes: